FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES
Título de la tesis:
“La política exterior argentina durante el gobierno de
Mauricio Macri (2015-2019): giros en la relación con
Venezuela”.
Tesista: Campanella, Delfina Sol.
Directora: Dra. Calvento, Mariana.
Tandil, noviembre de 2020
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A mi mamá, Mariela y mi papá, Leonardo
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Índice
Agradecimientos
Glosario
Introducción
A. Estado de la cuestión
B. Planteo del problema
C. Marco teórico
C.1 ¿Qué estudia la política exterior?
C.2 Enfoques predominantes en el estudio de la PE
C.3 Condicionantes internos y externos en la formulación de la PE
D. Objetivos
E. Hipótesis
F. Metodología y fuentes
G. Organización del trabajo
Capítulo I: El gobierno de Mauricio Macri: un análisis a partir de los
condicionantes externos e internos
I.1 Contexto internacional
I.2 Contexto regional
I.3 Contexto interno
I.3.1 Los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015)
I.3.2 El gobierno de Mauricio Macri (2015-2019)
I.4 Conclusiones parciales
Capítulo II: La política exterior del gobierno de Mauricio Macri (2015-2019)
II.1 La política exterior de los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015)
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II.2 La política exterior del gobierno de Mauricio Macri
II.2.1 Los vínculos con Estados Unidos
1. Los vínculos con la administración de Barack Obama
2. Las relaciones con los Estados Unidos de Donald Trump
II.2.2 La política exterior hacia América Latina
1. El gobierno de Macri en instancias regionales
1.1 MERCOSUR
1.2 Alianza del Pacífico
1.3 UNASUR
2. Las relaciones bilaterales con la región
II.3 Conclusiones parciales
Capítulo III: La política exterior de Mauricio Macri hacia la República
Bolivariana de Venezuela
III.1 La evolución de la crisis venezolana
III.2 La política exterior de Cristina Fernández hacia Venezuela (2007-2015)
III.3 La política exterior durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019)
III.3.1 La relación argentino-venezolana en instancias multilaterales
1. La suspensión de Venezuela del MERCOSUR
2. El accionar de la delegación argentina ante la OEA
2.1 El Grupo de Lima
2.2 El reconocimiento internacional a Juan Guaidó
2.3 El retiro de Venezuela de la OEA
3. La emergencia del PROSUR y el retiro de la UNASUR
III.4 Conclusiones parciales
Conclusiones finales
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Bibliografía
Índice de cuadros y gráficos
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Agradecimientos
Porque sin ellos, la culminación de este proceso y la realización de esta tesis no
hubieran sido posibles, muchas gracias:
A mi familia: papá, mamá y hermanos, Agus, Milo y Franchi. Por ser mi motor y
sostén en este camino y desde el primer día. Gracias por creer en mí y apoyar siempre
mis decisiones. Gracias por bancarme habiendo estado lejos y sin volver mucho. Son mi
más grande orgullo y, por ustedes, todo mi esfuerzo siempre.
A mi directora, Mariana: gracias por el acompañamiento en este trayecto y la
predisposición desde el primer momento. Gracias por la paciencia y dedicación en cada
entrega, y por enseñarme tanto en el camino.
A mis amigos y amigas: a los y las que estuvieron en los buenos y en los malos
momentos, prestando un oído y brindando su apoyo. A quienes se volvieron mi segunda
familia e hicieron de mi trayecto por la facultad una etapa inolvidable. ¡Gracias!
A mi querida Franja Morada y a mis compañeros y compañeras de militancia:
gracias por presentarme a la causa reformista. Gracias por los momentos compartidos,
por el aguante y el aprendizaje a lo largo de estos años. De ustedes aprendí que el
tránsito por la universidad pública implica también entregarse a la lucha por consignas
humanas.
A la Facultad de Ciencias Humanas, a la UNICEN y al Estado Nacional: gracias
por el acompañamiento en todo mi tránsito universitario y por darme la posibilidad de
culminar mis estudios. Como dijo Hipólito Yrigoyen, “soñé que la Universidad habría
de ser la cuna del alma argentina”. Y sin Educación Pública, no hay futuro.
A todos ellos y todas ellas, ¡gracias!
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Glosario
AC: Asamblea Constituyente.
