FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO Maestría en Políticas Públicas Comparadas IV promoción 2010-2011 La deserción en la Educación Media Superior en México: Análisis de las políticas, programas y gasto educativo Tesis que para obtener el grado de Maestra en Políticas Públicas Comparadas presenta: María Fernanda González Carrillo Directora de tesis: Dra. Arcelia Martínez Bordon Línea de investigación: Educación media superior, gasto público y deserción escolar México, D.F., abril 2014
Transcript
FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO
Maestría en Políticas Públicas Comparadas
IV promoción
2010-2011
La deserción en la Educación Media Superior en México: Análisis de las políticas, programas y gasto educativo
Tesis que para obtener el grado de Maestra en
Políticas Públicas Comparadas
presenta:
María Fernanda González Carrillo
Directora de tesis: Dra. Arcelia Martínez Bordon
Línea de investigación: Educación media superior, gasto público y deserción
escolar
México, D.F., abril 2014
i
Resumen
México presenta datos poco favorables en la educación media superior, tanto
en términos de cobertura como de calidad. La educación de los jóvenes
representa no sólo el cumplimiento de sus derechos sino también un aporte al
desarrollo y la igualdad del país por lo que garantizar el derecho a una
educación media superior de calidad representa un reto impostergable de
atender. Ante tal situación a partir del año 2007 el Gobierno Federal implementa
la Reforma Integral a la Educación Media Superior y las reformas recientes al
artículo 3º constitucional establecen la obligatoriedad del Estado de impartir la
educación media superior en busca de su universalización. Lo anterior conlleva
a un considerable incremento del gasto público y la implementación de nuevos
programas y estrategias, sin embargo un mayor gasto no necesariamente se
traducirá en el cumplimiento de objetivos. El presente trabajo tiene como
objetivo brindar un análisis de la situación de la educación media superior en
México que permita aportar elementos para un mejor desempeño del gasto
asociado a lograr mayor cobertura con calidad en ese nivel educativo.
Garantizar el derecho a la educación media superior de calidad representa una
tarea exigente que demanda diseñar e implementar políticas públicas eficientes
y eficaces.
Palabras Clave: Educación media superior, gasto público y deserción escolar
ii
Agradecimientos
Mi más profundo agradecimiento a quienes hacen posible la
culminación de este proyecto, en primer lugar a mi familia por
su amor y siempre apoyo incondicional, a FLACSO por abrir
espacios de calidad educativa, a José del Tronco y Mario
Torrico, coordinadores del programa, a los lectores por el
tiempo dedicado y por supuesto a Arcelia Martínez por su
valiosa dirección para la realización de este trabajo.
iii
Siglas y Acrónimos
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
EMS Educación Media Superior
ENDEMS Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior
ENIGH Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares
ENJUVE Encuesta Nacional de Juventud
ENLACE Evaluación Nacional de Logro Académico en Centros Escolares
ENNViH Encuesta Nacional sobre los Niveles de Vida de los Hogares
INEE Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación
MCS Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
ODE Organismos Descentralizados Estatales
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
PER Programa Educativo Rural
PIB Producto Interno Bruto
PISA Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
RIEMS Reforma Integral a la Educación Media Superior
SEMS Subsecretaría de Educación Media Superior
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
iv
Índice Introducción 1Capítulo 1: Acceso a la Educación Media Superior: ¿Dónde estamos? 81.1 Cobertura educativa 81.2 Población de entre 15 y 19 años y sus principales características 14 1.2.1 Características educativas 14 1.2.2 Elección entre escuela pública o privada 20 1.2.3 Asistencia escolar y características sociodemográficas 21 1.2.4 Jóvenes y situación de pobreza 251.3 Conclusiones del capítulo 31 Capítulo 2: Gasto público en Educación Media Superior: ¿Cuánto, cómo y en quién se invierte en Educación Media Superior?
34
2.1 Evolución del gasto público en Educación Media Superior 342.2 ¿Cómo se gasta? 392.3 ¿En quién se gasta? 432.4 Distribución del gasto público en educación en el grupo de jóvenes de 15 a 19 años
47
2.5 Calidad del gasto en términos de aprendizaje 502.6 Conclusiones del capítulo 51 Capítulo 3: Causas de abandono: ¿Por qué desertan? 553.1 Causas de deserción: Censo y Encuesta Nacional de la Juventud 553.2 Resultados de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior 2012 (ENDEMS)
58
3.3 Estudios sobre deserción escolar en el nivel medio superior en México 603.4 Seguimiento de jóvenes de secundaria al nivel medio superior utilizando la ENNViH
62
3.5 Conclusiones del capítulo 69 Capítulo 4: Programas y acciones orientadas a la Educación Media Superior: ¿Qué se hace?
71
4.1 Políticas y Programas Públicos enfocados a la Educación Media Superior
71
4.1.1 Becas 74 4.1.2 Ampliación de la oferta (infraestructura y servicios educativos) 77 4.1.3 Capacitación de docentes 81 4.1.4 Estrategias de acompañamiento (Educación Integral) 82
v
4.2 Conclusiones del capítulo 84 Conclusiones y recomendaciones de política pública 87Bibliografía 95Anexos 101
Índice de Cuadros y Gráficos
Gráfico 1.1 Cobertura Bruta, 1990-2010 9Gráfico 1.2 Tasas neta de asistencia escolar por grupos de edad y
deciles de ingreso, 2010 12
Gráfico 1.3 Tasa de No asistencia escolar 15 a 19 años 14Gráfico 1.4 Tasas de asistencia escolar (15 a 19 años) por deciles de
ingreso, 1992-2010 18
Gráfico 1.5 Distribución de la población de 15 a 19 años y asistencia escolar por deciles de ingreso 1992 y 2010
19
Gráfico 1.6 Tasa de asistencia pública, población de 15 a 19 años 20Gráfico 1.7 Tasa de asistencia pública por deciles de ingreso, población
de 15 a 19 años, 1992-2010 21
Gráfico 2.1 Gasto público total en educación y en educación media superior como porcentaje del PIB, 2000-2013
37
Gráfico 2.2 Gasto total por alumno en educación media superior (millones de pesos constantes de 2012)
38
Gráfico 2.3 Coeficientes de concentración del gasto en educación pública, 1992-2010
45
Gráfico 2.4 Distribución del gasto público en educación por decil de ingreso en la población de 15 a 19 años, 1992-2010
47
Gráfico 2.5 Población estudiantil de 15 a 19 años que contaba con alguna beca, 2010
48
Gráfico 2.6 Porcentaje de alumnos de 15 a 19 años que reciben becas educativas por decil de ingresos, 2010
49
Gráfico 3.1 Distribución del gasto en educación 65Gráfico 3.2 Efectos marginales 67 Cuadro 1.1 Jóvenes de 15 a 19 años de edad por su condición
educativa, 2010 15
Cuadro 1.2 Tasa de asistencia escolar por deciles de ingreso, 2006-2010
18
Cuadro 1.3 Población de 15 a 19 años, según características 23
vi
sociodemográficas y situación de pobreza, 2010 Cuadro 1.4 Tasa de asistencia escolar de población de 15 a 19 años,
según tipo de localidad, 1992-2010 24
Cuadro 1.5 Población de 15 a 19 años por situación de pobreza, 1992-2010
25
Cuadro 1.6 Población de 15 a 19 años, según situación de pobreza o vulnerabilidad y condición de asistencia escolar, 2010
27
Cuadro 1.7 Población de 15 a 19 años, según situación de pobreza o vulnerabilidad y tasa de asistencia escolar, 2010
28
Cuadro 1.8 Población de 15 a 19 años, incidencia de la carencia en cada una de las dimensiones del espacio de derechos sociales, según sexo en México, 2010
29
Cuadro 1.9 Población de 15 a 19 años, tasa de asistencia escolar por cada una de las dimensiones del espacio de derechos sociales, según sexo en México, 2010
30
Cuadro 2.1 Principales programas que destinan recursos a educación media superior, 2012. (Millones de pesos)
39
Cuadro 2.2 Porcentaje del gasto en educación media superior por tipo de apoyo o servicio otorgado, 2012 y 2013
42
Cuadro 2.3 Distribución del gasto público en educación por quintiles de ingresos y medidas de progresividad absoluta, 2010
44
Cuadro 3.1 Causas de abandono escolar por encuestas nacionales 56Cuadro 3.2 Causas de abandono escolar en el nivel medio superior
(Porcentajes) 58
Cuadro 3.3 Jóvenes que estudiaban la secundaria en la primera ronda y en la segunda ronda por condición de asistencia
63
Cuadro 3.4 Razones por las que los jóvenes no continuaron sus estudios
64
Cuadro 3.5 Modelo de Regresión Logística Binario, determinantes asociados a la asistencia escolar
66
1
Introducción
Hacia el final de la década de los años cincuenta surge la Teoría del Capital
Humano, que estudia los efectos de la educación sobre la productividad de las
personas y su impacto en el desarrollo económico. Sus principales exponentes,
Theodore Shultz y Gary Becker, sostienen que la educación es un bien de
inversión que repercute de manera positiva en el propio individuo que la
adquiere, a través de un mayor nivel de productividad y un aumento de sus
posibilidades de ingreso futuro.
A partir de los trabajos de dichos autores, los estudios sobre los efectos del
capital humano en el crecimiento económico han sido numerosos; todos han
concluido que la educación es uno de los factores más importantes en el
desarrollo socioeconómico de un país. Así, hoy en día la educación es vista
como una herramienta para impulsar el desarrollo humano, aumentar la
productividad y la competitividad de los países y generar mayor igualdad de
oportunidades. La educación es considerada como uno de los mecanismos más
poderosos para propiciar una mayor movilidad social.
Así, los años adicionales de educación que acumulan los individuos se traducen
en bienestar tanto para ellos, como para el país. De acuerdo a información de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se necesitan al
menos 12 años de educación formal (sin incluir preescolar)1 para tener una
probabilidad alta de no caer en situación de pobreza2, lo que en México
equivale a contar con la educación media superior completa.
Asimismo, el reporte de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación
Media Superior señala que: “A partir de la relación escolaridad-ingreso, quienes
egresan del nivel medio superior reciben en promedio un salario mayor en 30%
1 Umbral educativo para revertir la tendencia de pobreza y garantizar una alta probabilidad de un acceso mínimo al bienestar. 2 CEPAL, Panorama Social de América Latina 1997, Santiago de Chile, Naciones Unidas.
2
con respecto a quienes no la cursaron (CEPAL, 2010). De modo similar, la
OCDE (2011) señala que, en los países miembros, las personas que concluyen
estudios de ese nivel educativo pueden ver reflejado un incremento promedio
en sus ingresos de hasta 23% adicional.” (SEP, 2012a).
La falta de equidad en el acceso a la educación, especialmente en la educación
media superior, es un mecanismo de aumento en la desigualdad y un factor
relevante en contra de la lucha contra la pobreza. En estudios rigurosos sobre
los determinantes de la movilidad social, se encontró como principales
determinantes a la movilidad educacional y el acceso a grados educativos
superiores (Azevedo y Bouillon, 2009).
En México se ha logrado la cobertura casi universal en educación básica, sin
embargo la educación media superior muestra rezagos significativos. De
acuerdo al Censo 2010, la escolaridad promedio para la población de 15 años y
más fue de 8.6 años. Por su parte, la tasa de cobertura bruta3 para el nivel
medio superior en el ciclo escolar 2011-2012 fue del 65%, mientras que la tasa
de cobertura neta4 en el mismo ciclo fue de 51.9%, y de los jóvenes que cursan
dicho nivel únicamente un 61.3% logrará concluirla5. Así, bajo el mismo ritmo de
crecimiento observado en los últimos años, en 2024 México apenas habrá
alcanzado una tasa de cobertura neta para la educación media superior del
70.4%, lo que sigue estando muy por debajo de los niveles promedio
observados en 2011 en los países de la OCDE (83.9%).
De acuerdo al estudio de Panorama Social de América Latina 2001-20026,
existen dos tipos de costos derivados de la deserción escolar, estos pueden
dividirse en sociales y privados. Los costos privados se refieren a las pérdidas
de ingreso en el mercado laboral, mientras que los sociales derivan de contar
con una fuerza de trabajo menos calificada, así como una menor productividad 3 Se entiende por tasa de cobertura bruta a la proporción de alumnos que cursan el ciclo escolar independientemente de la edad normativa, con respecto a la población en edad de cursar ese nivel. 4 La tasa de cobertura neta es la proporción de alumnos, en edad normativa, inscritos al inicio del ciclo escolar en un nivel educativo, con respecto a la población en edad de cursar ese nivel. 5 Tasa de eficiencia terminal 2011‐2012. 6 CEPAL, 2002
3
y su correspondiente efecto en el crecimiento económico. Por otro lado, también
se considera como costo social los mayores gastos en que será necesario
incurrir para financiar programas sociales para los sectores que no logran
generar recursos propios. Se mencionan también como parte de los costos de
la deserción escolar la reproducción intergeneracional de las desigualdades
sociales y su impacto negativo en la integración social, lo que dificulta el
fortalecimiento de la democracia.
Considerando lo anterior, Los jóvenes que no logran concluir el nivel medio
superior enfrentarán restricciones como menores salarios, mayor probabilidad
de caer en situación de pobreza y mayor marginación. Adicionalmente, los
adolescentes que abandonan la escuela tienen mayor vulnerabilidad de entrar a
dinámicas desintegradoras como la drogadicción y conductas delictivas.7 A nivel
país, la deserción escolar afecta el desarrollo, la productividad, además que
tiene afectaciones en la vida democrática.8 Por otro lado, se desaprovecha el
bono demográfico, ya que cuando la mayoría de la población se encuentre en la
edad productiva, no se habrá logrado proporcionarle las herramientas para que
maximice su productividad.
Por lo anterior, el bajo porcentaje de personas que logran terminar la educación
media superior en México es un problema público de suma importancia,
problema que en los últimos años se ha hecho visible en la agenda pública. A
partir del año 2007 se lleva a cabo la Reforma Integral a la Educación Media
Superior (RIEMS) y posteriormente se reforma al artículo 3º constitucional, que
establece la obligación del Estado de garantizar la educación media superior de
calidad9, así como también se ha observado en los últimos años, una
asignación del gasto púbico creciente en este nivel.
7 Secretaría de Seguridad Pública, Deserción escolar y conductas de riesgo en adolescentes, 2011. 8 En la construcción de la democracia la educación es elemento indispensable para la formación de una ciudadanía que participe en forma libre, racional y responsable en el desarrollo de los procesos democráticos. 9 A la par se reforman otros artículos constitucionales, donde se establece la obligación de los padres o tutores de enviar a los hijos a la escuela y de los jóvenes de cursar el nivel medio superior.
4
La deserción escolar en el nivel medio superior puede entenderse por la
incidencia de factores asociados tanto a la demanda como a la oferta. La oferta
tanto en términos de calidad como de cantidad es responsabilidad en gran
medida del gobierno. En tanto que la demanda depende de la decisión que
toman los jóvenes y sus familias respecto a continuar o no con sus estudios,
acción que a su vez obedece a las condiciones socioeconómicas de los
hogares, aspiraciones y necesidades personales, escolaridad, habilidades
acumuladas y de las expectativas sobre el retorno de la educación.10 Estas
últimas también dependen de la calidad y pertinencia de los programas,
planteles y profesores, entre otros. Es decir, el gobierno como responsable de
las políticas públicas, a través del gasto incidirá tanto en la oferta como en la
demanda por educación.
El gasto público es entonces la principal herramienta con que cuenta el Estado
para incidir en las decisiones relativas a continuar en el sistema educativo y por
lo tanto un mecanismo para la generación de igualdad de oportunidades y de
lucha contra la pobreza. Para que esto suceda es indispensable que el gasto
público sea de calidad, es decir, cumpla con las características de eficacia y
eficiencia, es decir no basta con gastar más sino que es necesario gastar mejor.
La eficacia se entiende como la capacidad del Estado para conseguir los
objetivos de política planteados, mientras que la eficiencia, responde a la forma
en la que se utilizan los recursos, de tal modo que se busque maximizar el
impacto del accionar público.
En los últimos años se ha hecho creciente la necesidad de un gasto público de
calidad que permita obtener resultados. En México, desde 2006 se pusieron en
marcha reformas, que aseguren que el uso de los recursos públicos en todos
los órdenes de gobierno se realice con criterios de eficiencia, eficacia,
10 Desde una perspectiva económica, la inversión en capital humano encuentra su justificación en la tasa de rendimiento que dicha inversión arroje, de tal forma que si las expectativas sobre el rendimiento de acumular años adicionales de educación no exceden el costo de oportunidad de asistir a la escuela, el individuo optará por no invertir en educación.
5
transparencia y rendición de cuentas11. Es por estas reformas que se cuenta
con la información relativamente necesaria que permita determinar si el gasto
en educación media superior está orientado a conseguir los objetivos de política
planteados de manera eficiente. Si dicho gasto no está diseñado para atender
el problema público de la deserción escolar en el nivel medio superior, los
buenos deseos plasmados en los objetivos de política acerca de la cobertura y
la calidad no serán viables.
El presente trabajo tiene como objetivo estudiar el problema de la deserción
escolar en el nivel de educación media superior, a partir del análisis de las
políticas, programas y gasto educativo. Las principales preguntas que guían la
investigación son las siguientes: ¿El mayor gasto público destinado al nivel
medio superior, a través de programas y acciones del gobierno federal,
contempla los factores y situaciones asociadas a las bajas tasas de cobertura
escolar que se observan en este nivel? ¿Cuáles son los principales retos de los
programas y acciones federales que atienden la deserción en el nivel medio
superior para alcanzar mejores resultados?
La tesis busca aportar elementos para un mejor diseño de programas y una
mejor planeación del gasto asociados de manera directa a las bajas tasas de
cobertura y al problema de deserción en el nivel medio superior, es decir si el
gasto público no cumple con los dimensiones de eficiencia y eficacia, no estará
diseñado para revertir el problema público para el que fue asignado, y aunque
se canalicen cada vez mayores recursos a dicho nivel, los resultados serán
poco satisfactorios.
En el transcurso de la investigación se buscará dar respuesta a las siguientes
preguntas: ¿Cuál ha sido la evolución de la deserción en el nivel medio
superior? ¿Cuál es la magnitud actual de la deserción? ¿Cuáles son las
principales causas de la deserción? ¿Cuáles son las principales características
de la población que deserta? ¿Cómo ha sido la evolución de gasto público
11 En particular el Presupuesto basado en Resultados y la Gestión por Resultados.
6
dirigido a resolver la deserción? ¿Con qué programas y acciones cuenta el
Estado para resolver el problema?
En el primer capítulo se presenta un diagnóstico de los jóvenes en edad de
cursar la educación media superior en México, así como de las condiciones
socioeconómicas en general del grupo de jóvenes de 15 a 19 años. Un primer
punto es saber dónde están los retos del sistema educativo en este nivel de
educación, así como las características de la población en edad de cursar el
nivel medio superior, para poder construir políticas públicas que afronten de
manera eficaz las deficiencias que presenta este nivel educativo. El capítulo se
construyó con información pública de encuestas y estadísticas, las fuentes de
información utilizadas son la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los
Hogares (ENIGH), del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH
2010, así como estadísticas de la Secretaría de Educación Pública (SEP) y del
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE).
El segundo capítulo analiza la inversión pública en educación media superior:
cómo ha evolucionado en los últimos años, cuáles son los principales rubros de
gasto que se destinan nivel medio superior, así como a quién está dirigido el
gasto, y si este resulta ser regresivo o progresivo. Las fuentes de información
utilizadas son el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para los años
2011 y 2013, y los informes de gobierno y de labores de la SEP de distintos
años. Para responder acerca de la progresividad o regresividad del gasto
público, a través de la ENIGH 2010 se realizó un ejercicio donde se imputa el
gasto por alumno en cada nivel educativo a cada individuo que asiste a una
institución pública en edad escolar y se determina el gasto que se realiza en
cada quintil de ingreso.
En el tercer capítulo se resume la información existente en México respecto a
las causas de abandono, además de resaltar los hallazgos de la primera
encuesta enfocada a la deserción escolar en el nivel medio superior: la
Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior (ENDEMS)
2012. Adicionalmente, considerando el carácter longitudinal de la Encuesta
7
Nacional sobre los Niveles de Vida de los Hogares (ENNViH) se da seguimiento
a los jóvenes que en la primera ronda de la encuesta se encontraban
estudiando secundaria y en la segunda ronda deberían de estar estudiando en
el nivel medio superior (2002 y 2005), esto último para indagar más acerca de
las causas de abandono y las características socioeconómicas de dichos
jóvenes. Para conocer los factores que determinan la asistencia escolar de la
cohorte de jóvenes estudiada, se plantea un modelo de probabilidad de
asistencia escolar.
El cuarto capítulo describe de manera general las herramientas con que cuenta
la federación para atacar el problema de deserción escolar en el nivel medio
superior, y a través de trabajo de gabinete se sintetizan los resultados de las
evaluaciones externas de los programas federales para el nivel medio superior
identificados en el capítulo dos, presentando las fortalezas, debilidades y
recomendaciones detectadas en dichas evaluaciones.
En un apartado final se presentan las principales conclusiones y se realizan
recomendaciones de política pública en relación a los programas y acciones
con los que cuenta el gobierno federal para atender el problema público de
deserción escolar en el nivel medio superior.
8
Capítulo 1
Acceso a la Educación Media Superior: ¿Dónde estamos?
Este capítulo presenta un breve diagnóstico de la situación de la educación
media superior en México, así como las condiciones socioeconómicas del grupo
de jóvenes de 15 a 19 años12. Un primer punto es saber dónde están los retos
del sistema educativo en este nivel de educación, así como las características
de la población en edad de cursar el nivel medio superior, para poder construir
políticas públicas que afronten de manera eficaz las deficiencias que presenta
este nivel educativo. Las principales fuentes de información utilizadas son la
Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH), del Módulo de
Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH 2010, así como estadísticas de la
Secretaría de Educación Pública (SEP) y del Instituto Nacional para la
Evaluación de la Educación (INEE).
1.1 Cobertura educativa
La cobertura de la educación en México ha ido avanzando de manera
importante. En las últimas décadas se ha experimentado un proceso de
expansión educativa; los años de educación promedio de la población de 15
años y más pasaron de 6.5 en 1990 a 8.6 en 2010. Esta expansión educativa se
ha presentado en todos los niveles; si se considera la tasa de cobertura bruta13
entre 1990 y 2010, la cobertura de primaria pasó de 93.5% a 98.6%, mientras
12No existe explícitamente un rango de edad oficial para la educación media superior. La edad típica que utiliza el INEE para cursar la educación media superior la ha establecido tanto de 15 a 17 años como de 16 a 18 años en diversos indicadores. El presente trabajo utiliza la edad de 15 a 19 años para el análisis y cuando se indique también utiliza la edad de 16 a 18 años. 13Indicador que mide de forma aproximada, el acceso al nivel correspondiente por parte de la población en la edad reglamentaria considerada por la SEP. Expresa el número de alumnos matriculados al inicio del ciclo escolar por cada cien individuos con las edades oficiales para asistir a la escuela en dicho nivel. Este indicador dadas sus características puede exceder el 100%.
9
que en secundaria de 67.1% a 95.3% y la educación media superior pasó de
36% a 64.4%. En el caso del nivel superior, la cobertura en los últimos 20 años
pasó del 13.9% al 26.8%.
Aunque en México se ha logrado la cobertura casi universal en el nivel de
primaria y se han observado avances importantes en el caso de la educación
secundaria, la educación media superior muestra todavía rezagos importantes.
Para el 2010, únicamente el 35% de la población de entre 25 y 34 años había
completado la educación media superior14. Dicha cifra se encuentra muy por
debajo de los países de la OCDE, los cuales, en ese mismo año tenían en
promedio un 82% de personas entre 25 y 34 años con educación media
superior completa.
Gráfico 1.1: Cobertura Bruta,15 1990-2010
Fuente: Secretaría de Educación Pública.
14ENIGH 2010. 15Se refiere a la tasa de cobertura bruta (matrícula del nivel en el ciclo correspondiente independientemente de la edad entre la población en edad de cursar el nivel correspondiente).
93.5 93.2 92.9 94.1
98.6
67.1
72.7
81.6
91.895.3
36
40.5
48.4
58.6
64.4
13.9 15.5
20.223.7
26.8
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1990‐1991 1995‐1996 2000‐2001 2005‐2006 2009‐2010
Educación Primaria Educación Secundaria Educación Media Superior Educación Superior
10
La tasa de cobertura bruta para la educación media superior fue de 64.4% para
el ciclo escolar 2009-2010, de 61.9% en el ciclo 2010-2011 y 65% en el ciclo
2011-2012. Si se considera la tasa de cobertura neta en el nivel medio superior
(matriculados en edad reglamentaria entre población en edad reglamentaria), la
tasa es de 51.7%, 50.1% y 51.9% para los ciclos escolares 2009-2010, 2010-
2011 y 2011-2012, respectivamente. Bajo el mismo ritmo de crecimiento, en el
2024 México apenas habrá alcanzado una tasa de cobertura neta para la
educación media superior del 70.4%, lo que sigue estando muy por debajo de
los niveles promedio de los países de la OCDE en 2011 (83.9%). Lo que hace
imprescindible contar con políticas públicas enfocadas a aumentar la tasa de
cobertura de la educación media superior.
En cuanto a las trayectorias de los estudiantes y de acuerdo a cálculos de
Mexicanos Primero,16 de cada 100 niños, 98 se inscriben a primero de primaria,
62 concluyen la educación básica (tercero de secundaria), 46 comienzan la
educación media superior, 25 la terminan, y de estos últimos sólo 13 jóvenes
concluirá una licenciatura.
Los principales indicadores educativos en el nivel medio superior indican que
para el ciclo escolar 2010-2011, se logró captar al 96.7% de los estudiantes
egresados de secundaria (tasa de absorción); los que se inscribieron al nivel
medio superior presentaron una tasa de reprobación del 32.2%; lograron
concluirla un 62.2% de los que se inscribieron; y la tasa de deserción en este
nivel ascendió al 14.9%. Dichos indicadores, aunque han presentado mejoras
siguen siendo insuficientes para lograr que cada vez más estudiantes concluyan
la educación media superior y logren acumular mayores años de educación que
si son acompañados de calidad, permitirán que los jóvenes desarrollen sus
capacidades e incrementen su productividad.
16Mexicanos Primeros es una organización no gubernamental cuyo objetivo es la mejora de la calidad en el sistema educativo mexicano. Los cálculos se hacen considerando la edad reglamentaria, es decir quienes concluyen el nivel escolar en tiempo y forma.
11
Sin duda, el nivel de la calidad educativa predice de mejor forma el éxito
económico de un país que el número de años de educación (OCDE, 2010), sin
embargo si se considera que se necesitan al menos 1217 años de educación
para tener una probabilidad alta de no ser pobre18 de acuerdo a información de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1997), en
México existe un grave problema.
“El análisis del ingreso laboral de quienes se incorporan al mercado de trabajo indica que actualmente en la región completar el ciclo secundario y cursar como mínimo 12 años de estudios es básico para tener acceso al bienestar. La evidencia correspondiente a un gran número de países demuestra que alcanzar ese umbral educativo se traduce, con una probabilidad superior al 80%, en la percepción de un ingreso que permite situarse fuera de la pobreza.” (CEPAL, 1997)
De acuerdo con información del Censo de Población y Vivienda 2010 (INEGI,
2010), los años promedio de escolaridad para la población de 15 años y más
son de 8.6 años, y considerando los datos de Mexicanos Primero únicamente
25% de los estudiantes logrará conseguir acumular 12 años de educación en
tiempo y forma, lo que significa que la mayoría de la población joven tendrá una
alta probabilidad de caer en condición de pobreza y reproducir dicha pobreza a
futuras generaciones.
En estudios rigurosos sobre los determinantes de la movilidad social, se
encontró como principales determinantes a la movilidad educacional y el acceso
a grados educativos superiores (Azevedo y Bouillon, 2009). La falta de equidad
en el acceso a la educación especialmente en la educación media superior sin
duda es un mecanismo de aumento en la desigualdad y un factor relevante en
contra de la lucha contra la pobreza.
Aunado al bajo promedio nacional de asistencia escolar, en México existen
diferencias importantes en el acceso a la educación, si se considera el nivel de
ingreso de la población, para el grupo de edad de entre 6 y 12 años, la tasa de 17Aunque se reconoce la importancia del nivel preescolar, los cálculos de CEPAL no contabiliza educación preescolar, es decir, se consideran 9 años de educación básica más 3 de media superior. 18 CEPAL, Panorama Social de América Latina 1997, Santiago de Chile, Naciones Unidas.
12
asistencia entre el último y primer decil es 1.05 veces mayor, mientras que en el
grupo de edad de 13 a 15 años el último decil asistía 1.4 veces más que el
primero. La brecha aumenta de forma significativa en el grupo de edad de 16 a
18 años con una diferencia entre el primer y último decil de 3 veces y como
consecuencia en el caso del grupo de 19 a 24 años la brecha es de 5.9 veces
(ver Gráfico1.2).
Gráfico 1.2: Tasas neta de asistencia escolar por grupos de edad y deciles19 de ingreso 2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 2010.
El aumento en la cobertura de las últimas décadas ha permitido cerrar brechas
de asistencia entre los distintos niveles socioeconómicos en los niveles de
primaria y secundaria, ya que han sido los grupos de población más rezagados
los que se han visto beneficiados en mayor medida de dicha expansión20. Sin
19Los deciles en el presente trabajo salvo que se indique lo contrario son deciles de población construidos con el ingreso corriente total per cápita. 20Es importante mencionar que una expansión sin calidad no permite obtener los beneficios de mayores años de escolaridad.
embargo, persisten brechas relevantes en el caso de la educación media
superior que a nivel superior se hacen todavía más evidentes. En el grupo de
edad de 16 a 18 años, para 2010, únicamente el 29.6% de la población del
primer decil asistía a la escuela, mientras que el último decil asistía 87.1%,
inclusive existen diferencias relevantes entre los deciles medios (5-8) quienes
en promedio asisten 60.2% vs 87.1% del último decil. Lo anterior indica que
aunque es más fuerte el problema de inasistencia escolar en los deciles de más
bajos ingresos, este problema también se presenta en las clases de ingresos
medios.
En 2010, el 15.4% de la población debajo de la línea de pobreza patrimonial y el
9.3% de la población debajo de la línea de pobreza alimentaria había logrado
completar la educación media superior, comparado con el 53.3% de los no
pobres (25 a 34 años). Únicamente el 21.1% de la población de 25 a 34 años
en zonas rurales21 contaba con el nivel medio superior completo, mientras que
en la zonas urbanas este porcentaje sube al 48.6%.
Existen también diferencias relevantes en la tasa de cobertura entre las
distintas Entidades Federativas: considerando la tasa de cobertura neta, los
estados con menor desempeño en el 2010 fueron Michoacán, Guerrero,
Oaxaca, Guanajuato y Jalisco con 38.3, 39.2, 41.9, 42.7 y 44.8%
respectivamente. Por otro lado, las entidades con mejor desempeño fueron el
Distrito Federal, Sinaloa, Baja California Sur, Tabasco y Sonora con 72.7, 61.4,
60.7, 59.0 y 58.4%, respectivamente (INEE, 2011).
Lo anterior pone en evidencia las grandes desigualdades que prevalecen en el
acceso a la educación media superior y por tanto la falta de garantías para que
los jóvenes puedan ejercer su derecho a la educación, un derecho cuyo
cumplimiento debe ser garantizado por el Estado.
21Menos de 15,000 habitantes.
14
1.2 Población de entre 15 y 19 años y sus principales características
1.2.1 Características educativas
Se ha encontrado que es en el rango de edad de entre 15 y 19 años donde
tienen lugar sucesos o decisiones que influyen en las trayectorias escolares de
los jóvenes22, por lo que se considera relevante considerar a este grupo de
población como el grupo referente para el presente trabajo. De acuerdo a la
Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) 2010, en ese año
existían 11.2 millones de jóvenes de entre 15 y 19 años, lo que representa el
10% de la población total. De este grupo, el 43.4% (4.8 millones) no asistía a la
escuela, esta proporción crece progresivamente con la edad ya que para los
jóvenes de 19 años el porcentaje de no asistencia es del 63.2% mientras que a
la edad de 15 años la tasa de no asistencia escolar es del 25%. Para el grupo
de edad de 15 a 19 años, la inasistencia escolar ha ido decreciendo de manera
paulatina a través del tiempo, sin embargo los porcentajes continúan siendo
elevados.
Gráfico 1.3: Tasa de No asistencia escolar 15 a 19 años
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992, 2000, 2006, 2008 y 2010.
22La proporción más grande de los que abandonaron la escuela lo hacen a los 15 años, la edad promedio en la que comienzan a trabajar es de 16 años (ENJUVE 2010).
56.4%
49.1%
44.2% 45.0% 43.4%
0.0%
20.0%
40.0%
60.0%
80.0%
1992 2000 2006 2008 2010
15
En 2010 la tasa de asistencia escolar para el grupo de edad de 15 a 19 años en
México ascendió a 56.6%. Considerando el promedio de los países de la OCDE
(82.9%) y países como Brasil (76.4%) o Chile (74.8%), existe un importante
déficit de atención en este grupo de edad, siendo las tasas asistencia escolar
en México de las más bajas entre los países de la OCDE.
Es importante mencionar que a partir del 2006 no se observan avances en la
escolarización de los jóvenes. El cambio en las tasas de asistencia no ha sido
significativo estadísticamente, lo que puede deberse a la crisis económica del
2008, aunado a la falta de políticas públicas que favorezcan la permanencia en
el sistema educativo de los jóvenes no sólo ante problemas estructurales
(desigualdades sociales), sino también ante eventos coyunturales (crisis
económicas).
Cuadro 1.1: Jóvenes de 15 a 19 años de edad por su condición educativa, 2010
Condición educativa Absolutos %Nunca asistieron a la educación primaria 141,749 1.3%Abandonaron educación primaria antes de concluirla 306,782 2.7%Asisten a la educación primaria 25,438 0.2%Abandonaron la educación una vez finalizada la primaria 810,474 7.2%Asisten a la secundaria 799,352 7.1%Abandonaron la secundaria antes de concluirla 548,138 4.9%Abandonaron la educación una vez finalizada la secundaria 2,070,024 18.4%Asisten a la educación media superior 4,373,077 38.9%Abandonaron la media superior antes de concluirla 381,241 3.4%Finalizaron la educación media superior y dejaron de asistir a la escuela 594,202 5.3%Finalizaron la educación media superior y siguen asistiendo a la escuela 1,161,764 10.3%cuentan con un grado mayor de educación y dejaron de asistir a la escuela 18,114 0.2%
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 2010.
Dentro del grupo de jóvenes de entre 15 a 19 años, se identifican distintos
momentos de abandono escolar: existen personas que nunca asistieron a la
educación formal (1.3%), que abandonaron la escuela antes de concluir la
educación primaria (2.7%), que abandonaron la escuela una vez concluida la
primaria (7.2%), abandonaron la escuela antes de concluir la secundaria (4.9%),
abandonaron la escuela una vez finalizada la educación secundaria (18.4%) y
abandonaron la escuela antes de concluir la educación media superior y
16
después de concluirla (3.4% y 5.3%, respectivamente). En el trayecto escolar
sin duda existen distintas causas y circunstancias que motivan la salida de los
jóvenes en distintos momentos del ciclo educativo.
Es importante mencionar que la ENIGH no capta la deserción de los alumnos
antes de acabar el año escolar, por lo que el porcentaje de aquellos que
abandonaron la escuela una vez finalizada la educación secundaria, incluye a
aquellos que se inscribieron al primer año de educación media superior y
abandonaron antes de concluir el primer año. De esta manera, se tiene que el
mayor porcentaje de abandono escolar en el grupo de 15 a 19 años, se da entre
los que abandonan la educación una vez finalizada la secundaria y los que la
abandonan antes de concluir el primer año de media superior.
De acuerdo a las estadísticas oficiales (INEE), para el ciclo escolar 2010-2011,
la tasa de deserción total para el nivel medio superior fue del 14.9%; esta
deserción ocurrió en mayor medida en el primer año de dicho nivel: el 60.8% de
los desertores abandonaron sus estudios en el primer año, 26% en el segundo
y 13.2% en el tercero. Por otro lado, la tasa de absorción de secundaria a media
superior se calculó en 96.7%23.
Del grupo de edad de entre 15 y 19 años que no asistió a la escuela en 2010, el
2.6% no tiene instrucción, el 6.6% tiene primaria incompleta o preescolar, el
16.6% tiene primaria completa, el 11.3% tiene secundaria trunca, el 41.2%
terminó la secundaria y dejó de asistir a la escuela (puede incluir inscritos a
media superior que abandonaron sus estudios antes de concluir el primer año),
lo que indica un problema importante de permanencia en el sistema educativo
una vez concluida la secundaria. De este mismo grupo, el 12% terminó la
preparatoria y dejó de asistir a la escuela y el 7.8% desertó antes de concluirla. 23La tasa de absorción provee una estimación del tránsito educativo entre niveles. En teoría, el indicador debiese representar a la proporción de alumnos de nuevo ingreso a media superior que provienen de los egresados de secundaria del ciclo inmediato anterior; sin embargo, la información disponible no permite distinguir la presencia de alumnos de otras generaciones escolares, así como a alumnos provenientes de otras entidades federativas o incluso de otros países. Por ello, la tasa de absorción puede presentar valores superiores a 100%, lo que podría estar subestimando a los jóvenes que truncan sus estudios una vez concluida la secundaria.
17
Por otro lado, los jóvenes que asisten a la escuela, se encontraban cursando
los siguientes niveles escolares: secundaria (12.6%), preparatoria o carrera
técnica (68.6%) y profesional (16.3%). Lo que también indica un problema de
rezago escolar entre los que asisten.
Dado que el nivel necesario para acceder a la educación media superior es
secundaria, se puede decir que existe un déficit de atención de 2.5 millones de
jóvenes que pudieran ser incorporados al nivel medio superior. En el 2010
existían 4.4 millones de jóvenes matriculados en el nivel medio superior, lo que
el incorporar a la población no atendida (abandonaron con secundaria
concluida) implicaría la necesidad de crecer la matricula en el nivel medio
superior en un 57%.
La tasa de asistencia escolar a nivel nacional, en el grupo de edad de 15 a 19
años, pasó de 44% a 57%, entre 1992 y 2010. El aumento de la cobertura lo
experimentan en mayor medida los deciles de más bajos ingresos, explicado en
buena medida por la expansión del Programa Oportunidades y por el Acuerdo
Nacional para la Modernización de la Educación Básica de 1992, que a través
de una mayor cobertura en la educación básica ha generado efectos en el largo
plazo en la demanda de educación media superior de los sectores menos
favorecidos (Gráfico 1.4).
18
Gráfico 1.4: Tasas de asistencia escolar (15-19 años) por deciles de ingreso, 1992-2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992, 2000 y 2010.
Adicionalmente, a partir de 2001, el Programa Oportunidades amplió los
beneficios educativos a los jóvenes de 14 a 20 años de edad en hogares pobres
que cursaran la educación media superior, aumentando su cobertura. De
acuerdo a la ENIGH 2010, Oportunidades otorgó 912,368 becas a este grupo
de jóvenes.
Cuadro 1.2: Tasa de asistencia escolar por deciles de ingreso, 2006-2010
Decil 2006 2008 2010
1 37% 40% 33%2 39% 42% 47%
3 47% 47% 47%
4 55% 51% 51%5 49% 53% 59%
6 51% 48% 59%
7 65% 60% 61%
8 68% 63% 63%9 73% 73% 76%
10 87% 85% 83%
Nacional 55.8% 55.0% 56.6%
Fuente: ENIGH 2006 – 2010.
18%
26%
33%36%
43%45% 45%
49%
68%
74%
33%
47% 47%51%
59% 59% 61% 63%
76%
83%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1992 2000 2010Deciles de ingreso
19
Entre 2006 y 2008 casi todos los deciles a excepción del 1, 2 y 5 presentan una
disminución en la asistencia escolar, que como ya se mencionó puede ser un
efecto de la crisis económica del 2008. Dicha disminución en general se revierte
para 2010 (a excepción del primer decil que presenta una disminución
importante). Sin embargo, en el periodo comprendido entre 2006 y 2010, las
tasas de asistencia escolar a nivel nacional para este grupo de edad
permanecieron relativamente constantes.
Gráfico1.5: Distribución de la población de 15 a 19 años y asistencia escolar por deciles de ingreso 1992 y 2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992 – 2010.
La mayor participación en el sistema escolar de los primeros deciles hace más
equitativo el sistema en este grupo de edad. Mientras que en 1992 únicamente
el 3% de los alumnos de entre 15 y 19 años pertenecían al primer decil, en
2010 esta cifra aumentó al 5.9%. En contraste, la participación del último decil
disminuyó de 13.4% a 10.9%.
Entre 1992 y 2010, el grado de escolaridad de los jóvenes que dejaron de asistir
a la escuela, aumentó de 6.5 a 8.4 años de estudio; además, una proporción
mayor de los jóvenes del grupo de edad de entre 15 y 19 años lograron concluir
la secundaria (33.5% vs 41.2%), es decir, se logró retener más tiempo en la
escuela a los jóvenes. Sin embargo, estos jóvenes se siguen enfrentando a
restricciones de movilidad social debido que los años de escolaridad no son
suficientes para escalar a mejores niveles socioeconómicos.
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Población de 15 a 19 años Asistencia Escolar
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Población de 15 a 19 años Asistencia Escolar
1992 2010
20
1.2.2 Elección entre escuela pública o privada
Por lo que hace a la elección entre estudiar en una escuela pública o privada,
en los últimos años se ha observado una mayor probabilidad de asistencia a
escuelas públicas en el grupo de referencia (15 a 19 años). La absorción de la
demanda de educación media superior entre tipo de institución ha sufrido
cambios a favor de la escuela pública. En 1992 la tasa de absorción pública en
educación media superior (15 a 19 años) era de un 72.6% y en 2010 pasó a
83.7%.
Gráfico 1.6: Tasa de asistencia pública, población de 15 a 19 años
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992, 2000 y 2010.
Este cambio se da por una mayor participación en las escuelas públicas de
todos los grupos económicos de población, posiblemente derivado de la caída
del ingreso real de los mexicanos en los últimos años. La crisis financiera del
2008 y el aumento en el precio de los alimentos, el lento crecimiento económico
y la insuficiente creación de empleos, han sido elementos que impiden un
aumento en el ingreso real de las familias. De acuerdo a CONEVAL,
considerando la ENIGH, el ingreso laboral promedio real en el país no ha
crecido entre 1992 y 2010. Lo que sin duda afecta en la decisión de estudiar en
una escuela pública o privada. Sobre esta tendencia es de esperarse que se
genere mayor presión sobre el sistema público en términos de financiamiento.
72.6%
82.6%83.7%
Tasa de asistencia pública 15 a 19 años
1992 2000 2010
21
Gráfico1.7: Tasa de asistencia pública por deciles de ingreso, población de 15 a 19 años, 1992-2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 1992 y 2010.
Ante una mayor demanda por escuelas públicas el Estado deberá expandir su
infraestructura para dar cabida a un mayor número de alumnos, si esto no
sucede al mismo ritmo, se estará dejando en desventaja a los jóvenes que
provienen de hogares menos favorecidos, ya que concursaran por un lugar en
el nivel medio superior en condiciones menos favorables.
1.2.3 Asistencia escolar y características sociodemográficas
De los 11.2 millones de jóvenes de entre 15 y 19 años existentes en 2010, el
51.8% eran hombres y 48.2% mujeres, se observa una mayor tasa de
asistencia escolar en el grupo de las mujeres (55.3% vs 58.1%). El 60.5% de
94.5% 95.0%
87.2%83.2%
80.4% 81.5% 82.7%
70.8%
65.0%
41.7%
95.9%93.7% 94.3% 92.4% 91.9%
87.5%83.9% 84.9%
66.8%
53.2%
0.0%
20.0%
40.0%
60.0%
80.0%
100.0%
120.0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1992 2010
Tasa de Asistencia Pública por deciles de ingreso
22
los jóvenes vive en localidades urbanas y el 39.5% en localidades rurales24, la
tasa de asistencia escolar es mayor para las localidades urbanas (63.9% vs
45.5%). La tasa más baja de asistencia escolar lo tiene el grupo de población
indígena con un 35.5% de asistencia, tasa similar a la nacional de 1990, es
decir dos décadas de atraso.
De acuerdo a las características del hogar, de manera general, se observan
mayores tasas de asistencia escolar si el hogar es nuclear, si el tamaño del
hogar es menor de 5 integrantes, y a mayor escolaridad del jefe del hogar.
Especial énfasis se hace en la relación escolaridad del jefe del hogar y tasa de
asistencia escolar ya que es claro que a mayor escolaridad del jefe, mayor tasa
de asistencia escolar de los jóvenes, lo que da una idea de la importancia que
tiene la educación para romper con la transmisión intergeneracional de la
pobreza.
Los niveles de pobreza son altos para este grupo de población, el 52.4%
presenta ingresos menores a la línea de pobreza patrimonial25 y la tasa de
asistencia escolar presenta diferencias importantes de acuerdo a la condición
de pobreza (65.6% no pobre vs 48.5% pobre).
De manera general se puede considerar a la población de 15 a 19 años con
mayor vulnerabilidad de no asistir a la escuela la que presenta las siguientes
características: si es hombre, si vive en localidad rural o entre más pequeña sea
la localidad, a mayor marginación municipal, si es de origen indígena, si vive en
hogar de mayor número de integrantes, si el hogar es ampliado (vs nuclear), si
el sexo de la jefatura es mujer y a menor escolaridad del jefe del hogar.
24Localidades rurales definidas como de menos de 15,000 habitantes. 25Los valores de la línea de pobreza patrimonial en 2010 ascendían a $2,102.59 urbana y $1,413.95 rural.
23
Cuadro 1.3: Población de 15 a 19 años, según características sociodemográficas y situación de pobreza, 2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 2010.