ACNUDH: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos.
ACNUR: Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
AFJP: Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.
ALBA: Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América.
ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas.
AN: Asamblea Nacional.
AP: Alianza del Pacífico.
BCRA: Banco Central de la República Argentina.
BM: Banco Mundial.
BRICS: Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica.
CEI: Centro de Economía Internacional.
CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.
CEO: Chief Executive Officer.
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIADI: Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones.
CSN Comunidad Sudamericana de Naciones.
DNI: Desarrollo de Negocios Internacionales.
EEUU: Estados Unidos.
ENCOVI: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida de la Población Venezolana.
ESN: Estrategia de Seguridad Nacional.
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FARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.
FFAA: Fuerzas Armadas.
FMI: Fondo Monetario Internacional.
FPV: Frente para la Victoria.
G20: Grupo de los veinte.
G7: Grupo de los siete.
GCI: Grupo de Contacto Internacional.
GL: Grupo de Lima.
IED: Inversión extranjera directa.
INAI: Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales.
INDEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos.
LGDESN: Líneas Generales del Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-
2013.
MERCOSUR: Mercado Común del Sur.
MPPRE: Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores.
MUD: Mesa de Unidad Democrática.
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo.
OCPIP: Oficina de Coordinación para las acciones de Diplomacia Pública
OEA: Organización de Estados Americanos.
OLP: Organización para la Defensa y Liberación del Pueblo.
OMC: Organización Mundial del Comercio.
ONG: Organización no gubernamental.
ONU: Organización de las Naciones Unidas.
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OPS: Organización Panamericana de la Salud.
PAC: Política Agraria Común.
PBI: Producto bruto interno.
PDVSA: Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima.
PE: Política exterior.
PEA: Política exterior argentina
PRO: Propuesta Republicana.
PROSUR: Foro para el Progreso de América del Sur.
PSUV: Partido Socialista Unido de Venezuela.
PT: Partido de los Trabajadores.
RBV: República Bolivariana de Venezuela.
RPC: República Popular China.
SGP: Sistema Generalizado de Preferencias.
TIAR: Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca.
TLC: Tratado de libre comercio.
TPP: Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica.
TSJ: Tribunal Supremo de Justicia.
TTIP: Acuerdo Transatlántico para el Comercio y la Inversión
UCR: Unión Cívica Radical.
UE: Unión Europea.
UNASUR: Unión de Naciones Suramericanas.
YPF: Yacimientos Petrolíferos Fiscales.
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Introducción
Durante los primeros años del siglo XX, en América Latina se evidenció la
presencia de los llamados gobiernos progresistas y/o de izquierda, que cuestionaron la
lógica de acumulación y el modelo de desarrollo postulado por el orden neoliberal
arraigado fuertemente desde fines de los años noventa. En este contexto se inscribieron
administraciones como la de Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa en Ecuador, Luis
Inácio Lula Da Silva en Brasil, Tabaré Vázquez y José Mujica en Uruguay, Hugo
Chávez en Venezuela, y Néstor Kirchner y Cristina Fernández en la Argentina
(Gudynas, 2010).
En el país y en la región, los gobiernos progresistas desplegaron políticas
públicas activas con énfasis en el desarrollo nacional y la reducción de desigualdades
sociales, proponiendo una reformulación del papel del Estado y su vinculación con la
sociedad civil. En materia de política exterior, priorizaron una diversificación de las
relaciones externas, apelando a la inserción e integración regional como mecanismos
para alcanzar mayores márgenes de autonomía y reducir la dependencia de los grandes
polos de poder mundial e instituciones económicas y financieras internacionales.
El año 2015 marca el final de los doce años de la etapa “kirchnerista” y da inicio
a la gestión de Mauricio Macri, que llega al gobierno de la mano de la coalición
“Cambiemos”. Desde el inicio de su mandato, el gobierno buscó diferenciarse de la
administración kirchnerista y diseñó una agenda con profundos cambios en materia
política, económica, social y también internacional. En este sentido, el nuevo gobierno
trajo aparejado un cambio en la estrategia de desarrollo que, por ende, tuvo su correlato
en la política exterior (D´Alesio, 2019).