Absolutos (Mill) Porcentaje
Tasa de asistencia
escolar
Población 15 a 19 años 11.2 56.6%Sexo
Hombres 5.8 51.8% 55.3%Mujeres 5.4 48.2% 58.1%
Tipo de localidadUrbano 6.8 60.5% 63.9%
Rural 4.4 39.5% 45.5%Tamaño de la localidad
100 000 y más habitantes 5.1 45.2% 66.5%15 000 a 99 999 habitantes 1.7 15.4% 56.1%2 500 a 14 999 habitantes 1.7 15.6% 50.9%menos de 2500 habitantes 2.7 23.9% 42.0%
Índice de marginación municipalMuy alto 0.4 3.9% 41.3%
Alto 1.3 11.9% 44.8%Medio 1.3 11.8% 49.3%
Bajo 1.5 13.6% 53.5%Muy bajo 6.6 58.8% 62.2%
Origen étnicoHabla lengua indígena 0.6 5.1% 35.5%
Tamaño del Hogar0 a 4 integrantes 4.2 37.7% 61.7%
5 o mas integranes 7.0 62.3% 53.6%Tipo de Hogar
Nuclear 7.3 64.7% 62.5%Ampliado 3.8 33.5% 45.9%
Sexo de la jefatura del hogarHombre 8.7 77.3% 56.8%
Mujer 2.5 22.7% 55.9%Escolaridad de la jefatura
Sin escolaridad o primaria incompleta 3.3 29.3% 40.4%Primaria completa o secundaria incompleta 2.8 25.0% 47.3%
Secundaria completa o preparatoria incompleta 3.0 26.9% 62.7%Preparatoria completa 0.9 8.3% 77.9%Mayor nivel educativo 1.2 10.6% 91.4%
Pobreza (líneas de pobreza)Pobreza alimentaria 2.0 17.8% 39.6%
Pobreza de capacidades 2.9 26.0% 42.1%Pobreza patrimonial 5.9 52.4% 48.5%
No pobre 5.3 47.6% 65.6%
24
Del grupo de población de entre 15 y 19 años el 60.5% vive en zonas urbanas y
el 39.5% en zonas rurales26. La evolución de la tasa de asistencia escolar por
tipo de localidad, muestra un comportamiento diferenciado por zona, no solo en
la tasa de asistencia sino también en cómo ha evolucionado dicha tasa a través
del tiempo.
Cuadro 1.4: Tasa de asistencia escolar de población de 15 a 19 años, según tipo de localidad, 1992-2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH (MCS) 2010.
Las dimensiones de la pobreza multidimensional que corresponden a derechos
sociales, de acuerdo a las definiciones de CONEVAL, se miden de la siguiente
forma:
1) Rezago educativo: tiene 15 años y no cuenta con la educación básica
obligatoria y no asiste a un centro de educación formal o tiene más de 15
años y no cuenta la educación básica obligatoria de acuerdo a su edad.
2) Carencia por acceso a los servicios de salud: no cuenta con adscripción
o derecho a recibir servicios médicos de alguna institución pública o
privada incluyendo el Seguro Popular.
3) Carencia por acceso a la seguridad social: se considera con carencia por
acceso a la seguridad social a la población que, estando ocupada, no
cuenta con las prestaciones sociales marcadas por la Ley; no es jubilada
29
o pensionada; no es familiar directo de alguna persona en los dos casos
anteriores, y aquella que tiene 65 años o más pero no cuenta con el
apoyo de algún programa de pensiones para adultos mayores
4) Carencia por calidad y espacios de la vivienda: población en viviendas
con piso, techo o muros de material inadecuado, o con un número de
personas por cuarto mayor o igual que 2.5.
5) Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda: la población
en viviendas sin acceso al servicio de agua de la red pública, drenaje o
electricidad.
6) Carencia por acceso a la alimentación: Se considera con carencia por
acceso a la alimentación a la población con restricciones moderadas o
severas para acceder en todo momento a comida suficiente para llevar
una vida activa y sana.
Cuadro 1.8: Población de 15 a 19 años, incidencia de la carencia en cada una de las dimensiones del espacio de derechos sociales, según sexo en
México, 2010
Hombres Mujeres
Rezago educativo 20.6% 18.3% 20.3% 16.1%
Carencia por acceso a los servicios de salud 31.8% 37.3% 38.8% 35.7%
Carencia por acceso a la seguridad social 60.7% 69.4% 68.4% 70.4%
Carencia por calidad y espacios de la vivienda 15.2% 16.6% 16.6% 16.7%
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 16.5% 17.5% 17.8% 17.1%
Carencia por acceso a la alimentación 24.9% 27.5% 28.5% 26.5%
Rezago educativo 4.2% 4.7% 3.8%
Carencia por acceso a los servicios de salud 28.6% 28.2% 29.0%
Carencia por acceso a la seguridad social 56.7% 55.0% 58.5%
Carencia por calidad y espacios de la vivienda 10.5% 9.7% 11.2%
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 12.2% 12.4% 12.0%
Carencia por acceso a la alimentación 23.0% 23.1% 22.9%
Rezago educativo 37.0% 40.8% 32.9%
Carencia por acceso a los servicios de salud 48.9% 52.6% 44.8%
Carencia por acceso a la seguridad social 86.3% 86.1% 86.6%
Carencia por calidad y espacios de la vivienda 24.9% 25.5% 24.2%
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 24.5% 24.9% 24.1%
Carencia por acceso a la alimentación 33.6% 35.7% 31.4%
No Asisten
Indicadores de carencia socialPoblación
Total
Población de 15 a 19 años
TotalSexo
Asisten
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH (MCS) 2010.
30
Las mayores carencias que presentan los jóvenes son, acceso a la seguridad
social, acceso a los servicios de salud y acceso a la alimentación. A excepción
del rezago educativo, la población joven presenta mayor incidencia de
carencias que la población total (Cuadro 1.8).
Existen diferencias entre hombres y mujeres, los hombres presentan mayor
rezago educativo, y una mayor carencia por acceso a la alimentación, las
mujeres presentan mayor carencia por acceso a los servicios de salud y acceso
a la seguridad social. Por lo que hace a la calidad de la vivienda y servicios
básicos de vivienda, no se observan diferencias relevantes entre sexos.
Cuadro 1.9: Población de 15 a 19 años, tasa de asistencia escolar por cada una de las dimensiones del espacio de derechos sociales, según sexo en
México, 2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH (MCS) 2010.
Sin considerar el rezago educativo, la menor tasa de asistencia escolar se
presenta cuando existen carencias por calidad y espacios en la vivienda
seguida por la carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda. Es de
esperarse que dichas carencias se presenten en mayor medida en localidades
rurales donde la tasa de asistencia escolar es baja, por diversos motivos. Sin
embargo el hacinamiento y las condiciones precarias en las viviendas son un
factor importante en el desarrollo de los jóvenes que influye en el
aprovechamiento escolar y esto se ve reflejado en las bajas tasas de asistencia
que presentan los jóvenes con dichas carencias.
Hombres MujeresPoblación de 15 a 19 años 57% 57% 58%Rezago educativo 13% 13% 14%Carencia por acceso a los servicios de salud 44% 41% 47%Carencia por acceso a la seguridad social 47% 46% 48%Carencia por calidad y espacios de la vivienda 36% 33% 39%Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 40% 39% 40%Carencia por acceso a la alimentación 48% 46% 50%
Tasa de asistencia escolar: Población de 15 a 19 años
TotalSexo
Indicadores de carencia social
31
1.3 Conclusiones del capítulo
En los últimos años en México se ha observado un avance en las tasas de
cobertura de los distintos niveles escolares, sin embargo las tasas de cobertura
para el nivel medio superior son las más bajas para los países de la OCDE y los
años de escolaridad logrados por la población de 15 años y más ascienden a
8.6 años, muy por debajo del piso mínimo de 12 años para lograr algún grado
de movilidad social28. De hecho, las trayectorias escolares indican que
únicamente un 25% de los jóvenes lograrán concluir la educación media
superior y por tanto contar con mayores probabilidades de no caer en situación
de pobreza.
La tasa de cobertura neta para el ciclo escolar 2011-2012 asciende a 51.9%,
por lo que bajo el mismo ritmo de crecimiento, en el 2024 México apenas habrá
alcanzado una tasa nacional para la educación media superior del 70.4%, muy
por debajo de lo observado actualmente en los países de la OCDE.
Las políticas públicas emprendidas años atrás en la educación básica y
enfocadas principalmente a los sectores de población menos favorecidos, han
contribuido a aumentar la cobertura educativa en los jóvenes de 15 a 19 años
de los deciles de menores ingresos, ayudando con ello a cerrar brechas entre
los distintos grupos de población, sin embargo no han sido suficientes para
contar con tasas de cobertura aceptables en todos los estratos
socioeconómicos.
El mayor porcentaje de jóvenes de 15 a 19 años, (18.4% de los jóvenes totales
o 41.2% de los que abandona) interrumpe su trayecto escolar una vez concluida
la secundaria o antes de concluir el primer año del nivel medio superior, por lo
que el mayor problema de abandono se encuentra en el tránsito de la
secundaria a la preparatoria, donde unos concluyen y ya no se inscriben al nivel
medio superior o si se inscriben lo abandonan antes de concluir el primer año.
28 Modalidad que únicamente se lograra con educación de calidad, es decir, no se trata de acumular años educativos sino del aprendizaje que se logra a través de esos años.
32
Por otro lado, el olvido de políticas (no solo educativas) enfocadas a zonas
urbanas, se hace evidente en el mínimo crecimiento en las tasas de asistencia
escolar observado en la última década en dichas zonas para el grupo de
población de entre 15 y 19 años. La diferente evolución de las tasas de
asistencia escolar entre las zonas urbanas y rurales indica la necesidad de
políticas específicas para cada zona. En el medio rural es donde se presentan
los mayores rezagos educativos, por lo que es necesario acelerar acciones
donde existen mayores rezagos, pero no puede olvidarse a otros sectores de
población que también son vulnerables. La focalización de los programas
sociales hacia zonas urbanas, se ha vuelto a retomar recientemente, cuando la
crisis del 2008 puso de manifiesto la vulnerabilidad de la población urbana.
Los deciles de ingreso medio (5 al 8), todavía presentan rezagos importantes
frente a las tasas de asistencia escolar presentadas por el último decil. Es decir
no sólo es un problema que se presenta en la población de ingresos bajos,
ningún decil de ingreso presenta todavía cobertura universal en el caso de la
educación media superior.
Por otro lado, se ha observado en los últimos años una mayor demanda de
todos los deciles de ingreso por la educación pública, derivado muy
probablemente de la caída del ingreso real de los hogares en los últimos años,
lo anterior genera mayor presión sobre el sistema público en términos de
financiamiento para aumentar la oferta educativa.
De manera general, se puede considerar que la población de 15 a 19 años con
mayor vulnerabilidad de no asistir a la escuela es la que presenta alguna de las
siguientes características: ser hombre, vivir en localidad rural (o entre más
pequeña sea la localidad), vivir en una localidad con mayor marginación
municipal, ser de origen indígena, vivir en un hogar de mayor número de
integrantes, pertenecer a un hogar ampliado (vs nuclear), a un hogar donde la
jefatura del mismo esté a cargo de una mujer, y/o haya una menor escolaridad
del jefe del hogar. Especial énfasis se hace en la relación escolaridad del jefe
del hogar y tasa de asistencia escolar de los hijos: a mayor escolaridad del jefe,
33
mayor tasa de asistencia escolar de los hijos, lo que da una idea de la
importancia que tiene la educación para romper con la transmisión
intergeneracional de la pobreza.
Se debe reconocer que el grupo de edad de 15 a 19 años no constituye un
grupo homogéneo, por lo que es necesario diseñar acciones de política pública
específicas para cada grupo. Del análisis que se realiza con la metodología de
pobreza multidimensional se puede observar que el ingreso no es la única
causa asociada a la deserción escolar, los jóvenes que presentan vulnerabilidad
por ingreso, es decir, se encuentran por debajo de la línea de pobreza pero
tienen todos sus derechos sociales cubiertos presentan tasas de escolaridad
similares a aquellos que no son pobres y no tienen carencias en sus derechos
sociales.
La carencia que más afecta la asistencia escolar es la carencia por calidad y
espacios en la vivienda, así como la carencia por acceso a servicios básicos en
la vivienda. Derivado de lo anterior se puede concluir que se requieren visiones
integrales para aumentar la cobertura educativa en el nivel medio superior, no
es únicamente una tarea del sector educativo, sino que se requieren estrategias
intersectoriales para lograr mayores tasas de escolaridad.
Lo hasta aquí presentado pone sobre la mesa el tema de si las políticas
públicas enfocadas a aumentar la asistencia escolar están respondiendo de
manera diferenciada a las necesidades de los distintos grupos de población, así
como atendiendo las diferentes causas que originan la deserción ya sean
estructurales o coyunturales.
34
Capítulo 2
Gasto público en Educación Media Superior: ¿Cuánto, cómo y en quién se invierte en Educación Media Superior?
Analizar el Presupuesto de Egresos aprobado cada año por las diversas fuerzas
políticas del país, es una guía que ayuda a identificar la agenda gubernamental,
conocer las prioridades y determinar si el destino del gasto es congruente con
los problemas públicos y diagnósticos de los mismos. Es importante mencionar
que un mayor gasto no necesariamente se traduce en mejores resultados, sin
embargo es un primer paso para identificar las prioridades del gobierno.
En el presente capitulo se analiza, por tanto, el gasto público en educación
media superior: cómo ha evolucionado en los últimos años, cuáles son los
principales rubros de gasto que se destinan al nivel medio superior, así como a
quién está dirigido el gasto, y si este resulta ser regresivo o progresivo. Las
principales fuentes de información utilizadas son el Presupuesto de Egresos de
la Federación 2012 y 2013, la cuenta pública, informes de gobierno,
estadísticas de la SEP, así como la ENIGH 2010.
2.1 Evolución del gasto público en Educación Media Superior
Como se vio en el Capítulo 1, en México existe una insuficiente cobertura en el
nivel medio superior y ésta puede entenderse por la incidencia de factores
asociados tanto a la demanda como a la oferta. La oferta tanto en calidad como
en cantidad es responsabilidad en gran medida del gobierno. La demanda
depende de la decisión que toman los jóvenes y sus familias respecto a
continuar con sus estudios, acción que a su vez obedece a las condiciones
socioeconómicas de los hogares, aspiraciones y necesidades personales,
escolaridad y habilidades acumuladas y de las expectativas sobre el retorno de
la educación que a su vez depende de la calidad y pertinencia de los
35
programas, planteles y profesores, entre otros. Es decir, el gobierno como
responsable de las políticas públicas, a través del gasto incidirá tanto en la
oferta como en la demanda por educación.
Para el ejercicio fiscal 2012 y 2013, el Presupuesto de Egresos de la
Federación destinó 573,779 y 609,647 millones de pesos para la función
Educación29, lo que representa un 4% y 3.9% del PIB respectivamente. En
estos mismos años, del total de gasto público destinado a la Educación, el
11.6% (66,746 millones de pesos) y 11.5% (70,141 millones de pesos) se
destinó a la educación media superior.
El presupuesto asignado a la educación media superior en 2013, no varía
significativamente en términos reales (1%) comparado con el 2012, sin embargo
entre el 2012 y 2011 se observa un crecimiento considerable del 6.5% en
términos reales. Dicho crecimiento corresponde principalmente a la creación del
programa presupuestario U069 Becas para la Educación Superior y la
Expansión de la Educación Media Superior, Inglés y Computación (Becas
Síguele), programa creado para el otorgamiento de becas económicas a
estudiantes en dicho nivel, y una de las líneas de acción del programa Síguele,
Caminemos Juntos, estrategia recientemente creada. Es importante mencionar
que en el 2013 este programa presupuestal desaparece, sin embargo su
presupuesto se traslada al programa U018 (Becas superior y media superior).
El presupuesto otorgado a becas educativas, de acuerdo al gobierno federal
podrá cubrir el 55% de la matrícula, el doble de becas existentes en 201030.
Este esfuerzo se hace en el marco de la modificación al artículo 3º
constitucional el cual hace obligatoria la Educación Media Superior, poniéndose
como plazo para lograr una cobertura universal el ciclo escolar 2021-2022
(incluyendo a aquellos alumnos en edades típicas con el nivel básico completo
como población potencial). 29Incluye ciencia y tecnología, no incluye gastos de estados y municipios. 30De acuerdo a la ENIGH 2010, el 22.4% de la población que cursaba el nivel medio superior contaba con alguna beca educativa.
36
En el mismo sentido, a partir del sexenio 2006-2012 se ha impulsado la
Reforma Integral a la Educación Media Superior (RIEMS) que entre otras
acciones, integra a través de los programas/estrategias Síguele, Caminemos
Juntos y Construye-T diversos aspectos del problema de baja cobertura en el
nivel medio superior, lo que se ha visto reflejado en el aumento del presupuesto
público en este nivel. Hasta el 2013, el presupuesto federal no presenta
modificaciones significativas en relación al presupuesto del 2012, es decir la
nueva administración hasta el 2013 había seguido la misma línea de gasto que
la administración pasada, sin embargo dado a lo estipulado en el Plan Nacional
de Desarrollo 2013-2018 es de esperarse que en el 2014 se observen cambios
que permitan logar los objetivos estipulados en dicho Plan.
Durante el periodo 2000-2013 la inversión pública31 en educación (promedio
anual) ascendió en términos nominales a 536,396 millones de pesos y en
términos reales a 675,134 millones de pesos32. En total en el periodo referido se
invirtieron 7.5 billones de pesos corrientes en educación, lo que implica una
inversión promedio anual de 5% del Producto Interno Bruto (PIB) del país. El
gasto público en educación tuvo un aumento real de 60.8% en el periodo de
2000 al 2013.
La inversión pública (promedio anual) en educación media superior, en el
periodo 2000-2013 fue en términos nominales de 44,299 millones de pesos y en
términos reales de 55,350 millones de pesos33. En el periodo referido se
invirtieron un total de 620,183.3 millones de pesos corrientes, equivalente al
0.4% del PIB. El presupuesto en educación media superior tuvo un aumento
real de 81% en el periodo de 2000 al 2013.
Como puede observarse en el Gráfico 2.1, en los últimos años la educación
media superior ha tenido un aumento sostenido, el periodo de crisis 2008-2009
no ocasionó caídas en la inversión en este nivel. Cabe mencionar que en el año 31Incluye gasto federal y el gasto de los estados y municipios. El 2013 es estimado. 32Pesos de diciembre de 2012. 33Pesos de diciembre de 2012.
37
2012 la inversión estimada ascendió al nivel más alto de todo el periodo con un
valor de 0.45% del PIB. En el año 2000 se observó el valor mínimo con un valor
de 0.34%.
Por lo que hace a la inversión en educación pública el gasto fluctúa entre 4.35%
y 5.26% del PIB en el periodo 2000-2013. El porcentaje del gasto en educación
media superior del gasto total federal en educación fluctúa entre un 9.4 y 11.5%
en el periodo 2000-2013. El valor máximo se observa en el año 2012 con una
inversión equivalente al 11.5% del gasto total en educación.
Gráfico 2.1: Gasto público total en educación y en educación media superior como porcentaje del PIB, 2000-2013
Fuente. Primer informe de gobierno (2013), INEGI y Cuenta Pública.
Considerando únicamente el gasto de la federación, el gasto total por cada
alumno en educación media superior (Gráfico 2.2), muestra una tendencia a la
El gasto federal en educación media superior se realizaba en 2013 a través de
aproximadamente 25 programas presupuestarios (28 en 2012), cuyo ejercicio
corresponde principalmente a la Secretaría de Educación Pública; también
ejercen recursos en esta actividad la Secretaría de la Defensa Nacional, la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación,
así como recursos del Ramo 3335.Los diez principales programas que destinan
recursos para la educación media superior concentran el 97.2% del gasto en
2013, como se muestra a continuación:
Cuadro 2.1: Principales programas que destinan recursos a educación media superior, 2012. (Millones de pesos)
2012 2013
Dependencia Programa
Presupuestario Tipo de
Programa
Monto destinado a EMS %
% Acumulado
Monto destinado a
EMS % %
Acumulado
SEP
Prestación de servicios de educación técnica
E008: Prestación de Servicios Públicos
2,798.8 32.6% 32.6% 23,738.9 33.7% 33.7%
SEP
Subsidios federales para organismos descentralizados estatales
U006: Otros Subsidios
18,205.8 26.1% 58.7% 18,253.6 25.9% 59.6%
SEP
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
S072: Sujetos a Reglas de Operación
7,911.0 11.3% 70.0% 8,180.0 11.6% 71.2%
SEP
Prestación de servicios de educación media superior
E007: Prestación de Servicios Públicos
6,264.0 9.0% 79.0% 6,548.2 9.3% 80.5%
SEP
Becas para la Educación Superior y la Expansión de la Educación Media Superior, Inglés y Computación
U069: Otros Subsidios
3,000.0 4.3% 83.3% - -
-
35En general es adecuado que haya diversos programas presupuestarios para enfrentar los múltiples retos de la educación media superior, pero no siempre es claro que contar con muchos programas se traduzca en mejor política pública.
40
SEP Programa de becas
U018: Otros Subsidios
2,808.1 4.0% 87.3% 4,005.9 5.7% 86.2%
SHCP
FAETA Educación Tecnológica
I009: Gasto Federalizado
3,127.8 4.5% 91.8% 3,302.4 4.7% 90.9%
SEP
Expansión de la oferta educativa en Educación Media Superior
U024: Otros Subsidios
1,628.5 2.3% 94.1% 1,800.0 2.6% 93.4%
SEP
Fondo concursable de la inversión en infraestructura para Educación Media Superior
U026: Otros Subsidios
1,100.0 1.6% 95.7% 1,250.0 1.8% 95.2%
Defensa
Sistema educativo militar
A021: Funciones de las Fuerzas Armadas
726.9 1.0% 96.7% 733.2 1.0% 96.2%
SAGARPA
Desarrollo y aplicación de programas educativos a nivel medio superior
E001: Prestación de Servicios Públicos
525.6 0.8% 97.5% 650.0 0.9% 97.2%
SEP Programa Educativo Rural
S126: Sujetos a Reglas de Operación
293.7 0.4% 97.9% 500.0 0.7% 97.9%
SHCP
FAM Infraestructura Educativa Media Superior y Superior
I008: Gasto Federalizado
- - - 441.8 0.6% 98.5%
SEP
Programa de Formación de Recursos Humanos basados en Competencias (PROFORHCOM) *
E009: Prestación de Servicios Públicos
289.8 0.4% 98.3% 1.9 - -
SEP
Formación de docentes de la educación media superior (PROFORDEMS)
E057: Prestación de Servicios Públicos
272.1 0.4% 98.7% 255.2 0.4% 98.9%
* El Programa es financiado parcialmente con recursos del Préstamo 2167/OC-ME, suscrito con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), con un valor de US$ 125´000,000.00 (Ciento veinticinco millones de dólares), para
3 años estimados de ejecución; de los cuales, US$ 100´000,000.00 (Cien millones de dólares) serán aportados por el
BID y US$25´000,000.00 (Veinticinco millones de dólares) corresponden a la aportación del Gobierno de México.
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2012 y 2013
41
Con un presupuesto menor también se encuentran los siguientes programas
• Programa de Atención Educativa a Grupos en Situación Vulnerable -
ConstruyeT (U015) con un presupuesto en 2012 de 57 millones de pesos
y de 227 millones de pesos en 2013.
• Programa de Educación para personas con discapacidad (U022) con un
presupuesto de 150 millones de pesos en 2012 y la misma cantidad en
2013.
Las principales partidas presupuestales dirigidas a educación media superior36
y que se ejecutan a través de la Secretaría de Educación Pública se pueden
dividir en los siguientes grupos:
• Servicios Educativos inherentes a la educación media superior (por lo
general corresponde a gasto operativo para el funcionamiento de los
planteles escolares) (75.8%).
• Becas educativas que incentiven a los alumnos a concluir la educación
media superior (17.8%).
• Ampliación de la oferta educativa (infraestructura) para la expansión o
creación de nuevos planteles educativos (5.2%).
• Desarrollo de competencias (0.7%).
• Formación de docentes (0.4%).
36Únicamente se analizan los programas del Ramo 11: Secretaría de Educación Pública.
42
Cuadro 2.2: Porcentaje del gasto en educación media superior por tipo de apoyo o servicio otorgado, 2012 y 2013
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2012 y 2013.
Los programas que operan actualmente en su mayoría surgieron en el marco
de la RIEMS a partir de 2007. Anteriormente casi la totalidad del gasto era para
servicios educativos (gastos de operación), por lo que la participación en el
gasto de este rubro ha ido disminuyendo. De hecho, antes de 2007 las únicas
becas existentes en este nivel eran las Becas Oportunidades; en el 2012 el
porcentaje de becas aumentó drásticamente con un presupuesto importante
que pretende cubrir a más de la mitad de los estudiantes en este nivel.
Si bien se ha observado un importante aumento presupuestal dirigido a la EMS
en los últimos años y se ha hecho explícito el reconocimiento del problema de
deserción como uno multifactorial y por tanto se ha destinado presupuesto para
la formación de docentes, desarrollo de competencias de los egresados y
estrategias de acompañamiento, el presupuesto en esto rubros no resulta
relevante en proporción al otorgado a las becas. Lo anterior se ve reflejado en
las tasas de cobertura en el periodo 2006-2010 (presentadas en el capítulo 1),
las cuales no han variado a pesar del importante aumento en el presupuesto
observado en el mismo periodo.
2012 2013Servicios educativos 74.2% 75.8%Becas educativas 20.2% 17.8%Apliación de la oferta educativa 4.3% 5.2%Desarrollo de competencias 0.9% 0.7%Formación de docentes 0.4% 0.4%
43
2.3 ¿En quién se gasta?37
El gasto público es un mecanismo para la generación de equidad en la
educación, tanto en la igualdad de acceso como en la igualdad de calidad y por
tanto una herramienta poderosa para la lucha contra la pobreza y la
desigualdad. En esta sección se analiza la distribución del gasto entre los
diferentes grupos socioeconómicos de población y por tanto si este favorece o
no la igualdad de acceso a la educación.
En México, en las últimas décadas, el sistema educativo en su conjunto se ha
vuelto más progresivo en términos de la distribución del gasto público. En 2010,
el 42.7% del gasto se distribuía entre el 40% de la población más pobre,
mientras que para el 40% de la población de mayores ingresos este porcentaje
fue del 35%. En 1992, el 40% de la población más rica se beneficiaba del
42.4% del gasto en educación, mientras que un 36.1% se distribuía en el 40%
más pobre.
Las políticas públicas emprendidas años atrás han permitido ampliar la
cobertura especialmente en la educación básica, lo que ha generado una mayor
demanda en los siguientes niveles educativos; la mayor progresividad del gasto
se debe en gran medida al acceso a la educación de los grupos menos
favorecidos.
37La información de esta sección se obtiene a través de la ENIGH 2010. Realizando un ejercicio donde se imputa el gasto por alumno en cada nivel educativo (cifra de la SEP) a cada individuo que asiste a una institución pública en edad escolar y se determina el gasto que se realiza en cada quintil de ingreso.
44
Cuadro2.3: Distribución del gasto público en educación por quintiles de ingreso y medidas de progresividad absoluta, 2010
ProgresividadQ1 Q2 Q3 Q4 Q5 CC (Absoluta)
Total Educación 20.8% 21.9% 22.3% 19.7% 15.4% -0.055
Preescolar 31.0% 27.5% 20.4% 13.6% 7.5% -0.260
Primaria 31.8% 26.3% 20.5% 14.5% 6.9% -0.258
Secundaria 25.1% 24.6% 22.0% 18.7% 9.5% -0.156
Media Superior 14.1% 20.6% 26.5% 24.0% 14.8% 0.023
Superior 5.4% 13.2% 22.2% 25.6% 33.4% 0.285
Distribución del Gasto Público
Quintiles de población de ingreso corriente per cápita CC: Coeficiente de concentración Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 2010 y gasto por alumno reportado por la SEP.
El gasto es progresivo (regresivo) en términos absolutos cuando la cantidad
absoluta del gasto percibida por los individuos de menores ingresos es mayor
(menor) a la percibida por los individuos de mayores ingresos. La población de
los deciles inferiores percibe una proporción del gasto superior a la proporción
de la población que representa. La medida utilizada en este caso es el
coeficiente de concentración (CC) que va de -1 a 1 y es progresivo si es menor
que 0.
En 2010, en términos absolutos el gasto público en educación resultó
progresivo con un coeficiente de Concentración de -0.055. El gasto público es
progresivo para preescolar, primaria y secundaria. La educación media superior
al igual que la superior resultan regresivas, mientras que en la educación media
superior el 40% de la población con menores ingresos recibe el 34.7% del
gasto, el 40% de la población más rica recibe el 38.3%. En el caso de la
educación superior, el 59% del gasto público es absorbido por el 40% de la
población con mayores ingresos; el gasto en este nivel es claramente regresivo.
La situación observada en 1992 comparada con 2010 es muy diferente en
términos de la distribución del gasto entre los diferentes grupos de población y
por tanto en sus efectos redistributivos. Como se puede observar en el Gráfico
2.3, el gasto en educación en su conjunto pasó de ser regresivo en términos
45
absolutos a ser progresivo. Tanto en primaria como en secundaria se presentó
una mayor progresividad, siendo secundaria el grado que presentó mayores
avances.
En cuanto al gasto en la educación media superior, si bien este sigue siendo
regresivo, en 2010 disminuyó de manera importante su regresividad. Como
consecuencia el nivel superior sigue siendo regresivo, aunque también presentó
una mejoría siendo menos regresivo para 2010.
Gráfico 2.3: Coeficientes de concentración del gasto en educación pública 1992-201038
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 2010 y datos de la SEP.
La mayor progresividad observada en el nivel básico y la reducción de la
regresividad en la educación media superior y superior es consecuencia de
políticas públicas centradas en la educación básica; como ya se ha
mencionado, a través de una mayor cobertura en la educación básica, se han
38La medida más común de la progresividad absoluta es el coeficiente de concentración (CC) o cuasi‐Gini, que es una medida del coeficiente de Gini derivada de estas curvas. C se define en el intervalo (‐1, 1), donde, en el caso de las transferencias, los valores negativos (positivos) representan asignaciones progresivas (regresivas).
-0.3 -0.2 -0.1 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5
Total Educación
Primaria
Secundaria
Media Superior
Superior
CC 2010
CC 1992
Progresivo
Regresivo
46
generado efectos en la demanda de educación media superior y superior de los
sectores menos favorecidos.
La regresividad del gasto en media superior se debe principalmente a que la no
asistencia escolar es un fenómeno más común entre los jóvenes de familias
pobres y por tanto al no acceder a la escuela no se benefician del gasto
gubernamental en este rubro.
Es indudable que se ha logrado igualdad en el acceso a educación básica entre
los diferentes grupos de población, la cobertura es casi universal, sin embargo
los resultados de las pruebas Enlace y PISA (pruebas cognitivas) han puesto en
evidencia la inequidad en la calidad de la educación. Lo que sin duda debería
ser un elemento a considerar para las asignaciones presupuestales y generar
las condiciones para fortalecer el sistema educativo en el nivel básico por lo que
hace a la calidad. Por lo anterior, la progresividad del gasto aquí mostrada
puede verse deteriorada por las brechas en la calidad de la educación recibida
entre los diferentes grupos socioeconómicos.
Si únicamente se apelara a criterios de equidad en el corto plazo para la
distribución del gasto público, la educación básica debería ser la única
subvencionada, sin embargo no debe de olvidarse que el objetivo redistributivo
más importante del gasto público en educación no es el impacto que se tiene en
el corto plazo en los ingresos de los hogares, sino el impacto de largo plazo que
es la inversión en capital humano y donde la educación media superior y
superior juegan un rol relevante.39
Sin embargo ante el reto de universalizar en forma efectiva la educación media
superior se debería analizar la mejor distribución de los recursos entre los
distintos niveles de educación. Si se pretende que todos los jóvenes tengan
39 A partir de la publicación del artículo Investment in Human Capital de Theodore Shultz en 1961, los fundamentos de la economía de la educación fueron transformados radicalmente. En dicho trabajo, Shultz planteaba la necesidad de analizar al capital humano como elemento esencial y dinámico de los modelos de crecimiento económico. Planteaba que las erogaciones destinadas a la educación deberían dejar de ser vistas como un gasto de consumo para ser consideradas como una forma de inversión, capaces de alterar de manera significativa el desarrollo de las economías.
47
acceso al nivel medio superior, resulta pertinente que en el mediano plazo este
nivel educativo cuente con mayor peso presupuestal.
2.4 Distribución del gasto público en educación en el grupo de jóvenes de 15 a 19 años
Los jóvenes de entre 15 y 19 años reciben aproximadamente el 28% de los
recursos públicos en educación (ENIGH 2010). Como ya se ha mencionado,
entre 1992 y 2010 la distribución porcentual de estos recursos mejoró a favor de
una mayor equidad.
Gráfico2.4: Distribución del gasto público en educación por decil de ingreso en la población de 15 a 19 años, 1992-2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH y SEP.
Sin embargo, en la población de 15 a 19 años, el gasto público en educación
sigue favoreciendo más a los individuos de ingresos medios y altos. El bajo
porcentaje del gasto de los primeros deciles refleja que son menos los jóvenes
más desfavorecidos que asisten a la escuela en este grupo de edad.
2.3%
4.9%
8.0%8.9%
11.9%
13.4%
14.8%
11.3%
13.6%
11.0%
5.7%
8.3%9.0%
10.9%
12.4%13.0%
11.3% 11.3% 11.2%
7.0%
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
16.0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Gasto en educación 1992Gasto en educación 2010
48
Además del gasto público analizado en la sección anterior, el Estado realiza
otro tipo de gastos que favorecen la permanencia de los alumnos en la
educación media superior. Así, la población de entre 15 y 19 años que contó
con una beca en 2010 ascendió al 22.4% de la población estudiantil, gran parte
de estas becas son las becas Oportunidades.
Gráfico 2.5: Población estudiantil de 15 a 19 años que contaba con alguna beca, 2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 2010.
Es importante mencionar que en 2012 se amplió el presupuesto otorgado a
becas educativas de manera que el porcentaje de las becas Oportunidades
tenderá a disminuir como proporción del total de becas. En 2012 se otorgaron
alrededor de un millón de becas Oportunidades y 950 mil becas de los
programas de la Subsecretaría de Educación Media Superior.
18.70%
0.19%0.19%
0.45%
2.91%
77.6%
Oportunidades
La escuela pública
La escuela privada
Organismo de gobierno
Institución privada
Sin beca
49
Gráfico 2.6: Porcentaje de alumnos de 15 a 19 años que reciben becas educativas por decil de ingresos, 2010
Fuente: Estimaciones propias a partir de la ENIGH 2010.
Las becas Oportunidades se focalizan principalmente a deciles bajos, mientras
que otras becas disponibles para los estudiantes están focalizadas
principalmente a los deciles medios y principalmente altos.
Las políticas públicas de los últimos años han estado focalizadas principalmente
a las zonas rurales, por lo que los jóvenes de las zonas rurales son los que más
se han beneficiado de los apoyos educativos que se otorgan a este grupo de
población. De acuerdo a la ENIGH 2010, el 39.1% de los jóvenes rurales40 que
asistían a la escuela contaban con algún apoyo educativo, mientras que en las
zonas urbanas este porcentaje sólo fue del 14.7%. El 88% de los estudiantes
rurales becados eran becarios de Oportunidades, mientras que el 34% de los
estudiantes urbanos becados contaban con beca Oportunidades.
40Menos de 15,000 habitantes. Si solo se considera a las localidades de menos de 2,500 habitantes este porcentaje sube a 48%.
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Becas Oportunidades Otras Becas
50
2.5 Calidad del gasto en términos de aprendizaje
Si bien es cierto que lograr la universalidad de la educación media superior,
para lo cual se requiere un esfuerzo importante en términos de gasto público, es
una meta relevante, no se puede afirmar que el derecho a la educación se ha
cumplido mientras los jóvenes no reciban una educación de calidad que les
permita potenciar sus capacidades y acumular habilidades para la vida.
El gasto en educación tiene efectos a través de la ampliación de la cobertura y
la mejora en la calidad. El efecto en el acceso tiene una relación directa, ya que
al contar con una mayor oferta se podrá dar cabida a un mayor número de
estudiantes. Sin embargo el efecto en la calidad no es directo.
En México, los logros de aprendizaje de los alumnos tanto en el nivel básico
como en el medio superior distan mucho de ser una situación deseable y no
reflejan el esfuerzo en términos presupuestales del Estado. Se hace mención a
la educación básica porque lo que sucede en ella influye fuertemente en lo que
la educación media superior puede lograr tanto en términos de cobertura como
en el logro escolar.
Los resultados de la prueba PISA 200941 sitúan a México en el último lugar
entre los 34 países de la OCDE en comprensión lectora, el penúltimo lugar en
matemáticas y el último lugar en ciencias. Aunque se han observado mejoras a
través de los años en términos de aprendizaje, México sigue presentado
deficiencias relevantes; lo que aprenden los jóvenes mexicanos es en promedio
menos de lo que jóvenes de países desarrollados adquieren en su paso por la
escuela.
Esta falta de calidad en la educación básica puede ser un factor explicativo del
alto porcentaje de deserción en el primer año de educación media superior. Las
deficiencias con las que llegan los alumnos al primer año de bachillerato
41 PISA, Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, se aplica cada tres años a jóvenes de 15 años en los países de la OCDE y mide las habilidades para la vida en matemáticas, lectura y ciencias.
51
dificultan su permanencia en la escuela. De acuerdo al INEE, una quinta parte
de los estudiantes que finaliza la educación media superior tiene un alto riesgo
de no poder participar plenamente en la sociedad del conocimiento y de no
estar en capacidad de afrontar los retos educativos, labores y ciudadanos
futuros (INEE, 2011). Este grupo de jóvenes que acreditaron el nivel medio
superior presenta deficiencias importantes en lo aprendido durante su paso por
el bachillerato.
El estudio del INEE también indica que lo aprendido en el nivel medio superior
sí significa ganancia en términos de adquisición de competencias para los
jóvenes, sin embargo todavía hay mucho por hacer en términos de calidad ya
que la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación media superior
no sólo radica en lograr que los jóvenes asistan sino que aprendan.
El gasto público en educación juega un papel preponderante en el crecimiento
económico de un país, al proveer a las personas de un mayor nivel de
productividad, dotando a las personas de mayores probabilidades de contar con
mayores ingresos futuros, así como mayores probabilidades de no caer en
situación de pobreza. Sin embargo, como ya se señaló, más años de educación
no se traducen automáticamente en mejores ingresos si éstos no son
acompañados de una educación de calidad, que permiten a los individuos
adquirir habilidades para su desempeño labora en un futuro. El crecimiento del
gasto público en educación observado en los últimos años, no se manifiesta en
las pruebas cognitivas, por lo que dicho gasto está limitado para contribuir a
cumplir su objetivo.
2.6 Conclusiones del capítulo
A partir del año 2007, la educación media superior ha tomado un lugar
preponderante en la agenda nacional. La Reforma Integral a la Educación
Media Superior iniciada en 2007, así como la reforma al artículo 3º de la
Constitución para establecer la obligación del Estado de impartir la Educación
52
Media Superior en 2011, muestran la relevancia que este problema público ha
tomado en la agenda nacional. Debido a lo anterior, se ha destinado un mayor
monto de recursos a la educación media superior; únicamente entre el año
2011 y 2012 el presupuesto asignado al nivel medio superior aumentó en 6.5%
y en el periodo 2000-2013 aumentó 81% en términos reales.
El gasto federal en educación media superior se realizaba en 2013 a través de
aproximadamente 25 programas presupuestarios, cuyo ejercicio corresponde
principalmente a la Secretaría de Educación Pública. Los diez principales
programas que destinan recursos para la educación media superior concentran
el 97.2% del gasto. En general es adecuado que haya diversos programas
presupuestarios para enfrentar los múltiples retos de la educación media
superior, pero no siempre es claro que contar con muchos programas se
traduzca en mejor política pública, en el caso de la educación media superior la
mayoría de los programas presupuestarios cuentan con un presupuesto
reducido, dispersión que probablemente no abone a la eficiencia del gasto.
En 2013, las principales partidas presupuestales dirigidas a educación media
superior42 y que se ejecutan a través de la Secretaría de Educación Pública
presentan el siguiente porcentaje del gasto: a) servicios educativos inherentes a
la educación media superior (75.8%), b) becas educativas (17.8%), c)
ampliación de la oferta educativa (5.2%), d) desarrollo de competencias (0.7%)
y e) formación de docentes (0.4%). Es evidente que aunque se han plasmado
en papel las buenas intenciones de incidir en causas distintas a las económicas
a través de las becas, el bajo porcentaje del gasto asignado a rubros como son
la formación de docentes, el desarrollo de competencias y la ampliación de la
oferta educativa limitará el cumplimiento de los objetivos referentes a la calidad
educativa. La tendencia del presupuesto federal sigue beneficiando la cobertura
en detrimento de la calidad.
42Únicamente se analizan los programas del Ramo 11: Secretaría de Educación Pública.
53
La principal partida presupuestal corresponde a servicios educativos inherentes
a la educación media superior, que por lo general corresponde a gasto
operativo para el funcionamiento de los planteles, sin embargo la participación
del gasto de este rubro ha ido disminuyendo en los últimos años. El porcentaje
del gasto en becas aumentó drásticamente con un presupuesto importante para
2012, pretendiendo cubrir a más de la mitad de los estudiantes en este nivel.
Si bien se ha hecho explícito el reconocimiento del problema de deserción como
uno multifactorial y por tanto se ha destinado presupuesto para la formación de
docentes, desarrollo de competencias de los egresados y estrategias de
acompañamiento, el presupuesto en esto rubros no resulta relevante en
proporción al otorgado a las becas. Lo anterior se ve reflejado en las tasas de
cobertura en el periodo 2006-2010 (presentadas en el capítulo 1), las cuales no
han variado de manera relevante a pesar del importante aumento en el
presupuesto observado en el mismo periodo.
El gasto público es un mecanismo para la generación de equidad en la
educación, tanto en la igualdad de acceso como en la igualdad de calidad y por
tanto una herramienta poderosa para la lucha contra la pobreza y la
desigualdad. En cuanto a la igualdad de acceso, en México, en las últimas
décadas, el sistema educativo en su conjunto se ha vuelto más progresivo en
términos de la distribución del gasto público. En 2010, el 42.7% del gasto se
distribuía entre el 40% de la población más pobre, mientras que para el 40% de
la población de mayores ingresos este porcentaje fue del 35%.
Las políticas públicas emprendidas años atrás han permitido ampliar la
cobertura especialmente en la educación básica, lo que ha generado una mayor
demanda en los siguientes niveles educativos; la mayor progresividad del gasto
se debe en gran medida al acceso a la educación de los grupos menos
favorecidos, en consecuencia el nivel medio superior ha reducido su
regresividad, sin embargo aún continúa siendo regresivo: mientras que el 40%
de la población con menores ingresos recibe el 34.7% del gasto, el 40% de la
población más rica recibe el 38.3%.
54
Es indudable que se ha logrado igualdad en el acceso a educación básica entre
los diferentes grupos de población, la cobertura es casi universal, sin embargo
los resultados de las pruebas cognitivas han puesto en evidencia la inequidad
en la calidad de la educación. Esta falta de calidad en la educación básica
puede ser un factor explicativo del alto porcentaje de deserción en el primer año
de educación media superior. Las deficiencias con las que llegan los alumnos al
primer año de bachillerato dificultan su permanencia en la escuela. Lo anterior
se ve más claramente en el siguiente capítulo donde se pone de manifiesto que
una de las causas más importantes de deserción o abandono escolar es
imputable a razones relacionadas con la oferta educativa.
Siendo el gasto social el componente más importante que tiene el Estado para
influir en la distribución del ingreso, tanto en el corto como en el largo plazo, es
indudable que en el nivel medio superior aún hay mucho por avanzar tanto en
acceso como en calidad.
55
Capítulo 3
Causas de abandono: ¿Por qué desertan?
La probabilidad de que un adolescente que salió de la trayectoria escolar
regrese a la escuela es baja. El costo de la deserción es alto tanto para el
individuo como para la sociedad; por un lado la probabilidad de encontrar un
trabajo bien remunerado disminuye con el nivel académico logrado y por otro la
deserción afecta sin duda la productividad del país. Por lo que identificar y
analizar las restricciones que enfrentan los jóvenes que abandonan la escuela
resulta de vital importancia.
En este capítulo se busca entender de manera más clara las causas del
abandono escolar, lo que permitirá diseñar intervenciones de mayor impacto
que logren mantener a los jóvenes en la escuela y alcanzar mayores niveles de
educación.
Para ello, el capítulo resume la información existente en México respecto a las
causas de abandono, además de resaltar los hallazgos de la primera encuesta
enfocada a la deserción escolar en el nivel medio superior: la Encuesta
Nacional de Deserción en la Educación Media Superior (ENDEMS) 2012.
Considerando el carácter longitudinal de la Encuesta Nacional sobre los Niveles
de Vida de los Hogares (ENNViH), también se da seguimiento a los jóvenes que
en la primera ronda de la encuesta se encontraban estudiando secundaria y en
la segunda ronda deberían de estar estudiando el nivel medio superior (2002 y
2005) para indagar más acerca de las causas de abandono.
3.1 Causas de deserción: Censo y Encuesta Nacional de la Juventud
Los diversos estudios que analizan el fenómeno de la deserción tienen en
común el reconocimiento de que en la deserción confluyen una multiplicidad de
56
factores, es decir es un fenómeno multifactorial. Pese a ello, en México el
problema de la deserción en la educación media superior ha sido poco
estudiado; es hasta 2012 que se levanta la primera encuesta que busca
entender este fenómeno: la “Encuesta Nacional de Deserción en la Educación
Media Superior” (ENDEMS). Sin embargo, anterior a esta encuesta, se contaba
con información del Censo 2000 y de la Encuesta Nacional de la Juventud, el
Cuadro 3.1 resume dicha información.
Cuadro 3.1: Causas de abandono escolar por encuestas nacionales
Censo 2000 (jóvenes de 15 a 19 años) No quiso o no le gustó estudiar 37.40% Causas económicas 35.20% se casó o unió 5.80% Terminó sus estudios 5.40% No existía escuela o estaba lejos 2.30% Causas familiares 2.40%
Otra causa 3.10% Enjuve 2005 (15 a 19 años)
Porque ya no me gustaba estudiar 38.2% Tenía que trabajar 40.2% Por cuidar a la familia 9.9% Porque acabé mis estudios 10.4% No existía escuela o estaba lejos 9.90% Mis padres ya no quisieron 8.0%
Por cambio de domicilo 2.20% Problemas de salud 1.30% Otas causas 3.80%
57
Enjuve 2010 (15 a 19 años) Me aburría 14.7% Tenía que trabajar/no tenía dinero 32.6% Matrimonio o embarazo 8.6% Terminé mis estudios 14.4% No existía escuela o estaba lejos 3.7% Mis papás ya no quisieron que siguiera 2.2% Causas escolares (reprobación, indisciplina, ambiente,) 12.0% Enfermedad/accidente 1.4% No lo aceptaron 3.4% Otras causas 5.5%
Fuente: Censo 2000: Navarro, 2001, pp. 48 y 49. Enjuve 2005 y Enjuve 2010.