No obstante, estos cambios no fueron ajenos al contexto regional e internacional
de ese entonces. En América del Sur, el “giro a la derecha” dio cuenta de la emergencia
de gobiernos liberales y conservadores, con un discurso crítico de las experiencias
progresistas de años anteriores. A nivel regional e internacional, varios sucesos marcan
este nuevo escenario: el impeachment a Dilma Rousseff -que llevaría al poder a su
vicepresidente Michel Temer y posteriormente a Jair Bolsonaro- en Brasil, el triunfo de
la oposición venezolana en la Asamblea Nacional –y posteriormente la emergencia de
líderes opositores como Juan Guaidó-, la desarticulación de procesos de integración
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regional como el MERCOSUR, la UNASUR o la CELAC, profundizados por el Brexit
y la llegada de Donald Trump en Estados Unidos, entre otros.
En este marco, el presente trabajo tiene como objetivo dar cuenta de esta
vorágine de cambios, dilucidando de qué manera influyeron en la formulación de la
política exterior argentina durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019),
entendiendo a la relación con Venezuela como una de las aristas de la política exterior
donde se conjugaron y materializaron los mismos.
A. Estado de la cuestión
Dada la contemporaneidad de la temática, no se cuenta con una gran variedad de
literatura e investigaciones académicas recientes que den cuenta de ella; y si las hay,
éstas se centran en los primeros años de gobierno macrista. No obstante, ello no impide
la investigación de la misma, para lo cual se recurre a otras fuentes de información
como artículos y notas periodísticas, discursos y documentos oficiales, entre otras, para
verificar la hipótesis planteada. Se busca analizar los lineamientos de la política exterior
argentina durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), haciendo alusión a las
variables internas y externas que llevaron a desarrollar una política exterior
confrontativa hacia Venezuela.
Primeramente, es menester recurrir a estudios de la política exterior de los
gobiernos de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015), de la cual puede señalarse
que continuó con los principales lineamientos establecidos por su predecesor, Néstor
Kirchner (2003-2007). Entre ellos se pueden mencionar la inserción latinoamericana,
particularmente hacia Sudamérica, posturas multilaterales revisionistas y ejes de acción
externa centrados en el desarrollo nacional y la búsqueda de autonomía (Busso, 2016).
A su vez, María Cecilia Míguez (2016) agrega que la política exterior del
gobierno se caracterizó por un alejamiento de los Estados Unidos y, por otro lado, la
profundización de las relaciones con China y Rusia.
Carla Morasso (2016) resalta una orientación de carácter autonomista, gestada a
partir de la implementación de un modelo de desarrollo nacional, de restricción a la
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injerencia de actores externos en la toma de decisiones, y de diversificación de las
relaciones externas.
Numerosos trabajos hacen énfasis en los condicionantes externos o sistémicos
que marcaron el desarrollo de la política exterior de Fernández. Actis, Busso, Calderon
y Zelicovich (2017) argumentan que los mismos no fueron constantes durante los doce
años del kirchnerismo, sino que fueron mutando hacia un perfil más restrictivo en el
último mandato. Esto impactó en varias dimensiones de la política exterior, pero
fundamentalmente en el ámbito económico. En ese sentido y como contrapartida al
alejamiento de Estados Unidos, la administración de Fernández profundizó el
acercamiento hacia Venezuela, iniciado por su predecesor (Corigliano, 2011).
En lo que respecta a los vínculos con Venezuela, siguiendo a María Elena
Lorenzini (2017) los mismos partieron de la convergencia de ideas e intereses que
podían satisfacer complementándose comercialmente. Desde el año 2003, la relación
con Venezuela se erigió como prioritaria en materia de política exterior. La creciente
importancia de los temas energéticos en la agenda externa y las urgencias argentinas
fueron cuestiones claves en la relación.
Por otro lado, José Briceño Ruiz (2010) señala que la alianza entre
Kirchner/Fernández de Kirchner y Chávez que comienza hacia 2003 estuvo signada por
una fuerte impronta el liderazgo personal de los presidentes, a pesar de concebir
modelos de desarrollo económico y político diferentes, como se ampliará a lo largo del
trabajo.
En lo que respecta a los análisis acerca de la política exterior de Mauricio Macri,
autores como Alejandro Simonoff (2016) y Anabella Busso (2017) han realizado
estudios haciendo hincapié en el viraje de las estrategias de inserción internacional de la
Argentina con respecto a las llevadas adelante por la anterior gestión de Cristina
Fernández.