Nota: Para la Enjuve 2005 los resultados no suman 100% debido a que se permiten múltiples respuestas, por lo que los porcentajes presentados puedan no ser del todo comparables con el Censo 2000 y la propia Enjuve 2010.
Tanto el Censo del 2000 como la Encuesta Nacional de la Juventud 2005 y
2010, indican que alrededor de un tercio de los jóvenes que desertan lo hacen
por causas económicas. Otro porcentaje similar se refiere al ya no querer seguir
estudiando o porque ya no le gustaba estudiar. Sin embargo, los motivos
personales están ligados con las causas escolares, el que a un joven no le
guste o no haya querido seguir estudiando se debe en gran medida a causas
como reprobación, ambiente escolar, motivación escolar, pertinencia de los
contenidos, etc. Es decir, las causas escolares sin duda tienen una incidencia
directa en la permanencia de los jóvenes en la escuela. Otras causas no menos
importantes se refieren a causas personales, como el haberse unido en pareja,
tener hijos o haberse enfermado.
58
3.2 Resultados de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior 2012 (ENDEMS)
La ENDEMS es la primera encuesta que se levanta en México específicamente
sobre el problema de deserción en la educación media superior, es un proyecto
de la Subsecretaría de Educación Media Superior de la Secretaría de
Educación Pública y proporciona información sobre el momento en que los
jóvenes desertores estudiaban. Además, presenta información sobre jóvenes
que no han desertado y sobre aquellos que nunca ingresaron al nivel medio
superior. Tiene representatividad a nivel nacional.
Los principales resultados de la encuesta se muestran a continuación. Es
importante mencionar que los datos aquí presentados se calcularon
directamente de la base de datos de la encuesta ya que el reporte presentado
por la SEP contiene algunas inconsistencias.43
Cuadro 3.2: Causas de abandono escolar en el nivel medio superior (Porcentajes)
Desertores
Primera mención
Total de menciones
Razones Económicas 36.9
Faltaba dinero en tu hogar o faltaba dinero para tus útiles, pasajes o inscripción 36.4 49.7
Tu familia prefería que estudiaran otros hermanos 0.5 2.2
Razones Escolares 34.2
Te disgustaba estudiar 7.8 17.8
Te dieron de baja por reprobar materias 7.2 12.9
Considerabas que trabajar era más importante que estudiar 4.7 17.5
Te asignaron un turno diferente al que querías 3.4 9.7
Tenías problemas para entenderle a los maestros 3.2 17.4
Te expulsaron de la escuela por indisciplina 1.7 4.3
43 Los porcentajes de las menciones difieren de los cálculos realizados directamente de la base de datos y los presentados en el reporte de la encuesta.
59
La escuela te quedaba muy lejos 1.4 8.7
Había compañeros que te molestaban 1.1 5.4
Había reglas de disciplina con las que no estabas de acuerdo 1.0 8.1
Las instalaciones de la escuela te disgustaban 0.7 3.5
Te sentías discriminado(a) por tu forma de pensar o de vestir 0.6 4.4
Considerabas que estudiar era de poca utilidad 0.6 2.9
Te sentías inseguro(a) en la escuela o en el camino para llegar a ella 0.4 3.6
Te quisiste cambiar de escuela pero no te revalidaron los cursos 0.4 3.2
Razones Personales 17.8
Te embarazaste, embarazaste a alguien o tuviste un hijo 7.1 12.9
Te casaste 6.0 11.6
Tenías problemas personales con tu mamá, tu papá o la pareja de alguno de ellos 1.8 7.6
Falleció un familiar, o alguien en tu familia (incluyéndote) se enfermó gravemente 1.7 5.1
Te cambiaste de casa 0.9 3.8
Tenías baja autoestima 0.4 3.6
Fuente: Elaboración propia a partir de la ENDEMS 2012.
La ENDEMS pone de manifiesto que el peso entre lo económico y lo escolar es
similar. En el caso de los jóvenes que iniciaron la educación media superior y
no la concluyeron, la principal causa de deserción que mencionaron, fue la
económica con 36.9%. Con un porcentaje muy similar, le siguen las razones
escolares o relativas a la oferta educativa con un 34.2% de menciones. Dentro
de las razones escolares se tiene un primer lugar la falta de gusto por el estudio
(le disgustaba estudiar) lo que se considera tiene más relación con lo que
ofrece el sistema educativo y por tanto a las expectativas de los individuos que
lo que ofrece el sistema les resulte redituable en un futuro. En segundo lugar se
encuentra la reprobación escolar (lo dieron de baja por reprobar materias), en
tercer lugar el considerar que trabajar era más importante que estudiar, seguida
de haberle asignado un turno diferente al que quería y tener problemas para
entenderle a los maestros.
Es de resaltar que la falta de entendimiento a los maestros se mencionó como
primera opción únicamente el 3.2% de los casos, sin embargo fue indicada
60
entre las tres principales razones de abandono en 17.4% de los casos, lo que
es una cifra elevada. Este factor no solo refleja el desempeño de los maestros
sino también refleja la carencia de habilidades y aprendizaje adquirido en el
nivel básico.
Por otro lado, las razones personales suman el 17.8%, siendo las tres primeras
causas de abandono el haberse embarazado o tener un hijo, casarse o tener
problemas con su padres.
De estos jóvenes el 67.2% externó que le interesaría continuar con sus
estudios, mientras que al 28.4% no le interesaba volver a la escuela, sin
embargo como se verá más adelante, no existen políticas remediales para
incentivar el regreso de estos jóvenes a la escuela.
El 12.5% de los desertores contaron con una beca de nivel medio superior
antes de desertar, de estas becas el 45% correspondían a Oportunidades. Por
lo que se observa, el contar con una beca no garantiza la permanencia de los
jóvenes en el sistema escolar. Otro factor explicativo incluye el monto de la
beca, que podría no estar cubriendo el costo de oportunidad de seguir
estudiando y por tanto la beca poco incide en la permanencia escolar.
3.3 Estudios sobre deserción escolar en el nivel medio superior en México
A pesar que en México el problema de las bajas tasas de cobertura en la
educación media superior es un problema medular, y es ampliamente
reconocido que la exclusión educativa frena el crecimiento y promueva la
desigualdad, se han desarrollado en México pocos estudios que analicen el
fenómeno de la deserción en este nivel.
A nivel nacional, el INEE en el informe “La Educación Media Superior en
México” (2011) menciona como causas de deserción, la necesidad de
incorporarse en el mercado laboral, la falta de pertinencia de la oferta curricular
61
y la carencia de conocimientos y habilidades requeridas para cursar el nivel
medio superior.
Existen estudios realizados a nivel estatal que estudian el fenómeno de la
deserción. Uno de ellos es el de Valdez (2008), que estudia a partir de una
encuesta en el Estado de Sonora, los factores que influyen en el abandono
escolar en el nivel medio superior. Las principales razones mencionadas para
abandonar la escuela fueron, en los hombres, reprobación de materias (49%),
seguida por las económicas (37%), falta de interés (11%), factores familiares
(2%) y ubicación de la escuela (1%). En las mujeres, razones económicas
(49%), reprobación de materias (25%), falta de interés (20%), factores
familiares (4%) y ubicación de la escuela (2%). Otro de los factores identificados
por el autor, es el relativo a la autoestima y la autoconfianza, encontrando una
relación directa entre buen rendimiento académico y tener una opinión positiva
de sí mismos y su capacidad como estudiantes.
En 2010 se realizó en Baja California el estudio denominado “Deserción Escolar
en Nivel Medio Superior” cuyo objetivo fue analizar la influencia de los diversos
factores (económicos, personales y académicos) sobre la deserción escolar en
ese estado. Los principales resultados son los siguientes: a) la investigación
mostró un comportamiento dependiente de la deserción con respecto a los
niveles de ingresos percibidos por la familia; b) existencia de una relación
directa entre la deserción y la reprobación, siendo la materia de matemáticas la
que más se reprueba; c) las limitaciones en los apoyos académico
institucionales influyen directamente en la deserción escolar. Sobre este último
punto encuentra que los siguientes factores se combinan generando un clima
institucional que no presenta las mejores condiciones para inducir buenos
resultados educativos:
1) Deficiente formación disciplinaria y pedagógica didáctica de los
profesores.
62
2) Tutorías académicas y orientación educativa reducida o desviada de los
aprendizajes de los estudiantes.
3) Participación reducida en actividades deportivas, culturales.
4) Información asimétrica (poca difusión de apoyos existentes) y reducida
cantidad de becas.
3.4 Seguimiento de jóvenes de secundaria al nivel medio superior utilizando la ENNViH
El carácter longitudinal de la Encuesta Nacional sobre los Niveles de Vida de
los Hogares (ENNViH) permite dar seguimiento a los jóvenes que en 200244 se
encontraban estudiando secundaria y en 200545 deberían estar inscritos en el
nivel medio superior, lo que permite estudiar las causas del abandono escolar y
las características socioeconómicas de dichos jóvenes. La encuesta permite
estudiar la asistencia escolar de los jóvenes a través del tiempo y analizar las
condiciones de los jóvenes que continúan sus estudios en la educación media
superior en comparación con aquellos que abandonan la escuela.
En 2002, de acuerdo a la ENNViH habían 6.8 millones de jóvenes inscritos en
secundaria, de los cuales, en 2005, 3.5 millones continuaron sus estudios y 3.3
millones los abandonaron. Es decir, el 52% de los jóvenes continuó sus
estudios, mientras que el 48% no lo hizo. Los jóvenes inscritos en secundaría
(primera ronda de la ENNViH) tenían una edad de entre 9 y 20 años; el 30%
con una edad de 9 a 12 años, el 61% de 13 y 15 años y el 9% tenía entre 16 y
20 años. El 48% eran hombres y el 52% mujeres, el 9% habla una lengua
indígena. Las características de estos jóvenes se presentan en el Cuadro 3.3.
44Primer ronda de la ENNViH. 45Segunda ronda de la ENNViH.
63
Cuadro 3.3: Jóvenes que estudiaban la secundaria en la primera ronda y en la segunda ronda por condición de asistencia
Fuente: ENNViH 2002 y 2005.
Las causas de abandono escolar que mencionaron los jóvenes que desertaron
al concluir la secundaría se pueden agrupar en tres tipos: económicos, lo
relacionado con la oferta educativa y por motivos personales. Así, la primera
mención “No podía pagar gastos escolares” (31.2%) se refiere a una causa
económica, sin embargo la segunda mención “Porque no quiso volver a la
escuela” (30.2%) tiene más relación con lo que ofrece el sistema educativo y
por tanto a las expectativas de los individuos que lo que ofrece el sistema les
resulte redituable en un futuro.
Como tercera causa se menciona el “trabajar o ayudar al gasto del hogar”
(18.8%), que aunque es un factor de índole económica también tiene que ver
con las expectativas de los beneficios del continuar estudiando, es decir los
jóvenes apuestan a favor de la inclusión al mercado laboral si consideran que la
Continúa estudiando No continúa estudiando Total
Total de personas 3,509,402 3,247,364 6,756,76651.9% 48.1%
Edad en la primera ronda (2002)9 a 12 años 70.3% 29.7% 100%13 a 15 años 48.4% 51.6% 100%16 a 20 años 16.4% 83.6% 100%
Ingreso mensual promedio si trabaja 1,119 1,701 1,609
Hay preparatorias en la comunidad 57.1% 42.9% 100%No hay preparatorias en la comunidad 41.2% 58.8% 100%
Jóvenes que estudiaban la secundaria en la primera ronda y en las segunda ronda …….
64
educación no les será rentable. Los motivos personales representaron un 9.7%
de las causas de abandono, siendo la primera causa el matrimonio o unión
(9.7%), seguido por haber tenido hijos, cambio de residencia y como última
mención la enfermedad o discapacidad.
Cuadro 3.4: Razones por las que los jóvenes no continuaron sus estudios
Fuente: ENNVIH 2005.
En relación a los factores económicos, es importante analizar el tipo de gasto
que estos jóvenes realizan cuando continúan sus estudios. Del total de gasto
reportado por concepto de educación, el 58.5% corresponde a costo de
transporte. En este nivel escolar, es probable que el plantel educativo se
encuentre más alejado de sus hogares y por tanto el gasto de transporte sea
más elevado. Para los jóvenes que enfrentan restricciones económicas, el costo
de transporte podría ser un factor determinante para la continuación o no de sus
estudios.46
46En promedio el gasto mensual reportado por los jóvenes que continuaron sus estudios asciende a 992 pesos, de este monto $580 se invertían en gastos de transporte.
65
Gráfico 3.1: Distribución del gasto en educación
Fuente: ENNVIH 2005.
Para conocer los factores que determinan la asistencia escolar de la cohorte de
jóvenes estudiada, se plantea un modelo de probabilidad de asistencia en el
que se incluyen variables que de acuerdo a la literatura se consideran
relevantes. De las características propias del individuo se considera el sexo, la
edad y si este habla una lengua indígena. De las características del hogar se
considera el nivel de escolaridad del jefe del hogar, el decil de ingreso al que
pertenecía el hogar en la primera ronda de la ENNViH47 y el tamaño del hogar.
Por último se consideró la existencia o no de preparatorias en la comunidad. El
modelo utilizado es un logit binario y los resultados se presentan en el siguiente
cuadro.
47Se consideró el decil de ingreso en la primera ronda ya que es más probable que en ese momento se haya tomado la decisión de continuar o no los estudios.
Inscripción, 15%
Colegiatura, 11%Exámenes, 1%
Cursos especiales, 0.3%
Otras cuotas, 5%
Libros y materiales, 4%
Uniformes, 3%
Festividades, 1%
Transporte, 58%
66
Cuadro 3.5: Modelo de Regresión Logística Binario, determinantes asociados a la asistencia escolar
Coeficiente Odds RatioEfecto
Marginalsignificancia(P< 0.05)
Hombre *Mujer 0.19 1.20 0.05 0.063
Edad en la primera ronda9 a 12 años *16 a 20 ‐2.37 0.09 ‐0.46 0.00013 a 15 ‐0.94 0.39 ‐0.23 0.000
Sí hay preparatorias *No hay preparatorias ‐0.48 0.62 ‐0.12 0.000
Nivel de escolaridad del jefe del hogarSuperior *Sin instrucción ‐1.76 0.17 ‐0.38 0.000Primaria ‐1.43 0.24 ‐0.34 0.000Básica ‐1.03 0.36 ‐0.25 0.000Media Superior ‐0.44 0.64 ‐0.11 0.113
No habla una lengua indígena*Habla una lengua indígena ‐0.45 0.64 ‐0.11 0.025
Tamaño del hogar ‐0.08 0.92 ‐0.02 0.000
Constante 3.50 33.18 0.000
Número de Obs 2001LR chi 2 403.47prob> chi2 0.000Pseudo R2 0.146Log Likelihood ‐1183.99% de predicción correcto 67.2
Variable dependiente: 1 Sí asistencia escolar 0 No asistencia escolar
* Categoría de Referencia
Modelo de Regresión Logística BinarioDeterminantes asociados a la asistencia escolar
67
Los resultados que se muestran en el cuadro anterior, indican que continuar en
el sistema escolar, después de alcanzar el nivel de educación secundaria es
explicado significativamente por factores como la edad, la existencia de
preparatorias en la comunidad, nivel de escolaridad del jefe del hogar, nivel de
ingresos, tamaño del hogar y condición indígena.
Por otro lado, las variables explicativas como el sexo, escolaridad del jefe del
hogar con nivel medio superior (en comparación a hogares con jefe del hogar
con educación superior) y los individuos del decil 9 (en comparación con el decil
10) no son significativas y por tanto no contribuyen en la explicación de la
continuación de los estudios.
Gráfico 3.2: Efectos Marginales
‐0.02
‐0.21
‐0.28
‐0.20‐0.19 ‐0.18
‐0.22‐0.20
‐0.22
‐0.17
‐0.38
‐0.34
‐0.25
‐0.11 ‐0.12
0.05
‐0.46
‐0.23
‐0.11
‐0.5
‐0.4
‐0.3
‐0.2
‐0.1
0
0.1
0.2
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Primaria Básica Mujer 16 a 20 13 a 15 Sí
Tamaño del hogar
Categorías de referencia:
Decil de ingresos
Sin instrucción
Media superior
Sin prepas
Esolaridad del jefe del hogar
Existencia de escuelas preparatorias en la
comunidad
SexoGrupode edad
Decil 10 Superior Con prepas Hombre 9 a 12 años No habla lengua indígena
Habla lenguaindígena
68
En primer lugar destaca la no significancia de la variable sexo, es decir no
existen diferencias en la probabilidad de asistencia escolar entre hombres y
mujeres. Esto podría ser derivado de las políticas públicas emprendidas con
anterioridad a favor de la igualdad de género. Un ejemplo son las becas
diferenciadas de Oportunidades entre hombres y mujeres.
La edad en la que se cursa la secundaria es un factor relevante en la
probabilidad de continuar los estudios en el nivel medio superior. Así, el grupo
de jóvenes que cursaba la secundaria con extraedad importante (16 a 20 años)
tienen 46% menos probabilidad de continuar sus estudios frente al grupo más
joven.
Ser indígena disminuye la probabilidad de asistencia un 11% en comparación a
la probabilidad que presentan la población no indígena. Pertenecer a un hogar
de mayor tamaño también disminuye la probabilidad de asistencia en 21%
cuando aumenta un miembro respecto a la media que en este caso es de 6
miembros por hogar.
La falta de escuelas preparatorias en las comunidades, también influye
negativamente en la probabilidad de estudiar, disminuyendo un 12% la
probabilidad de asistencia frente a los jóvenes donde en sus comunidades sí
hay preparatorias.
El nivel de escolaridad del jefe influye de manera importante en la decisión de
continuar o no estudiando. Así, un joven en un hogar cuyo jefe no tiene
instrucción tiene una probabilidad 38% menor de no asistir a la escuela, frente a
un joven en un hogar cuyo jefe alcanzó la educación superior. No se
encontraron diferencias estadísticamente significativas en la probabilidad de
asistencia entre los individuos con hogares cuyo jefe presenta la educación
media superior y entre aquellos con educación superior.
69
3.5 Conclusiones del capítulo
Identificar y analizar las restricciones que enfrentan los jóvenes que abandonan
la escuela resulta de vital importancia, entender de manera más clara las
causas del abandono escolar permitirá diseñar intervenciones de mayor
impacto que logren mantener a los jóvenes en la escuela y alcanzar mayores
niveles de educación. Los diversos estudios que analizan el fenómeno de la
deserción tienen en común el reconocimiento de que en la deserción confluyen
una multiplicidad de factores, es decir es un fenómeno multifactorial. Pese a
ello, en México el problema de la deserción en la educación media superior ha
sido poco estudiado.
La ENDEMS pone de manifiesto que el peso entre las causas económicas y lo
relacionado al ámbito escolar es similar. En el caso de los jóvenes que iniciaron
la educación media superior y no la concluyeron, la principal causa de
deserción que mencionaron, fue la económica con 36.9%, seguida de razones
escolares o relativas a la oferta educativa con un 34.2% (falta de gusto por el
estudio, reprobación escolar, considerar que trabajar era más importante que
estudiar, problemas para entender a los maestros). Por otro lado, las razones
personales suman el 17.8%, siendo las tres primeras causas de abandono el
haberse embarazado o tener un hijo, casarse o tener problemas con su padres.
Los estudios que existen en México relacionados a la deserción en el nivel
medio superior a nivel estatal, encuentran otro tipo de factores relativos a la
autoestima y autoconfianza, encontrando una relación directa entre buen
rendimiento académico y tener una opinión positiva de sí mismos y su
capacidad como estudiantes, las limitaciones en los apoyos académico
institucionales influyen directamente en la deserción escolar. Por otro lado,
identifican factores que combinados generan un clima institucional que no
presenta las mejores condiciones para incidir a buenos resultados educativos,
como por ejemplo: a) deficiente formación disciplinaria y pedagógica didáctica
de los profesores, b)tutorías académicas y orientación educativa reducida o
desviada de los aprendizajes de los estudiantes, c) participación reducida en
70
actividades deportivas, culturales y d) información asimétrica (poca difusión de
apoyos existentes) y reducida cantidad de becas.
Por último, del ejercicio del seguimiento a jóvenes en su tránsito de secundaria
al nivel medio superior a través de la ENNViH se confirma lo encontrado en
otros estudios relativo a las razones para abandonar el sistema educativo. Un
hallazgo relevante en relación a los factores económicos es que del total de
gasto reportado por concepto de educación, el 58.5% corresponde a costo de
transporte. En este nivel escolar es probable que el plantel educativo se
encuentre más alejado de sus hogares y por tanto el gasto de transporte sea
más elevado. De hecho, para los jóvenes que enfrentan restricciones
económicas, el costo de transporte podría ser un factor determinante para la
continuación o no de sus estudios.
Los resultados del modelo presentado en el presente capítulo indican que
continuar en el sistema escolar, es explicado significativamente por factores
como la edad, la existencia de preparatorias en la comunidad, nivel de
escolaridad del jefe del hogar, nivel de ingresos, tamaño del hogar y condición
indígena. La variable sexo no resultó significativa, como variable explicativa
para la continuación de los estudios en el nivel medio superior.
La probabilidad de no continuar en el sistema educativo si se cursa la
secundaria con extraedad es del 46%, ser indígena disminuye la probabilidad
de asistencia en un 11% en comparación con la probabilidad que presenta la
población no indígena. Pertenecer a un hogar de mayor tamaño también
disminuye la probabilidad de asistencia en un 21%, la falta de escuelas
preparatorias en la comunidad disminuye la probabilidad de asistencia en 12%.
71
Capítulo 4
Programas y acciones orientadas a la Educación Media Superior: ¿Qué se hace?
El aumento del gasto público asignado a la educación media superior
observado en el capítulo 2 corresponde en gran medida a programas o
acciones federales creadas en el marco de las recientes reformas a la
educación media superior cuyo principal propósito es impulsar un cambio en la
calidad y la permanencia de los jóvenes en dicho nivel.
Este capítulo describe brevemente dichos programas federales y haciendo uso
de la información contenida en las evaluaciones externas y otra información
pública se intenta sintetizar los resultados de dichas evaluaciones presentando
las fortalezas, debilidades y recomendaciones detectadas en dichas
evaluaciones. Lo anterior para poder conocer hasta qué grado el incremento del
gasto observado en los últimos años permitirá concretar los resultados y
objetivos planteados en cuanto a la calidad, acceso y permanencia en el nivel
medio superior.
Como ya se ha apuntado, un incremento del gasto no es suficiente para obtener
resultados, por lo que se esperaría que los programas públicos estén bien
diseñados y operen de la mejor manera, para que el gasto destinado al nivel
medio superior cumpla su objetivo.
4.1 Políticas y programas públicos enfocados a la Educación Media Superior
Los programas o acciones federales que existen actualmente para la atención a
la educación media superior, se crearon casi en su totalidad en el marco de la
Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS), a partir de 2007, la
creación del Sistema Nacional de Bachillerato y la obligatoriedad de la
72
educación media superior con el objetivo común de impulsar la calidad, el
acceso y la permanencia en el nivel medio superior.
El diagnóstico del que parte la Reforma Integral de la Educación Media Superior
(RIEMS) sobre la amplia variedad de instancias que ofertan planes y programas
de educación media superior y la carencia de criterios que las organicen,
identifica la necesidad de un marco de organización común. La creación del
Sistema Nacional de Bachillerato, cumple en este contexto como el eje
articulador de las instituciones que ofrecen este nivel educativo.