En palabras de Busso (2017), desde el inicio del gobierno de Macri se privilegió
la inserción occidental, lo que supone, entre otros factores, un mayor relacionamiento
con organismos multilaterales y de crédito y un estrechamiento de lazos con los Estados
Unidos, la Unión Europea y Asia, dejando poco lugar a los esquemas de política
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exterior que desde 1983 priorizaron los vínculos y las estrategias de integración con la
región latinoamericana como vías para alcanzar el desarrollo en conjunto.
María Cecilia Míguez (2018) entiende la política exterior de Macri en “clave
económica”, orientada a profundizar lazos de dependencia económica y política
respecto de las potencias, basándose en la idea de “acoplarse” (bandwagoning), y
entendida como la contrapartida del “aislamiento”.
Por su parte, Tomás Listrani Blanco y Carolina Zaccato (2018) señalan:
“En términos interpretativos, la Argentina de Macri se ha posicionado
como un bastión partidario del orden liberal internacional en América Latina, en
particular frente a un México bajo Andrés Manuel López Obrador y un Brasil
conducido por Jair Bolsonaro” (Listrani Blanco y Zaccato, 2018: 183).
Patricio Carmody (2017) agrega que la administración Macri desalentó las
relaciones con los países del eje bolivariano, procuró gestar una mayor integración con
Brasil y buscó un mayor acercamiento a los países de la Alianza del Pacífico.
Laura María D’Alesio (2019) analiza las medidas tomadas por el gobierno de
Mauricio Macri, en un nuevo contexto regional marcado por el afianzamiento de
gobiernos liberal-conservadores. Al respecto, sostiene:
“La llegada al poder en Argentina de una nueva derecha genera
modificaciones en la política exterior, cuyas principales manifestaciones son un
nuevo posicionamiento ideológico, un claro giro primermundista y la
consideración de la agenda externa como una especie de instrumento para lograr
la transición hacia una economía globalizada. Estas modificaciones marcan
además una creciente articulación entre política doméstica y política exterior”
(D’Alesio, 2019: 194).
Otro rasgo a destacar fue la búsqueda de una rápida transformación en la
inserción regional, dejando los valores vinculados a la integración regional y a la
cooperación Sur-Sur (D’Alesio, 2019).
En esta línea y en lo que respecta al relacionamiento con Venezuela, Francisco
Castaño (2017a) escribe:
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“Por el lado de Venezuela, a pesar de la profunda crisis política, social y
económica, Maduro se ha mantenido en el gobierno pese a la conflictividad
interna y al aislamiento regional. Al respecto, Argentina ha apoyado la
suspensión de Venezuela tanto en el MERCOSUR como en la Organización de
los Estados Americanos (OEA), y ha abogado por la convocatoria a elecciones y
la liberación de los presos políticos en aquel país, incluso desde antes de la
asunción de Macri. Sin embargo, esta postura (tanto del gobierno argentino
como de los organismos regionales) no ha sido la misma frente a lo que sucede
en otros países que sufren crisis internas importantes, tales como Brasil o
México” (Castaño, 2017a:5).
Finalmente, Alejandro Frenkel (2016) argumenta que desde el comienzo de su
mandato, el gobierno de Mauricio Macri libraría una batalla contra la Venezuela de
Nicolás Maduro, lo que, lejos de desideologizar la política exterior, le agregaría un
matiz ideológico a las relaciones con la región. Para Frenkel, la confrontación obedecía
a dos factores: dar cuenta del realineamiento internacional de la Argentina y eliminar a
un potencial veto de la flexibilización del MERCOSUR.
B. Planteo del problema
Partiendo del contexto internacional, regional y nacional en que se enmarca el
gobierno de Mauricio Macri (2015- 2019), el problema de investigación lo constituye el
análisis de la política exterior argentina en términos contemporáneos. Como se
mencionó, se pretenden analizar cuáles fueron las variables internas y externas que
influyeron en su desarrollo, como así también en la adopción de una política exterior
confrontativa para con la República Bolivariana de Venezuela.