Este marco organizativo común promueve la existencia de distintos tipos de
bachillerato en donde la diversidad permita que cada institución se adecue a las
características de su entorno, a la realidad de su contexto, y a las necesidades
e intereses de los jóvenes que atiende, garantizado así la calidad y pertinencia
de los contenidos educativos en dicho nivel.
La RIEMS consta de cuatro ejes de transformación:
- Marco curricular común con base en competencias: Modelo centrado en el
aprendizaje, en el que el conocimiento se transmite a través del desarrollo
de competencias y habilidades.
- Definición y regulación de las modalidades de la oferta educativa: La
definición formal de cinco diferentes modalidades para ofrecer servicios de
educación media superior.
- Mecanismos de instrumentación: Incluye la formación docente, la
profesionalización de la gestión directiva, la inversión para contar con
infraestructura y equipamiento adecuados, la adopción de procesos
comunes de control y gestión escolar, el otorgamiento de apoyos a la
demanda por medio de becas, la definición de reglas de movilidad entre
subsistemas, la evaluación, y el uso de mecanismos de vinculación con el
sector productivo.
73
- Sistema de ingreso y permanencia: Los procedimientos de verificación para
que cada institución de bachillerato acredite la oferta de servicios
educativos en congruencia con los tres ejes anteriores.
Los programas que el gobierno federal implementa para cumplir los objetivos
planteados en las recientes reformas, se pueden dividir de acuerdo a su ámbito
de acción en los siguientes grupos: a) Becas, b) Ampliación de la oferta
(infraestructura y servicios educativos), c) Capacitación de docentes y d)
Estrategias de acompañamiento. En el anexo 1 se presenta mayor detalle de
cada uno de los programas.
Con el fin de contextualizar la importancia del presupuesto de cada ámbito de
acción dirigido a la educación media superior, del capítulo dos se tiene la
siguiente distribución porcentual del presupuesto 2012 y 2013 respectivamente:
- Becas educativas 20.2% y 17.8%
- Ampliación de la oferta
- Infraestructura 4.3% y 5.2%
- Servicios educativos 74.2% y 75.8%
- Formación de docentes 0.4% y 0.4%
- Estrategias de acompañamiento 0.5% y 0.4%
Es importante mencionar que dicha en el caso de las estrategias de
acompañamiento el valor puede estar subestimado ya que no se le asigna un
presupuesto directamente sino que operan a través de varios programas, de los
cuales no se cuenta la información necesaria para desagregar la información.
74
4.1.1 Becas
Las becas en el nivel medio superior, comienzan a ampliar su cobertura a partir
del 2007, con la creación de nuevos programas. En 2012 se identificaron cinco
programas públicos48 que otorgan becas en el nivel medio superior, todos con
un objetivo similar, que podría resumirse como: contribuir al acceso,
permanencia y egreso de estudiantes en el nivel medio superior. A excepción
de las Becas Prep@rate49, que tiene cobertura en el D.F. y zona metropolitana,
todos tienen cobertura nacional.
Los programas son los siguientes: a) Becas Oportunidades, b) Programa de
Becas para Educación Media Superior (PROBEMS), c) Becas Síguele, d) Becas
Prep@rate, e) Becas Impúlsate y f) Becas Discapacidad.
La población objetivo de los programas en general está descrita como los
estudiantes inscritos en una institución pública de educación media superior (a
excepción de Prep@rate e Impúlsate). Aunque no es requisito indispensable
presentar niveles de pobreza en todos los casos, por lo general el criterio de
prelación se refiere a cuestiones socioeconómicas, ya sea estar por debajo de
alguna línea de pobreza o el grado de marginación de la localidad.
En todos los casos el apoyo es monetario, y el monto varía dependiendo del
año cursado y el sexo (mayor monto a las mujeres); los montos varían entre
500 y 1500 pesos mensuales. En 2012 se otorgaron aproximadamente 1.9
millones de becas, incluyendo las becas Oportunidades.
48 Ver Anexo 1 para detalle de los programas. 49Becas para realizar el bachillerato en Sistema Abierto. Ver Anexo 1 para mayor detalle.
75
Resultados de las evaluaciones
Casi todos los programas de becas han sido evaluados a través del Sistema de
Evaluación del Desempeño50. Los principales hallazgos de las evaluaciones
externas realizadas a varios de estos programas se presentan a continuación51:
Fortalezas
Las Becas Oportunidades son las únicas en que se ha documentado
resultados, los demás programas de becas no cuentan con evaluaciones que
permitan medir su impacto.
Oportunidades muestra un efecto positivo con respecto a los grados de
escolaridad alcanzados e impactos en reducción en reprobación y abandono de
los jóvenes becarios.
Debilidades
Existen varios programas que otorgan becas en el nivel medio superior, bajo
diferentes nombres, sin embargo todos tienen como objetivo común evitar la
deserción escolar por medio del otorgamiento de un apoyo monetario. De
acuerdo a las diversas evaluaciones externas, ningún programa de becas para
la educación media superior ha sido sustentado en un diagnóstico que propicie
el correcto diseño del programa. De hecho, las evaluaciones indican que en el
diseño de los programas se asume que la única o principal causa de la
deserción es la económica, por lo que no es del todo claro que el otorgamiento
de apoyos económicos es la solución más viable para evitar la deserción y por
tanto se pone en duda su efectividad.
50 A partir de la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y su Reglamento en el año 2006, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de desarrollo Social (CONEVAL) iniciaron en 2007 la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), para medir y valorar objetivamente el desempeño de los programas presupuestarios del Gobierno Federal. 51Evaluaciones Externas que la SEP, el CONEVAL y/o la SHCP difunden al público en general, a través de sus portales web.
76
Cualquier otra problemática relacionada con el abandono escolar diferente a la
económica debería abordarse bajo otro esquema de atención que la
adjudicación de una beca económica no resolvería. Los programas no se
complementan con las estrategias que permitan potenciar el otorgamiento de
apoyos económicos y favorezcan la permanencia escolar. Sobre este último
punto es importante mencionar que a partir del 2012 a través del programa
Síguele, sí existe una estrategia que pretende articular los programas de becas
con otras acciones enfocadas a la deserción.
Aunque dentro del objetivo de los programas de becas se establece el acceso a
la EMS, el tener como requisito que los alumnos ya se encuentre inscritos en
una institución del nivel medio superior, se considera que dichos programas no
influyen en favorecer el acceso a la EMS, sino la permanencia ya que deja fuera
a los que no están inscritos a una institución educativa en este nivel (en 2010
existían 2.5 millones de jóvenes entre 15 y 19 años con secundaria completa y
no asistían a la escuela).
Por otro lado, en los últimos años se han creado nuevos programas que se
duplican lo que genera ineficiencias y doble carga de trabajo. En este sentido,
para los programas con objetivos y poblaciones objetivos similares se han
establecido montos de apoyo diferentes entre los distintos programas, sin
sustentar si montos menores tengan efecto en la deserción escolar, lo que
obedece más a cuestiones presupuestales que a cubrir el costo de oportunidad
de los jóvenes de asistir a la escuela.
Por lo general los programas como partidas presupuestales atienden a varios
niveles educativos (medio superior, superior y capacitación para el trabajo).
Aunque cada nivel tiene un presupuesto asignado, resulta complicado operar
los programas enfocados a distintos niveles educativos ya que cada uno tiene
objetivos y formas de operar distintos. Las evaluaciones han encontrado que
esta forma de operación complica todo el ciclo del programa, desde el
diagnóstico, la planeación, operación, evaluación y seguimiento. Al contar con
varias unidades responsables de su operación y debido a la heterogeneidad de
77
dichas unidades (media superior, superior y capacitación), difícilmente se puede
definir una problemática central y en consecuencia, se dificulta la planeación y
coordinación, además que resulta imposible contar con información homogénea
y comparable ya que cada unidad tiene estándares distintos.
Por último, pero no menos es importante, es la calidad de las escuelas de los
becarios. Se ha documentado que en las escuelas donde se concentran
becarios Oportunidades se tiende a obtener malos resultados en las pruebas
cognitivas, lo que pone de manifiesto que no existen acciones complementarias
para lograr que los alumnos que se logren retener a través de becas obtengan
las habilidades necesarias que les permita obtener mayores ingresos en un
futuro y contribuir a la productividad del país.
Recomendaciones
En cuanto al reconocimiento del problema de abandono escolar como uno
multifactorial, las evaluaciones externas han recomendado hacer explícita la
inclusión y/o coordinación con otros componentes destinados a mitigar la
deserción escolar en el nivel medio superior, la existencia de más programas
federales complementarios o componentes dentro de los mismos programas
(que abarquen otras causas distintas a la económica) para potenciar la entrega
de apoyos económicos.
Por otro lado, se recomienda reorganizar los programas separando los de
educación media superior y los de educación superior, así como fusionar
programas que tengan los mismos objetivos, evitando duplicidad de esfuerzos y
ganando mayor efectividad.
4.1.2 Ampliación de la oferta (infraestructura y servicios educativos)
En este rubro se encuentran los siguientes programas: a) Fondo de expansión
de la oferta educativa en educación media superior, b) Fondo concursable de la
inversión en infraestructura para educación media superior, c) Subsidios
78
federales para los organismos descentralizados estatales (ODE), d) Programa
educativo rural, e) Prestación de servicios de educación media superior y f)
Prestación de servicios de educación técnica52.
En términos generales el objetivo de dichos programas o partidas
presupuestales se puede resumir como: El fortalecimiento y desarrollo de la
infraestructura en el nivel medio superior y el fortalecimiento y mejora de los
servicios, la cobertura de estos programas es a nivel nacional, por la naturaleza
del programa en algunos casos se excluye al Distrito Federal (programa
educativo rural y organismos descentralizados estatales).
Estos programas financian a los Estados o a las Instituciones Públicas de nivel
medio superior, por lo que la población objetivo son las propias instituciones
educativas o los Estados. Para determinar la asignación de los recursos, se
presentan proyectos a la federación a través de la SEP, o en algunos casos el
presupuesto es asignado de forma inercial. En el caso de los Fondos existe una
fórmula de distribución que considera características como el índice de rezago
educativo, eficiencia educativa, demanda, costo-beneficio, entre otras, las
transferencias financieras se realizan mediante convenio y se considera un pari-
passu federación estado que en la mayoría de los casos es del 50%-50%.
El recurso financiero se destina dependiendo del programa, para los gastos
operativos iniciales de nuevas instituciones educativas, financiamiento de obras,
gastos de operación (nómina y otros gastos), mantenimiento, adquisición de
equipo, estímulos y capacitación a docentes, asesorías y material didáctico.
Resultados de las evaluaciones
A excepción de la partida presupuestal “Prestación de servicios de Educación
Media Superior (E007)”, todos han sido evaluados en algún momento a través
del Sistema de Evaluación del Desempeño. Los principales hallazgos de las
evaluaciones externas realizadas se resumen a continuación:
52 Ver Anexo 1 para mayor detalle.
79
Fortalezas
Los Fondos buscan ampliar el número de estudiantes a través de incrementar la
oferta educativa y mejorar la calidad a través de la promoción y formación de
docentes. Estos objetivos resultan de importancia primordial y se perfilan como
el único instrumento a nivel federal para construir, adecuar y modernizar los
planteles en que se desarrolla el aprendizaje de las habilidades y conocimientos
necesarios para cumplimentar el nivel medio superior y la capacitación para el
trabajo, aspectos tradicionalmente descuidados.
Los recursos destinados a los Organismos Descentralizados Estatales (ODE) a
través del programa Subsidios federales para los organismos descentralizados
estatales se consideran como un mecanismo administrativo financiero eficiente
y transparente para la entrega de recursos. Los recursos que se asignan
fortalecen a los Organismos Descentralizados Estatales (ODE) y facilitan una
forma más eficiente de prestación de los servicios de la Educación Media
Superior.
Los resultados directos del gasto que ejerce el Programa Educativo Rural (PER)
se centran en cubrir parte del rezago en equipamiento que tienen los planteles,
de manera que les permita estar en mejores condiciones para prestar sus
servicios de educación formal y capacitación asociados a la producción
agropecuaria y comercial. El PER representa un apoyo único para múltiples
planteles que atienden a los alumnos y productores del medio rural. Con estos
programas en el periodo 2007-2012 se crearon 1,100 nuevos bachilleratos.
Debilidades
En la mayoría de los casos se observó que no existe un diagnóstico de la
infraestructura física, de la condición actual de los planteles de la educación
media superior que sirviera de base para formular un plan de trabajo. No se
tiene de forma consolidada la problemática que se pretende atender, lo que
dificulta una asignación del gasto eficaz. A pesar de contar con una fórmula de
distribución de recursos en el caso de los Fondos, esta no se aplicaba.
80
En el caso del Programa subsidios federales para los organismos
descentralizados estatales (ODE), la distribución del presupuesto era inercial,
por lo que no toma en cuenta el desempeño de los ODE y por tanto no incentiva
mejoras en el desempeño y calidad de las instituciones, dicha distribución
tiende a perpetuar brechas. Por otro lado, entre el 85 y 90% de los recursos son
destinados a pagos de nómina y el resto a gastos de operación53.
Al igual que los programas de Becas, los programas de infraestructura
involucran para su operación diversas unidades responsables, cada una con
objetivos distintos, lo que dificulta la articulación de los programas.
Recomendaciones
Las evaluaciones recomiendan partir de un diagnóstico que analice las
necesidades de financiamiento de las instituciones educativas en términos de la
demanda insatisfecha en las diferentes entidades federativas y se planteen
alternativas de financiamiento.
Plantean también rediseñar los programas para atender de manera integral a la
política de atención a la demanda de servicios educativos y ampliación de la
cobertura incluyendo el ciclo completo de planeación de crecimiento, creación
de nuevas instituciones y financiamiento de las existentes.
Además sugieren dividir los programas por tipos y niveles educativos para
mejorar la planeación ya que un mismo programa con varias unidades
administrativas no es eficiente.
En relación a la estructura del gasto, se recomienda aumentar la proporción del
gasto destinado a la operación y la inversión respecto del que se canaliza a la
nómina.
53 México destina una alta proporción de su gasto educativo a gasto corriente en todos los niveles educativos, por lo que no solo es un problema del nivel medio superior.
81
4.1.3 Capacitación de docentes
El programa Formación de docentes de la educación media superior
(PROFORDEMS)54, es el único programa cuyo objetivo es exclusivamente
elevar la calidad del nivel medio superior a través de la formación docente. Este
comienza en el año 2008, sin embargo anteriormente ya existían acciones
dentro de otros programas enfocadas a la capacitación de docentes.
El programa funciona como un esquema de financiamiento para la impartición
de cursos de especialización y diplomados a los docentes de escuelas del nivel
medio superior, que posteriormente se complementa con un proceso de
certificación de las competencias adquiridas. Tiene una cobertura nacional, y la
población objetivo son los docentes del nivel medio superior (188,544 docentes
en 2011). Se da preferencia a docentes que imparten clases en primer
semestre, a quienes tengan antigüedad de 5 a 20 años, a quienes tengan
nombramiento de profesor definitivo, y a los que pertenezcan a planteles de
zonas altamente marginadas.
No existen evaluaciones públicas para este programa por lo que no es posible
presentar resultados como en el caso de los otros programas. De acuerdo al
índice de desempeño desarrollado por la SHCP, el programa tiene un
desempeño muy bajo55.
Existe una auditoría de desempeño56 de la Secretaria de la Función Pública,
realizada en 2011, que reporta los siguientes hallazgos: A 2011, de los 188,544
docentes de las escuelas públicas de educación media superior, 96,674
(51.3%) se inscribieron en el Programa Formación de Docentes de la Educación
Media Superior, de los cuales 61,301 (32.5%) egresaron de los cursos de
actualización y capacitación, y sólo 9,836 (5.2%) se certificaron en
competencias docentes.
54Ver Anexo 1 para mayor detalle del programa. 55Ver www.transparenciapresupuestaria.gob.mx 56Auditoría de Desempeño: 11‐0‐11100‐07‐0399.
Hasta el año 2011, la SEP no había elaborado el padrón nacional de docentes
de escuelas públicas sobre su nivel académico, con el propósito de orientar las
acciones de actualización y capacitación y ofrecer los programas más
adecuados. Al igual que en los demás grupos de programas, el programa
carece de diagnóstico y por tanto, de una planeación adecuada.
4.1.4 Estrategias de acompañamiento (Educación Integral)
A partir del año 2008 la SEMS puso en marcha el Programa de Apoyo a los
Jóvenes de Educación Media Superior para el Desarrollo de su Proyecto de
Vida y la Prevención en Situaciones de Riesgo “Construye T”57 con el propósito
de favorecer el desarrollo integral de los estudiantes, en ambientes educativos
de inclusión, equidad y participación democrática.
El objetivo general del programa es “establecer un dispositivo de intervención
educativa que favorezca la creación de un clima de inclusión, equidad,
participación democrática y desarrollo de competencias y potencialidades, tanto
individuales como sociales, que contribuya a que los y las jóvenes de educación
media superior permanezcan en la escuela, enfrenten las diversas situaciones
de riesgo y construyan su proyecto de vida”.
A través de este programa se busca hacer frente a la problemática de la
deserción escolar y las situaciones de riesgo que enfrentan los jóvenes,
establecer una red de protección de los mismos y propiciar que los estudiantes
desarrollen su propio proyecto de vida. Para ello se busca incidir en el clima de
convivencia de los planteles del nivel medio superior, trabajar con los padres de
familia y generar la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil
expertas en los temas de juventud, prevención de situaciones de riesgo y
educación.
57Estrategia que se apoya en el presupuesto de recursos federales (U015), así como de préstamos internacionales. Existen acuerdos con tres agencias de Naciones Unidas (PNUD, UNESCO y UNICEF) para la operación del programa.
83
Los objetivos específicos del Programa Construye T son: 1) promover un
ambiente educativo que propicie el conocimiento de sí mismo y fortalezca el
mundo interior; 2) propiciar una vida saludable y un consumo responsable; 3)
mejorar los vínculos intergeneracionales en la familia y la escuela; 4) trabajar
por una cultura de paz y no violencia; 5) establecer vínculos con la comunidad y
el medio ambiente, a través de la participación juvenil, y 6) promover la
construcción del proyecto de vida. A su vez, las acciones del programa están
orientadas por las siguientes líneas: a) la instalación progresiva de un sistema
de prevención; b) la formación de los actores de la comunidad educativa, y c) la
construcción de una red de protección comunitaria.
En 2011, por otro lado, surge otra estrategia que busca la integralidad, al menos
en papel, de diferentes acciones para apoyar a los jóvenes en edad de cursar el
nivel medio superior. El Programa Síguele, Caminemos Juntos,
Acompañamiento Integral para Jóvenes de la Educación Media Superior surge
de los lineamientos establecidos en la Reforma Integral de la Educación Media
Superior, como una estrategia para contribuir a la mejora del aprovechamiento
escolar, a incrementar la tasa de eficiencia terminal y a disminuirlos índices de
deserción y reprobación.
El Programa presenta un conjunto de acciones enfocadas a atender demandas
y necesidades académicas, vocacionales, afectivas, socioeconómicas, y de
detección oportuna de problemáticas de abandono de estudios, mediante las
siguientes líneas de acción: a) Sistema de alerta temprana como herramienta
informática para la detección oportuna de los alumnos en riesgo de deserción y
bajo aprovechamiento académico; b) Sistema nacional de tutorías académicas;
c) Orientación vocacional; d) Construye T; d) Becas, y e) Fomento a la lectura.
La estrategia Síguele se apoya en el presupuesto de otros programas, es decir
no constituye en sí un programa presupuestal, es más bien un articulador de
diversas acciones que inciden en la deserción escolar.
Dado que los programas son relativamente recientes, no existen evaluaciones
externas. Sin embargo, es importante mencionar la importancia de dichas
84
estrategias, como el primer intento por resolver el problema de deserción de
manera integral.
Es importante mencionar que las estrategias diseñadas para atender el
problema de manera integral no han contado con un presupuesto significativo,
gran parte del presupuesto es destinado a los servicios educativos inherentes a
la EMS y a Becas educativas. Es decir, la asignación presupuestal no refleja la
importancia de contar con una política integral para la solución del problema.
4.2 Conclusiones del capítulo
En el marco de la RIEMS, desde 2007 se ha fortalecido la atención al nivel
medio superior con la creación de nuevos programas enfocados a
problemáticas tradicionalmente desatendidas. Dichos programas pretenden
atacar el problema de deserción desde diferentes ópticas, creando programas
de becas (atacando las causas económicas), ampliación de la oferta educativa
(aumento y fortalecimiento de la oferta), capacitación de docentes (calidad) y
estrategias de acompañamiento (enfoque integral).
Si bien es cierto que la creación de dichos programas con su correspondiente
aumento en el gasto público es relevante para lograr jóvenes que logren
acumular años de escolaridad y sobre todo habilidades y conocimiento, no
siempre es claro que más programas se traduzcan automáticamente en buenos
resultados, ya que los resultados dependerán del diseño y operación de dichos
programas.
En este sentido, a través de las evaluaciones externas realizadas a los
programas se han detectado retos comunes que son de suma importancia
atender para poder comenzar a observar resultados relevantes en cuanto al
acceso y permanencia en la educación media superior.
En primer lugar se ha observado que los programas adolecen de un diagnóstico
oportuno y actualizado para su diseño; aunque un buen diagnóstico no
85
garantiza necesariamente buenos resultados, la falta de este o un mal
diagnóstico conducirán a malos programas con pobres resultados.
También se ha detectado que existe una falta de coordinación que propicie
sinergias entre los distintos programas. Si bien es cierto que se ha reconocido
la atención integral y la unión de diversos programas para atender el problema,
esto sólo se refleja en papel ya que en la ejecución cada programa opera de
forma independiente; por ejemplo, las becas no se complementan con las
estrategias que permitan potenciar el otorgamiento de apoyos económicos y
favorezcan la permanencia escolar. Adicionalmente el mayor presupuesto es
asignado a las becas, lo que refleja que se le sigue dando mayor peso a las
causas económicas para atender el problema de deserción escolar.
En cuanto a la organización para la instrumentación de los programas, se tiene
que de manera general los programas atienden a varios niveles educativos
(medio superior, superior y capacitación para el trabajo), aunque cada nivel
tiene un presupuesto asignado, resulta complicado operar los programas
enfocados a distintos niveles educativos ya que cada uno tiene objetivos y
formas de operar distintos. Las evaluaciones han encontrado que esta forma de
operación complica todo el ciclo del programa, desde el diagnóstico, la
planeación, operación, evaluación y seguimiento
Adicionalmente, los programas presentan debilidades de manera particular a
cada ámbito de acción, en el caso de los programas de becas, con la creación
de múltiples programas con los mismos objetivos y tipos de apoyo se
encuentran duplicidades generando ineficiencias, mayor gasto operativo y doble
carga de trabajo. En este sentido, para los programas con objetivos y
poblaciones objetivos similares se han establecido montos de apoyo diferentes
entre los distintos programas, sin sustentar si montos menores tienen efecto en
la deserción escolar, lo que obedece más a cuestiones presupuestales que a
cubrir el costo de oportunidad de los jóvenes de asistir a la escuela.
86
Aunque dentro del objetivo de los programas de becas se establece el acceso a
la EMS, el tener como requisito que los alumnos ya se encuentre inscritos en
una institución del nivel medio superior, se considera que dichos programas no
influyen en favorecer el acceso a la EMS, sino la permanencia ya que dejan
fuera a los que no están inscritos a una institución educativa en este nivel, por
lo que se está dejando fuera a 2.5 millones de jóvenes que no asisten a la
escuela y que concluyeron la secundaria.