De esta manera y a modo de síntesis, se pueden mencionar los siguientes
interrogantes:
¿Cuáles fueron los lineamientos de política exterior del gobierno de Mauricio
Macri (2015- 2019)?
¿Cuáles fueron las variables internas y externas que influyeron en su
conformación?
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¿De qué manera incidió el modelo de desarrollo implementado?
¿Cómo fue la política exterior llevada adelante hacia América Latina?
¿Cómo incidió en ella el rol de los Estados Unidos y el viraje a la derecha en la
región?
En su vinculación con Venezuela, ¿la Argentina desarrolló una política exterior
de carácter confrontativo?
C. Marco teórico
Para poder estudiar la política exterior argentina durante el gobierno de Mauricio
Macri (2015-2019) y su vinculación con Venezuela, previamente es necesario hacer
algunas aproximaciones a la temática. En primer lugar, se aborda qué se entiende por
política exterior (PE). Seguidamente, se dan cuenta de los distintos enfoques que han
estudiado la PE, haciendo referencia a estudios latinoamericanos y, fundamentalmente,
de política exterior argentina (PEA). Finalmente, se mencionan a los condicionantes
internos y externos que influyen en la formulación de la PE, ahondando en los elegidos
para la realización de este trabajo.
C.1 ¿Qué estudia la política exterior?
En términos conceptuales, siguiendo a autores como Rubén Perina (1988), al
hablar de política exterior se entiende por ella al conjunto de decisiones y acciones
tomadas por los gobernantes de un Estado-nación, en respuesta a demandas y
determinantes tanto internos como externos del mismo.
Otra definición es la que da Roberto Miranda (2014), quien la entiende como un
instrumento estatal, orientado hacia el desarrollo del universo de las relaciones
internacionales del país. Además, enuncia que “la política exterior es el resultado de la
asociación entre la percepción que las clases dirigentes tienen del mundo y los modos de
inserción que estas clases pretenden para el Estado en el marco internacional” (Miranda,
2005:4).
Por su parte, Alberto Van Klaveren (1984) sostiene que los estudios de política
exterior refieren a aquellas acciones que tienen lugar en un determinado país y que se
dirigen a su medio externo.
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Como señala Luciano Tomassini (1987) cabe destacarse además, que la política
exterior es una acción de política gubernamental, es decir una política pública, que
comprende diferentes dimensiones, entre ellas la económica, diplomática, y militar-
estratégica. Celso Lafer (2002) sostiene que la PE en tanto política pública debe guiarse
por la meta de trabajar a nivel internacional para contribuir a la solución de problemas,
necesidades e intereses locales.
Marcelo Lasagna (1995), al analizar la política exterior señala:
“Es analizar por qué los países actúan en el sistema internacional de
determinada forma y no de otra; y qué tipo de factores intervienen como
condicionantes de esta actuación. La política exterior es aquella área de
actividad gubernamental que es concebida como las relaciones entre el Estado y
otros actores, particularmente otros estados (pero no exclusivamente), en el
sistema internacional. De ello se podría concluir que el ámbito más próximo a la
política exterior es el internacional. Sin embargo, por el mismo hecho de ser una
actividad gubernamental es necesario conocer no solo el escenario de la política
exterior recibida, sino también el proceso político interno donde es generado”.
(Lasagna, 1995:389)
De esta manera, no hay una definición unívoca de política exterior. No obstante,
en el presente trabajo se entiende por ella al conjunto de acciones desarrolladas por un
Estado-nación hacia el medio externo, considerándola como una acción de política
gubernamental y, por ende, una política pública. Se analiza la política exterior como un
producto de la conjunción de variables internas y externas, puesto que la mayoría de los
estudios que tienen por objeto su análisis, tratan a ésta como una variable dependiente,
en gran medida del modelo de desarrollo del país y demás condicionantes del Estado en
cuestión, que se desarrollarán posteriormente.
C.2 Enfoques predominantes en el estudio de la PE
A la hora de estudiar la política exterior, existen distintos paradigmas que dan
cuenta de la misma. María Regina Soares de Lima (1994) los sintetiza en tres modelos:
clásico, político-social e interactivo.