Por lo que hace a los programas de infraestructura, si bien éstos son
considerados como el único instrumento con que se cuenta para atender la
problemática de infraestructura, se ha encontrado que el presupuesto que se
asigna a las instituciones educativas es utilizado en un porcentaje elevado a
gasto corriente, lo que es un problema no solo del nivel medio superior sino de
todo el sistema educativo mexicano e incide directamente en la calidad de la
educación.
Por otro lado, en algunos casos el presupuesto se asigna de manera inercial,
por lo que no toma en cuenta el desempeño de las instituciones y por tanto no
incentiva mejoras en el desempeño y calidad de las instituciones educativas.
Por último, ámbitos de suma importancia como la capacitación de docentes y
las estrategias de acompañamiento, no cuentan con un presupuesto relevante,
gran parte del presupuesto es destinado a los servicios educativos inherentes a
la EMS y a Becas educativas. Es decir, la asignación presupuestal no refleja la
importancia de contar con una política integral para la solución del problema.
Además, dado que este tipo de programas son relativamente recientes, no
existen evaluaciones externas. Sin embargo, es importante mencionar la
importancia de dichas estrategias, como el primer intento por resolver el
problema de deserción de manera integral.
87
Conclusiones y recomendaciones de política pública
Este capítulo sintetiza lo expuesto en los capítulos anteriores y considerando
los hallazgos se realizan recomendaciones de política pública con el fin que
cada vez más jóvenes vean garantizado su derecho a una educación de calidad
en el nivel medio superior.
En los últimos años en México se ha observado un avance en las tasas de
cobertura de los distintos niveles escolares, sin embargo la educación media
superior presenta avances lentos. Las tasas de cobertura en dicho nivel son las
más bajas para los países de la OCDE y los años de escolaridad logrados por
la población de 15 años y más ascienden a 8.6 años, muy por debajo del piso
mínimo de 12 años para lograr algún grado de movilidad social.
Las políticas públicas emprendidas años atrás y enfocadas principalmente a los
sectores de población menos favorecidos han logrado aumentar la cobertura
educativa en los jóvenes de 15 a 19 años de los deciles de menores ingresos,
lo que ha vuelto al nivel medio superior más equitativo. Aunque es indudable
que el aumento en la cobertura ha permitido cerrar brechas entre los distintos
grupos de población, es importante reconocer que una mayor tasa de cobertura
en los deciles bajos sin una educación de calidad no abona en la reducción de
dichas brechas.
El mayor porcentaje de jóvenes interrumpe su trayecto escolar una vez
concluida la secundaria o antes de concluir el primer año del nivel medio
superior, por lo que el mayor problema de abandono se encuentra en el tránsito
de la secundaria a la preparatoria, donde unos concluyen y ya no se inscriben al
nivel medio superior o si se inscriben abandonan antes de concluir el primer
año.
El grupo de edad de 15 a 19 años no constituye un grupo homogéneo por lo
que es necesario reconocer las diferencias para acciones de política pública,
88
del análisis que se realiza con la metodología de pobreza multidimensional se
pude observar que el ingreso no es la única causa asociada a la deserción
escolar. La falta de cumplimiento de los derechos sociales de los jóvenes, como
por ejemplo condiciones precarias de vivienda y hacinamiento, condiciona la
asistencia escolar y por tanto se requiere una visión integral para combatir la
deserción. Aunque con mayor peso, la Secretaría de Educación Pública no es la
única responsable en el tema de deserción escolar; y se requiere de una
estrategia intersectorial para su atención.
El olvido de políticas (no solo educativas) enfocadas a zonas urbanas, se hace
evidente en el mínimo crecimiento en las tasas de asistencia escolar observado
en la última década en dichas zonas para el grupo de población de entre 15 y
19 años. Si bien es cierto que en el medio rural es donde se presentan los
mayores rezagos educativos, por lo que es necesario acelerar acciones, no
puede olvidarse a otros sectores de población que también son vulnerables. La
diferente evolución de las tasas de asistencia escolar entre las zonas urbanas y
rurales indica la necesidad de políticas específicas para cada zona.
Las principales causas de abandono o deserción escolar están relacionadas en
primer lugar con razones económicas como la falta de dinero en el hogar o
tener que trabajar, pero seguidas muy de cerca de razones escolares (es decir,
relacionadas con la oferta educativa), y por último de razones personales
(unión, embarazo, cambio de residencia). El análisis econométrico realizado en
el capítulo 3 permite concluir lo que la investigación educativa ya ha señalado
respecto a que continuar en el sistema escolar cuando se cursa el nivel medio
superior se explica por factores como la edad, la existencia de preparatorias en
la comunidad, nivel de escolaridad del jefe del hogar, nivel de ingresos, tamaño
del hogar y condición indígena. Dicho análisis también permite evidenciar que la
variable sexo no resulta significativa como variable explicativa para la
continuación de los estudios en el nivel medio superior, lo cual, como ya se
apuntó sugiere un análisis más profundo sobre la vigencia de los montos de
becas diferenciados por sexo.
89
A partir del año 2007, la educación media superior ha tomado un lugar
preponderante en el discurso educativo de la agenda nacional. La Reforma
Integral a la Educación Media Superior iniciada en 2007, así como la reforma al
artículo 3º de la Constitución para establecer la obligación del Estado de
impartir la educación media superior en 2011, muestran la relevancia que este
problema público ha tomado en la agenda pública. Esto se ha traducido en un
aumento sostenido en el presupuesto, únicamente entre el año 2011 y 2012 el
presupuesto asignado al nivel medio superior aumentó en 6.5% y en el periodo
2000-2013 aumentó 81% en términos reales.
En México, en las últimas décadas, el sistema educativo en su conjunto se ha
vuelto más progresivo en términos de la distribución del gasto público, y esto es
también el caso para el nivel medio superior: si bien el gasto público sigue
siendo regresivo (atiende en mayor medida a los deciles de ingreso alto), para
2010 se observa una disminución importante de su regresividad.
Con todo, y pese a que se ha logrado una mayor igualdad en el acceso al nivel
medio superior entre los diferentes grupos de población, los mayores retos del
sistema están en la calidad de la oferta educativa: los resultados de las pruebas
de aprendizaje han puesto en evidencia la inequidad en la calidad de la
educación. Por lo anterior, los avances en la equidad pueden verse
deteriorados por las brechas en la calidad de la educación recibida entre los
diferentes grupos socioeconómicos.
Siendo el gasto social el componente más importante que tiene el Estado para
influir en la distribución del ingreso, tanto en el corto como en el largo plazo, es
indudable que en el nivel medio superior aún hay mucho por avanzar. Mientras
el gasto en el nivel medio superior siga estando enfocado en becas y no en
estrategias integrales que busquen abatir las causas no económicas de la
deserción, los resultados distarán mucho de lo deseable.
En el marco de la RIEMS, desde 2007 se ha fortalecido la atención al nivel
medio superior con la creación de nuevos programas enfocados a
90
problemáticas tradicionalmente desatendidas. Dichos programas pretenden
atacar el problema de deserción desde diferentes ópticas, creando programas
de becas (atacando las causas económicas), ampliación de la oferta educativa
(aumento y fortalecimiento de la oferta), capacitación de docentes (calidad) y
estrategias de acompañamiento (enfoque integral). Las políticas públicas en
educación son clave para asegurar la equidad en el acceso al nivel medio
superior, políticas que no generen el efecto deseado en el aumento de
cobertura con calidad, tendrán costos muy altos, dado que los efectos de la
deserción escolar serán difíciles de remontar en el largo plazo.
Los programas que actualmente operan han intentado atacar las diversas
causas e incidir tanto en la demanda como en la oferta en el nivel medio
superior y en los últimos años se ha intentado atender el problema de deserción
desde un enfoque integral. Sin embargo todavía persisten retos que deben
considerarse en la conformación de la política educativa en este nivel. Los retos
identificados son los siguientes:
Falta de diagnóstico oportuno
De acuerdo a las evaluaciones externas de los programas en este nivel
educativo, ningún programa ha sido sustentado en un diagnóstico que propicie
el correcto diseño del programa. En el caso de los programas de becas, se
asume que la única causa de deserción es la económica, aunque se reconoce
el problema como uno multifactorial, este no se ve del todo plasmado en el
diseño y en la operación no existen sinergias.
En el caso de los programas enfocados a la ampliación de la oferta educativa,
no se observó la existencia de un diagnóstico de la infraestructura física que
sirviera de base para formular un plan de trabajo, lo que dificulta una asignación
eficaz del gasto. Una variable relevante que determina la probabilidad de
asistencia escolar en la media superior es la existencia de escuelas en la
comunidad, el gasto asignado sin un diagnóstico previo de las necesidades
tenderá a ser un gasto que perpetué las brechas existentes.
91
En el caso del programa de capacitación de docentes, no se cuenta con un
padrón nacional de docentes que permita conocer su nivel académico, lo que
sin duda afecta la planeación de las acciones del programa.
Relacionado con el diagnóstico, se encuentra la falta de actualización del
problema que se pretende atender. Por ejemplo, existe evidencia que la
desventaja histórica de las mujeres en cuanto a la asistencia escolar, ha
comenzado a disminuir y en el nivel medio superior se observa una ventaja a su
favor. Las becas diferenciadas por sexo deberán ser revisadas, de acuerdo a la
situación actual del problema, por lo que sería oportuno realizar un estudio
sobre la vigencia de su pertinencia.
En el mismo sentido los distintos montos económicos de los diferentes
programas de becas también deberían ser revisados, ya que diferentes
programas que presentan los mismos objetivos y la misma población objetivo
establecen montos de apoyo distintos. Los montos se ajustan más a cuestiones
presupuestales que a cubrir el costo de oportunidad de los jóvenes por asistir a
la escuela, lo que podría resultar en un gasto que no obtenga los resultados
deseados.
Falta de coordinación o sinergias entre programas
En cuanto al reconocimiento del problema de abandono escolar como uno
multifactorial, las evaluaciones externas han recomendado hacer explícita la
inclusión y/o coordinación con otros componentes destinados a mitigar la
deserción escolar en el nivel medio superior, que permita potenciar la entrega
de apoyos económicos. La existencia de programas como Construye-T y
Síguele como estrategias de acompañamiento y un elemento articulador de las
diversas acciones que inciden en la deserción escolar, sin duda son un acierto
en este sentido. Sin embargo, no se encuentra por ejemplo una priorización a
otorgar una beca a aquellos alumnos que han sido detectados en el sistema de
alerta temprana como jóvenes en riesgo de desertar.
92
En el caso de los programas de ampliación de la oferta educativa también se
observa una falta de coordinación entre la planeación del crecimiento de la
oferta, la creación de nuevas instituciones y el financiamiento de las existentes.
En este sentido, se debe transitar hacia una mayor coordinación y sinergia, ya
que mientras no exista una verdadera coordinación que permita unir esfuerzos
para complementar los apoyos otorgados atacando las diferentes causas de
deserción, no se obtendrán resultados relevantes.
Tránsito de secundaria a media superior
La mayor parte de la deserción se da en el tránsito de secundaria a media
superior, deserción que se da tanto al concluir la secundaria como antes de
concluir el primer año de la EMS. Lo anterior manifiesta la necesidad de una
correcta articulación entre la secundaria y el nivel medio superior, tomando en
cuenta que la deserción es un resultado de un proceso que inicia desde antes
del ingreso a la EMS. Aunque se podría considerar los programas de becas
como un incentivo para regresar a la escuela, para el otorgamiento de una beca
se necesita que el individuo ya se encuentre inscrito en el nivel medio superior.
En este sentido, las políticas deberían facilitar la transición de la secundaria a la
media superior. Por ejemplo, el sistema de alerta temprana instaurado en la
estrategia Síguele podría identificar a los alumnos de primer año en riesgo de
abandono escolar, sin embargo ya podría ser tarde para remediar la situación.
Expandir el sistema de alerta temprana al último año de secundaria podría
detectar jóvenes en situación de riesgo con mayor tiempo de anticipación y por
tanto poder prevenir la deserción con mayor éxito.
Ausencia de políticas remediales
Salvo los programas de desarrollo de la oferta educativa (infraestructura) que al
aumentar la oferta podrían captar a un mayor número de estudiantes, no
existen programas orientados a regresar a los jóvenes a la escuela. Si bien
existen políticas preventivas como los programas de becas, ampliación de la
93
oferta educativa, capacitación de docentes y estrategias de acompañamiento,
se deja de lado a los jóvenes que se encuentran fuera del sistema educativo,
que si bien tienen una probabilidad de regresar, están en riesgo de no
reincorporase al sistema. En 2010 había 2.5 millones de jóvenes de entre 15 y
19 años con secundaria concluida y que no asistían a la escuela, y para este
grupo no existen políticas que incentiven su reingreso al sistema escolar.
Organización institucional
Las partidas presupuestales integran por lo general los niveles medio superior y
superior, cuando por sus características y la de su población, son niveles
distintos. Los programas que son atendidos por diversas unidades responsables
cada una con una visión distinta suelen presentar mayores problemas para su
operación. Lo anterior dificulta todo el ciclo de política pública (planeación,
diseño, ejecución, y sobre todo evaluación), por lo que reorganizar programas
separando los de medio superior y superior favorecería la eficiencia de estos.
Políticas diferenciadas
Las últimas décadas las políticas sociales en general habían estado enfocadas
al ámbito rural. La falta de atención a la problemática urbana se observa a
través del estancamiento de las tasa de cobertura en el ámbito urbano. Los
jóvenes urbanos se enfrentan a problemáticas distintas que los jóvenes rurales.
Por ejemplo en el caso del Programa Oportunidades, se han identificado
efectos importantes en zonas rurales relacionados a mayores años de
escolaridad, lo que no ha ocurrido en zonas urbanas.
Considerando la coyuntura actual de inseguridad en el país se considera
necesario atender a la población joven urbana. Por lo que construir políticas
diferenciadas por zonas y tipo de población se convierte en una necesidad
relevante no sólo para lograr que alcancen mayores años de escolaridad, sino
para disminuir la vulnerabilidad de dichos jóvenes ante el crimen organizado.
94
Falta de congruencia entre la importancia de estrategias integrales y el
presupuesto asignado a éstas
Es indudable el reconocimiento que los hacedores de política hacen a la
necesidad de contar con políticas públicas para garantizar el derecho a la
educación de los jóvenes. Esto se ve reflejado en la puesta en marcha de
estrategias integrales en el marco de la RIEMS, sin embargo esta importancia
no se ve reflejada en el presupuesto de la federación. El peso del presupuesto
asignado a los programas de becas y a los demás programas que atacan otras
causas medulares es desproporcional, de tal forma que las estrategias se
encuentran únicamente plasmadas en papel. Lo que pueda ocasionar que
únicamente se trate de buenas intenciones que no conduzcan a la inclusión de
cada vez más jóvenes al sistema educativo.
Una baja inversión en aspectos estratégicos para mejorar de forma integral el
nivel medio superior, no será suficiente para impulsar la equidad a través de
una mayor calidad educativa, ni se logrará retener más tiempo a los jóvenes en
la escuela.
Política transversal de juventud
En México los jóvenes enfrentan mayor falta de cumplimiento de los derechos
sociales que la población promedio. El problema de deserción escolar está
relacionado con lo falta de cumplimiento de los derechos sociales, por lo que es
necesario atender de el problema de manera integral. El sector educación, no
es el único responsable por las bajas tasas de cobertura educativa, por lo que
una política transversal enfocada a los jóvenes es un elemento necesario para
disminuir la deserción escolar y lograr mayores años de escolaridad.
95
Bibliografía
Azevedo, Viviane; Bouillon, César P. (2009): Social mobility in Latin America: A review of existing evidence, Working paper // Inter-American Development Bank, Research Department, No. 689.
Becker, Gary (1964), A Theorical and Empirical Analysis with Special Reference to Education, Columbia University Press, Nueva York.
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (Cesop)-Cámara de Diputados (2010), Reflexiones sobre la obligatoriedad de la educación media superior en México, Documento de Trabajo núm.96
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (1998), Panorama Social de América Latina 1997, Santiago de Chile, Naciones Unidas.
CEPAL (2002), Panorama Social de América Latina 2001-2002, Santiago de Chile Naciones Unidas.
CEPAL (2007), Los objetivos de desarrollo del milenio y los desafíos para América Latina y el Caribe para avanzar en mayor bienestar, mejor capital humano y más igualdad de oportunidades, Santiago de Chile, Naciones Unidas.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) (2010), Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México, México, CONEVAL.
CONEVAL (2011), Informe de Evaluación de la Política Social de Desarrollo Social en México en materia de Rezago Educativo 2011, México, CONEVAL.
CONEVAL (2012), Informe de Evaluación de la Política Social de Desarrollo Social en México 2012, México, CONEVAL.
DOF (2012), Diario Oficial de la Federación, 9 de febrero de 2012, Primera Sección, Secretaría de Educación Pública, DECRETO por el que se declara reformado el párrafo primero; el inciso c) de la fracción II y la fracción V del artículo 3o., y la fracción I del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Obligatoriedad de la Educación Media Superior).
Ejecutivo Federal de México (2011), Quinto Informe de Gobierno, 2011, México.
Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) (2006), Encuesta Nacional de la Juventud (ENJUVE) 2005.
IMJUVE (2011), Encuesta Nacional de la Juventud (ENJUVE) 2010.
Instituto nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) (2011), La Educación Media Superior en México, Informe 2010-2011, México.
96
INEE (2012), Panorama Educativo de México 2010. Indicadores del Sistema Educativo Nacional. Educación Básica y Media Superior.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) (2000), Censo de Población y Vivienda 2000.
INEGI (1994), Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH) 1992.
INEGI (2001), Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH) 2000.
INEGI (2007), Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH) 2006.
INEGI (2009), Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH) 2008.
INEGI (2011a), Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos en los Hogares (ENIGH) 2010.
INEGI (2011b), Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
INEGI (2011c), Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2010.
Mancera, C. et al. (2012), El desempeño de los becarios del Programa Oportunidades en la prueba ENLACE: cambios entre 2008 y 2011 en educación básica y media superior. Recuperado de www.oportunidades.gob.mx/EVALUACION/es/wersd53465sdg1/docs/2012/valora_desemp_becarios_prueba_enlace_vf.pdf
Mexicanos Primero (2009), Contra la pared, Estado de la Educación en México 2009, México, Mexicanos Primero.
Navarro, N. L. (2001). Marginación escolar en los jóvenes. Aproximación a las causas de abandono.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) (2010a), PISA 2009 Results, What Students Know and Can Do.
OCDE (2010b), Elementos clave sobre el estado de la educación en México, en Panorama de la Educación 2010.
OCDE (2012), Education at a Glance 2012: OECD Indicators, recuperado de http://www.oecd-ilibrary.org/education/education-at-a-glance-2012_eag-2012-en
Ordaz, J. L. (2007), México: Capital humano e ingresos. Retornos a la educación, 1994 – 2005, en Serie Estudios y Perspectivas, No. 90. Recuperado de www.eclac.org/publicaciones/xml/5/30255/Serie_90.pdf
Parker, S. (2009), “Pobreza y educación en México”, Estudios de Desarrollo Humano, México, PNUD.
Rubalcava, Luis y Teruel, Graciela (2006). “Guía de Usuario de la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares Primera Ronda”.
Rubalcava, Luis y Teruel, Graciela (2008). “Guía de Usuario de la Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares Segunda Ronda”.
Secretaría de Desarrollo Social (2011), Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2012, México. Recuperado de http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/reglas_de_operacion_del_programa_de_desarrollo_012
Subsecretaría de Educación Media Superior, Superior, Formación Docente y Evaluación (2010), Deserción Escolar en el Nivel Medio Superior, Gobierno del Estado de Baja California.
Secretaría de Educación Pública (SEP), Sistema Nacional de Información Estadística Educativa, recuperado de http://www.snie.sep.gob.mx/estadisticas_educativas.html
SEP, Reforma Integral para la Educación Media Superior. Recuperado de http://www.reforma-iems.sems.gob.mx/
SEP (2008a), Informe de la Evaluación de Diseño 2008 del Programa de Infraestructura para Educación Media Superior. Recuperado de www.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Diseno/Diseno_2008/SEP/EDS_08_SEP_INFRA_EMS.pdf
SEP (2008b), Informe de la Evaluación de Diseño 2008 del Programa de Nacional de Becas de Apoyo a Estudiantes de Educación Media Superior. Recuperado de www.becasmediasuperior.sep.gob.mx/IMAGENES/PDF/Eval2008Apoyo.pdf
SEP (2008c), Informe de Evaluación de Consistencia y Resultados 2007-2008 del Programa Educativo Rural. Recuperado de www.sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/92bd8aeb-6daf-4d33-b550-a3c8cbe851fe/informe_final.pdf
SEP (2009a), Informe de la Evaluación de Diseño 2009 del Programa Federal “Programa de Becas”. Recuperado de www.sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/4831/1/images/InformeFinal.pdf
SEP (2009b), Informe de la Evaluación de Diseño 2009 del Programa Prestación de servicios de educación técnica. Recuperado de sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/4831/1/images/InformeE008%20.doc
SEP (2009c), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2008-2009 del Programa Educativo Rural. Recuperado de www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/EVALUACIONES/EVALUACIONES_PROGRAMAS_POLITICAS_DS/EED%202008-2009/EED%202008-2009%20SEP/3743.pdf
SEP (2009d), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2008-2009 del Programa Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales. Recuperado de www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/EVALUACIONES/EVALUACIONES_PROGRAMAS_POLITICAS_DS/EED%202008-2009/EED%202008-2009%20SEP/3807.pdf
SEP (2010a), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2009-2010 del Programa Educativo Rural. Recuperado de www.coneval.gob.mx/rw/resource/coneval/EVALUACIONES/EVALUACIONES_PROGRAMAS_POLITICAS_DS/EED%202009-2010/SEP/SEP16A.pdf
SEP (2010b), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2009-2010 del Programa Prestación de servicios de educación técnica. Recuperado de sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6704/1/images/InformeCompletoE008.pdf
SEP (2010c), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2009-2010 del Programa Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales. Recuperado de sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6704/1/images/InformeCompletoE008.pdf
SEP (2011a), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010-2011 del Programa de Becas. Recuperado de www.becasmediasuperior.sep.gob.mx/IMAGENES/PDF/U018_completo.pdf
SEP (2011b), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010-2011 del Programa Educación para Personas con Discapacidad. Recuperado de www.sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6705/1/images/EED6.pdf
SEP (2011c), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010-2011 del Programa Expansión de la Oferta Educativa en Educación Media Superior. Recuperado de www.sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6705/1/images/EED1.pdf
SEP (2011d), Informe de la Evaluación Específica de Desempeño 2010-2011 del Programa Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales. Recuperado de sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6705/1/images/EED3.pdf
SEP (2011e), Lineamientos específicos para la operación del Programa de Becas para Estudiantes con Discapacidad del Bachillerato no Escolarizado, México. Recuperado de www.becasmediasuperior.sep.gob.mx/IMAGENES/PDF/2-becas.pdf
SEP (2011f), Lineamientos para la operación del Programa Fondo Concursable de la Inversión en Infraestructura para Educación Media Superior, México. Recuperado de www.sems.gob.mx/userfiles/images/Lineamientos_Infra_2011.doc
SEP (2011g), Reglas de Operación del Programa Educativo Rural 2012, México. Recuperado de http://normatecainterna.sep.gob.mx/work/models/normateca/Resource/326/1/images/acuerdo_627_programa_educativo_rural.pdf
SEP (2011h), Reglas de Operación del Programa Presupuestario U018 2012, México. Recuperado de www.becasmediasuperior.sep.gob.mx/IMAGENES/PDF/RO2012-U018.pdf
SEP (2012a), Reporte de la Encuesta Nacional de Deserción en la Educación Media Superior (ENDEMS) 2011.
SEP (2012b), Informe de Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 del Programa de Atención Educativa a Grupos en Situación Vulnerable (ConstruyeT). Recuperado de sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6886/1/images/INFORME_FINAL_U015.pdf
SEP (2012c), Informe de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 del Programa de Becas. Recuperado de http://www.dgri.sep.gob.mx/formatos/u018_becas.pdf.
SEP (2012d), Informe de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 del Programa Educación para Personas con Discapacidad. Recuperado de www.sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6886/1/images/INFORME_FINAL_U022.pdf
SEP (2012e), Informe de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2011-2012 del Programa Subsidios Federales para Organismos Descentralizados Estatales. Recuperado de sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/6886/1/images/INFORME_FINAL_U006.pdf
SEP (2012f), Informe de la Evaluación de Diseño 2012 del Programa Becas para la Educación Superior y la Expansión de la Educación Media Superior, Inglés y Computación. Recuperado de www.becasmediasuperior.sep.gob.mx/IMAGENES/PDF/Eval2012Siguele-inffinal30jul.pdf
SEP (2012g), Lineamientos específicos para la operación del Programa de Becas de Educación Media Superior, PROBEMS, México. Recuperado de www.becasmediasuperior.sep.gob.mx/IMAGENES/PDF/LEOPERPROGRBECASEMS.PDF
SEP (2012h), Lineamientos específicos para la operación del Programa de Becas para la Expansión de la Educación Media Superior, Síguele y Programa de Becas Universitarias, México. Recuperado de www.becasmediasuperior.sep.gob.mx/IMAGENES/PDF/DOF13-01-12.pdf
SEP (2012i), Lineamientos para la Operación del Programa de Inversión en Infraestructura para Educación Media Superior, México. Recuperado de www.sems.gob.mx/work/models/sems/Resource/4888/2/images/LineamientosEMS.pdf
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) (2011), Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, México.
SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal para los ejercicios fiscales 2000-2011, México. Recuperado de http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/contabilidad_gubernamental/Paginas/cuenta_publica.aspx
Secretaría de Seguridad Pública (SSP) (2011), Deserción escolar y conductas de riesgo en adolescentes, México.
Shultz, Theodore (1971), Investment in Human Capital: The Role of Education and of Research, The Free Press, Nueva York.
Székely, Miguel (2009), Avances y transformaciones en la Educación Media Superior, Mimeo.
Valdez, E. A., Román, R., Cubillas, M. y Moreno, I. (2008), ¿Deserción o autoexclusión? Un análisis de las causas de abandono escolar en estudiantes de Educación Media Superior en Sonora, México, en Revista Electrónica de Investigación Educativa, Vol. 10, Núm. 1.
Vidales, S. (2009), El Fracaso Escolar en la Educación Media Superior. El caso del Bachillerato de una Universidad Mexicana, Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación, 7(4), pp. 320-34.
101
Anexo 1. Principales características de los programas presupuestarios destinados a la Educación Media Superior
1. Becas
Becas Oportunidades (S072)
Programa de Becas PROBEMS (U018)
Becas Síguele (U069)
Año de inicio 2001 (becas media superior)
2007 2012
Antecedentes Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
Desde 2007 existían diversos programas de becas que en 2009 se fusionan bajo el nombre del programa actual: Programa de Becas de Educación Media Superior.
Cuando se crea el programa ya existían programas de otorgamiento de becas similares (PROBEMS), la partida presupuestal se crea principalmente para ampliar la cobertura y con un componente político importante.
Objetivo Otorgar apoyos educativos crecientes a jóvenes de las familias beneficiarias, con el fin de fomentar su inscripción y asistencia regular a la escuela, y consecuentemente la terminación de dicho nivel educativo.
Contribuir a la permanencia y al egreso de la población estudiantil, mediante el otorgamiento de becas a estudiantes de educación media superior, con el fin de coadyuvar a ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales.
Coadyuvar a ampliar el acceso, permanencia y egreso de estudiantes de instituciones públicas de educación media superior, mediante el otorgamiento de becas.
Cobertura Cobertura nacional en las localidades donde existan condiciones de accesibilidad y capacidad de atención de los servicios de salud, así como accesibilidad a los servicios de educación, que permitan operar en forma integral los componentes del Programa.
Cobertura nacional Cobertura nacional
Población Objetivo Jóvenes entre 14 y 21 años, miembros de familias beneficiarias e inscritos en escuelas de modalidad escolarizada, en algún grado de
Estudiantes de EMS en pobreza que cursan estudios en cualquiera de las Instituciones públicas de Educación Media Superior participantes.
Estudiantes de las Instituciones Públicas de Educación Media Superior (IPEMS) participantes en el programa y que no reciben ningún tipo de apoyo económico por
102
educación media superior. concepto de becas.
Criterios de elegibilidad Miembros del hogar beneficiario de Oportunidades de entre 14 y 21 años inscritos en el sistema escolarizado.
Estar inscrito en alguna escuela participante en el Programa.
Pertenecer a un hogar por debajo de la línea de bienestar (CONEVAL)
Llenar debidamente la solicitud de beca (Encuesta Socioeconómica de Estudiantes de Educación Media Superior, ENCSEEMS).
No ser becario de otro programa gubernamental
No adeudar materias.
Estar inscrito en cualquier plantel de las IPEMS
No estar recibiendo una beca estudiantil a través de ningún otro programa gubernamental.
Llenar la Encuesta Socioeconómica de Estudiantes de Educación Media Superior ENCSEEM
Para nuevo ingreso presentar certificado de secundaria.
Orden de Prelación Para las becas no se especifica
Pobreza Patrimonial Grado de marginación de la localidad
Tipo de Apoyo Apoyo monetario mensual por un periodo de 10 meses en el año que se complementa con apoyos para salud y alimentación.
Apoyo monetario único como incentivo para concluir la educación media superior antes de cumplir los 22 años (jóvenes con oportunidades).
Apoyo monetario mensual por 12 meses al año.
Apoyo monetario por hasta diez meses al año.
Monto del Apoyo Depende del grado y sexo.
Primer año $810 (H) $930(M)
Segundo año $870(H) $995(M)
Tercer año $925(H) $1055(M)
Apoyo único de $415 para la compra de útiles escolares.
Varían dependiendo del grado sexo y promedio académico. Se clasifican como de apoyo, retención y excelencia.
Fluctúan entre 500 a 1000 pesos.
500 pesos
103
Jóvenes con Oportunidades: $4599
Tipo de evaluaciones realizadas
Múltiples evaluaciones realizadas, es el programa más evaluado de la Administración Pública.
Consistencia y Resultados 2008 y 2011-2012
Diseño 2008, 2009
Desempeño 2010-2011
Evaluación de impacto en proceso.
Diseño 2012
Población atendida 981,197 alumnos 324,652 alumnos a diciembre de 2012
544,972 alumnos a diciembre de 2012)
Monto aprobado 2012 y (2013)
7,910,958,524 - (8,180,015,903)
2,808,096,280 – (4,005,929,032)
3,000,000,000 – (sin presupuesto)
Observaciones Opera también becas para hijos de las fuerzas armadas, sistemas abiertos y pasantía.
Antecedentes El Programa de Becas Prep@rate surge en el año 2007 como una iniciativa entre instituciones públicas, privadas y organizaciones de la sociedad civil.
Programa de educación para personas con discapacidad.
Objetivo Reafirmar la educación en línea como una alternativa viable, que ayude a disminuir la deserción y el rezago educativo de los jóvenes mexicanos en edad de cursar el nivel medio superior.
Contribuir a ampliar las oportunidades mediante el otorgamiento de becas a las personas que inicien o avancen en la adquisición de competencias en el idioma inglés o computación.
Contribuir a la permanencia y egreso de los estudiantes con discapacidad, en el Bachillerato no escolarizado mediante el otorgamiento de becas, con el fin de coadyuvar a ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades
Cobertura Distrito Federal y Área Metropolitana
Cobertura nacional Cobertura nacional
Población Objetivo Alumnos que presentaron Personas interesadas en Estudiantes con
104
examen de la Comisión Metropolitana de Instituciones Públicas de Educación Media superior y no alcanzaron lugar con derecho a otra opción.
desarrollar competencias en el idioma inglés o computación, que se inscriban y aprueben alguno de los cursos regulares que se impartan en los Centro de capacitación para el Trabajo Industrial (CECATI).
discapacidad del Bachillerato no escolarizado, coordinado por la Dirección General de Bachillerato (DGB), que inician o se encuentran cursando estudios en cualquiera de las IPEMS participantes en el programa.
Criterios de elegibilidad Tener menos de 21 años. Contar con certificado de secundaria con promedio mínimo de 7.
No estar inscrito en ninguna institución que imparta el nivel medio superior.
No estar disfrutando de otra beca o apoyo económico otorgado para su educación por algún organismo público.
Estar inscrito en alguno de los cursos regulares de inglés o computación en los CECATI.
Aprobar el curso
No recibir beca de alguno de los programas de la SEP.
Llenar debidamente la solicitud de beca (Encuesta Socioeconómica de Estudiantes de Educación Media Superior, ENCSEEMS).
Edad mínima 15 años
Estar inscrito en cualquier IPEMS participante.
No recibir otra beca gubernamental.
Constancia de discapacidad.
Llenar debidamente la solicitud de beca (Encuesta Socioeconómica de Estudiantes de Educación Media Superior, ENCSEEMS).
Nuevo ingreso: certificado aprobatorio de secundaria.
Haber acreditado un mínimo de dos asignaturas en el semestre previo.
Orden de Prelación Criterio socioeconómico No se especifica Pobreza patrimonial
Tipo de Apoyo Equipo de cómputo en comodato
Beca de manutención
Matrícula en la institución educativa
Beca para el pago de Internet inalámbrico en el hogar
Apoyo monetario por única ocasión
Apoyo monetario por un periodo de doce meses al año
Monto del Apoyo Los montos mensuales de la beca de manutención oscilan entre 925 y 1050 pesos dependiendo del
2000 pesos 1500 pesos
105
sexo y del año cursado.
Tipo de evaluaciones realizadas
Se inició una evaluación aplicada por la UNESCO, con el fin de conocer a profundidad los resultados del Programa de Becas Prep@rate y su posible escalonamiento en toda la República Mexicana. No se cuenta con información de dicha evaluación.
No existen evaluaciones públicas.
Consistencia y Resultados 2011-2012.
Desempeño 2010-2011.
Población atendida 500 alumnos promedio anual
72,434 alumnos en 2011 4,136 alumnos en 2011
Monto aprobado 2012 y (2013)
No disponible No disponible 100,000,000 – (150,000,000)
Observaciones Recursos del E009 Programa de Formación de Recursos Humanos basados en Competencias (PROFORHCOM).
Fuente: Reglas de Operación, Lineamientos de Operación y Evaluaciones Externas.
106
2. Ampliación de la oferta (infraestructura)
Expansión de la oferta educativa en Educación Media Superior (U024)
Fondo concursable de la inversión en
infraestructura para Educación Media Superior (U026)
Subsidios federales para
Organismos descentralizados estatales (U006)
Año de inicio 2007 2007 2008
Antecedentes RIEMS RIEMS Programa similar desde 1976
Objetivo Fortalecimiento al desarrollo de la infraestructura educativa en el nivel medio superior y capacitación para el trabajo mediante los gastos de operación iniciales de los nuevos servicios educativos.
Contribuir a la ampliación de la cobertura de la educación media superior, mediante el fortalecimiento y desarrollo de la infraestructura y el equipamiento de las UPEMS58
Impulsar la incorporación de las UPEMS al Sistema Nacional de Bachillerato (SNB)
Contribuir a ampliar la cobertura de los servicios de educación media superior pública, mediante la asignación de recursos.
Cobertura Cobertura nacional Cobertura nacional 31 Estados de la República
Población Objetivo Unidades Educativas Públicas que ya operan y de nueva creación que cuentan con autorización oficial de la Federación y que pertenezcan a Organismos Descentralizados Estatales (ODES).
UPEMS: Los instituciones del tipo medio superior adscritas a los subsistemas centralizados, coordinados, estatales, del Distrito Federal, descentralizados de los estados y a las Universidades
Organismos descentralizados estatales de educación media superior ya creados Colegio de estudios científicos y tecnológicos (CECYTE), Colegio de Bachilleres (COLBACH), Educación Media Superior a distancia (EMSAD), Institutos de capacitación para el trabajo (ICAT).
Criterios de elegibilidad Presentación de proyectos
Presentación de proyectos
Presupuesto inercial
Orden de Prelación Fórmula de distribución Criterios de costo No especifica
58UPEMS: Los instituciones del tipo medio superior adscritas a los subsistemas centralizados, coordinados, estatales, del Distrito Federal, descentralizados de los estados y a las Universidades.
107
que incluye: índice de rezago educativo, índice de eficiencia educativa, índice de presión demográfica, proporción de profesores titulados, razón entre participación estatal y federal.
beneficio y parámetros técnicos-presupuestales del proyecto propuesto.
Se consideran entidades federativas con mayor rezago en materia de cobertura, municipios, demarcaciones o regiones que registren una elevada demanda del servicio.
El porcentaje promedio de cumplimiento de la aportación estatal en los convenios de infraestructura de los últimos seis años.
El grado de avance físico y financiero de las obras realizadas con la concurrencia de recursos federales y estatales en los últimos seis años.
Tipo de Apoyo Recursos financieros para: gastos del funcionamiento inicial, derivados del crecimiento natural, la expansión y/o la ampliación de la oferta educativa y, en su caso, de los nuevos servicios de educación media superior y formación para el trabajo.
Recursos financieros transferidos a los gobiernos estatales para financiamiento de obras que atiendan las necesidades de las Unidades Educativas Públicas e impulsen las actividades académicas y tecnológicas, en materia de infraestructura.
Nueva creación o ya existentes.
Recursos financieros a los Estados para que los distribuyan a los ODES de EMS, Superior y capacitación para el trabajo.
Monto del Apoyo ND ND ND
Tipo de evaluaciones realizadas
Desempeño 2010
Diseño 2008
Diseño 2008 Consistencia y Resultados 2011-2012
Desempeño 2008-2009, 2009-2010 y 2010-2011-
Población atendida 1,944 planteles hasta 2010
ND 2778 ODES en 2011
Monto aprobado 2012 y (2013)
1,628,471,497 – (1,800,000,000)
1,100,000,000 – (1,250,000,000)
18,205,836,774 – (18,253,649,242)
108
Observaciones Pari passu federación estado.
Pari passu federación estado.
Principal fuente de financiamiento para los ODE (50% de EMS).
Pari passu federación estado.
Prestación de servicios de educación media
superior (E007)
Prestación de servicios de educación técnica
(E008)
Programa Educativo Rural (S126)
Año de inicio 2008 2008 2005
Antecedentes Acuerdo Nacional para el Campo 2003
Objetivo Contribuir a ampliar la cobertura de los servicios de educación media superior, mediante la impartición de los servicios educativos de este nivel.
Contribuir a mejorar el logro educativo de los alumnos de educación técnica del nivel de educación media superior mediante la prestación del servicio educativo en los planteles.
Fortalecer los servicios educativos de la Dirección General de Educación Tecnológica Agropecuaria (DGETA) y la Dirección General de Educación Superior Tecnológica (DGEST), para mejorar la formación de sus estudiantes, la capacitación y asistencia técnica a productores que habitan el entorno de las unidades educativas beneficiadas con el Programa.
Cobertura Cobertura nacional Cobertura nacional 31 Entidades Federativas
Población Objetivo UNAM
Colegio de Bachilleres
Instituto Politécnico Nacional
Dirección General de Bachillerato
Alumnos de centros educativos públicos que imparten educación técnica.
422 Unidades educativas que ofrecen el bachillerato tecnológico y 29 Institutos Tecnológicos que cuentan carreras del ámbito rural.
Criterios de elegibilidad ND ND Presentación de proyectos
Orden de Prelación ND ND ND
Tipo de Apoyo Recursos financieros para equipo de computo, estímulos a la planta
Recursos financieros Recursos financieros para la adquisición de equipo, material didáctico, mantenimiento,
109
docente y mantenimiento. capacitación de docentes, asesorías y viáticos.
Monto del Apoyo ND ND ND
Tipo de evaluaciones realizadas
No existen Diseño 2009
Desempeño 2009-2010
Consistencia y Resultados 2007-2008
Desempeño 2008-2009 y 2009-2010
Población atendida ND 1,305,426 alumnos en 2009
33.6 mil personas
Monto aprobado 2012 y (2013)
6,263,988,820 – (6,548,151,590)
22,798,770,107 – (23,738,892,913)
293,710,558 – (500,000,000)
Observaciones
Fuente: Reglas de Operación, Lineamientos de Operación y Evaluaciones Externas.
110
3. Capacitación de Docentes
Formación de docentes de la educación media superior (PROFORDEMS) (E057)
Año de inicio 2008
Antecedentes Antes dentro del fondo de ampliación de la oferta educativa U024.
Objetivo Contribuir a elevar la calidad de la educación media superior mediante el programa de formación docente, para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo.
Cobertura Cobertura Nacional
Población Objetivo 188,544 docentes de las instituciones públicas de educación media superior (2011).
Criterios de elegibilidad Tener un contrato o plaza de por lo menos 15 horas a la semana; conocimientos informáticos de base, compromiso a permanecer por lo menos dos años como docentes en ese nivel educativo después de recibir el apoyo.
Orden de Prelación Preferencia a docentes que impartan clases en primer semestre, a quienes tienen una antigüedad entre 5 y 20 años, a quienes tienen nombramiento de profesor definitivo, y a los que pertenezcan a planteles de zonas altamente marginadas.
Tipo de Apoyo Financiamiento de los gastos de capacitación docente a través de: Diplomado en Competencias docentes en el Nivel Medio Superior, coordinado por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), y las Especialidades diseñadas e impartidas por la Universidad Pedagógica Nacional (UPN).
Monto del Apoyo hasta 10,000 por beneficiario
Tipo de evaluaciones realizadas No existen evaluaciones públicas
Población atendida 16,741 docentes en 2012
Monto aprobado 2012 y (2013) 272,084,137 – (255,153,603)
Observaciones
Fuente: Reglas de Operación, Lineamientos de Operación y Evaluaciones Externas.
111
4. Estrategias de acompañamiento (Educación integral)
Programa de Atención Educativa a Grupos en Situación Vulnerable
(ConstruyeT) (U015)
Programa de Formación de Recursos Humanos
basados en Competencias
(PROFORHCOM) (E009)
Síguele, Caminemos Juntos
Año de inicio 2008 2008 2011
Antecedentes 2005 se suscribe acuerdo con el BID, iniciando la Fase I. Tiene antecedentes desde 1995 con el Proyecto para la modernización de la educación Técnica y la capacitación.
RIEMS
Objetivo Favorecer el desarrollo integral de los estudiantes en el nivel medio superior en ambientes educativos de inclusión, equidad y participación democrática.
Contribuir a mejorar el nivel de competencias de los egresados de la EMS, formación profesional y técnica y, por esa vía, sus posibilidades de empleabilidad.
Los Objetivos Específicos son:
1. Mejorar las competencias de los egresados de la EMS.
2. Mejorar la calidad, pertinencia y relevancia de la EMS, formación profesional y la capacitación laboral.
3. Mejorar las competencias de los docentes de la EMS.
4. Aumentar la relevancia de los estándares de competencias laborales, tanto en el sistema educativo como en los sectores productivos.
Contribuir a la mejora del aprovechamiento escolar, a incrementar la tasa de eficiencia terminal y a disminuirlos índices de deserción y reprobación.
112
Cobertura Cobertura nacional Cobertura nacional Cobertura nacional
Población Objetivo Instituciones públicas del nivel medio superior.
Alumnos de educación media superior (bachillerato tecnológico), formación profesional y técnico (CONALEP), capacitación para el trabajo (DGCFT) y en el nivel superior a las Universidades Politécnicas.
Alumnos inscritos en instituciones públicas del nivel medio superior (bachillerato general, tecnológico y profesional técnico).
Criterios de elegibilidad Tratarse de escuelas públicas.
Tener validez oficial por parte de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Solicitar de manera oficial el interés para participar en el Programa Construye T, por parte de las autoridades escolares.
Que las autoridades escolares otorguen las facilidades necesarias para cumplir las etapas de operación diseñadas por el Programa Construye T. En la segunda etapa se abrió la convocatoria a escuelas estatales Centralizadas y Descentralizadas de las Entidades Federativas y autónomas.
ND
Orden de Prelación Grado de marginación del entorno social y población indígena.
El Programa enfocará sus recursos principalmente a:
• Innovación curricular e integración de la oferta educativa .
• Capacitación docente por medio del Programa PROFORDEMS.
• Becas de Pasantía.
• Uso de nuevas tecnologías educativas
ND
113
por medio del Programa Impúlsate.
• Equipamiento y desarrollo de material didáctico alineados a las necesidades de las carreras prioritarias por campos de formación profesional.
Tipo de Apoyo Actividades formativas para generar condiciones de protección y prevención de riesgos. Se realizan considerando el diagnóstico interno de los planteles.
Capacitación de jóvenes, docentes y familiares.
Generación de respuestas inmediatas a los temas que preocupan a los jóvenes a través de una red de apoyo en la escuela y comunidad.
Capacitación de docentes en competencias.
Revisión de planes de estudio con enfoque en competencias.
Equipamiento de las unidades educativas.
Becas para la adquisición de experiencia laboral (Becas Pasantía).
Conjunto de acciones enfocadas a atender demandas y necesidades académicas, vocacionales, afectivas, socioeconómicas, y de detección oportuna de problemáticas de abandono de estudios apoyadas en un Sistema de Alerta Temprana como herramienta informática para la detección oportuna de los alumnos en riesgo de deserción y bajo aprovechamiento académico. Las acciones son:
Tutorías académicas Orientación vocacional Construye-T Becas Fomento a la lectura
Monto del Apoyo ND ND ND
Tipo de evaluaciones realizadas
Consistencia y Resultados 2011-2012
Evaluación de impacto en proceso
No existen evaluaciones públicas
No existen evaluaciones públicas
Población atendida 1746 escuelas públicas del nivel medio superior de 9510 (2012).
32 carreras integradas bajo estándares de competencia alineados a las necesidades de los sectores productivos y 28 carreras en proceso de actualización.
1,294 docentes capacitados y 3,384 en proceso de capacitación.
72,434 apoyos
849 planteles federales. Y los planteles descentralizados de Educación Media Superior tutelados y operados por las 31 Entidades Federativas.
114
entregados a través del Programa Impúlsate.
424 talleres y laboratorios equipados y 203 en proceso de ser equipados.
5 sectores productivos con participación directa en el Programa y 2 más por concretarse.
•8 comités de gestión por competencia instalados y 32 estándares de competencia registrados.
46,363 trabajadores certificados.
Al primer semestre de 2011
Monto aprobado 2012 y (2013)
57,000,000 - (227,000,000)
289,788,919.0 – (1,926,044)
Acciones de varios programas presupuestarios
Observaciones Convenio SEP UNICEF, UNESCO, PNUD y OSC.
Programa con horizonte temporal
Fuente: Reglas de Operación, Lineamientos de Operación y Evaluaciones Externas.