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Con respecto al primer paradigma del Realismo clásico, este argumenta que la
PE se configura en un proceso relativamente aislado de la sociedad en que ocurre,
donde a su vez los debates internos no juegan un rol preponderante y, en consecuencia,
dicha política constituye siempre una reacción a las oportunidades y demandas de orden
sistémico (Soares de Lima, 1994). Por otro lado y siguiendo a la autora, el modelo
político-social entiende que las preferencias externas son siempre endógenamente
determinadas por el proceso de formación de políticas, que no son fijas: la política
exterior es consecuencia de las actividades de los grupos de interés y de las fuerzas
sociales. Por último, “el modelo interactivo (Putnam, 1988) se presenta como superador
de los dos anteriores en tanto reserva, al igual que lo hace el modelo realista clásico, el
ámbito de la Política exterior a la acción de los representantes del Estado, pero incluye
el análisis de los determinantes domésticos sobre la acción externa. Así, destaca el rol
de los partidos políticos, los grupos de interés, las fuerzas sociales, los legisladores, los
representantes del Poder Ejecutivo y los procedimientos institucionales. Al privilegiar la
interacción entre el contexto externo y los determinantes internos en este enfoque no
sólo las preferencias domésticas dejan de ser fijas, sino también el contexto
internacional” (Soares de Lima, 1994, citado por Busso, 2017:4).
En lo que respecta a los estudios latinoamericanos, Van Klaveren (1984) señala
que si bien la investigación en el ámbito de la PE latinoamericana adolecía de
deficiencias, (debido a que es un campo de estudio relativamente nuevo), en las últimas
décadas se contribuyó a un creciente interés en los análisis de política exterior.
Heraldo Muñoz (1987) analiza los estudios de la PE latinoamericana y concluye
que hay tres temas recurrentes de la misma, siendo estos la preocupación por el
desarrollo, la búsqueda de una mayor autonomía nacional y regional, y la presencia
gravitante de los Estados Unidos. Además, el autor agrega que los enfoques teóricos
latinoamericanos abarcan desde la perspectiva de la formulación de decisiones, hasta la
teoría de la dependencia y enfoque sistémico, las cuales no son excluyentes sino que se
complementan unas con otras.
Según Ovando Santana y Aranda Bustamante (2013), las políticas exteriores de
América Latina siempre han buscado, dentro de sus estrategias, una mayor autonomía
de las grandes potencias, teniendo en cuenta tanto las constricciones estructurales del
momento como la situación doméstica. Esto ha ido modificando su significado, de
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acuerdo al marco de acción predominante en un momento histórico dado. Algunos
autores señalan que “esta estrategia se relaciona con el problema histórico del
subdesarrollo del continente en la medida en que este último responde a la dependencia
económica y política de la región” (Puig, 1980; Bernal-Meza, 2005; Colacrai, 1992,
citados por Ovando Santana y Aranda Bustamante, 2013:721).
Por su parte, Luciano Tomassini (1987) identifica tres grandes cuestiones que
hacen a la PE de las naciones latinoamericanas: la agenda internacional, los objetivos y
el estilo. Entiende a la agenda como los intereses que cada nación sigue en el medio
internacional, a los objetivos como el estado de cosas que pretende lograr, y al estilo
como lo que caracteriza la formulación y la ejecución de dicha política.
En lo que respecta a los estudios sobre la política exterior argentina, desde un
punto de vista teórico-metodológico, su desarrollo ha seguido la evolución propia de la
disciplina de las relaciones internacionales en su intento de consolidarse como
disciplina científica, como describe Miryam Colacrai (1992). Entre 1940 y 1960 los
trabajos de política exterior siguieron lineamientos propios de la historia diplomática,
debido al enfoque histórico-jurídico de las relaciones internacionales. A partir de los
años sesenta, surgió la orientación histórico-geopolítica. En palabras de José Paradiso
(1993), aquello guardó relación con la reactivación de conflictos territoriales y disputas
de soberanía de la época. En el análisis de autores como Juan Carlos Puig, surgirá la
cuestión de la autonomía y una nueva visión de la integración como mecanismo
fundamental en el tránsito hacia ella. Siguiendo a Colacrai (1992), esta escuela realista-
reformista desde una perspectiva periférica, marcaría el inicio de lo que luego Escudé
definiría como “realismo periférico”.
Seguidamente, la influencia de las corrientes geopolíticas tomó parte en el
ideario del régimen militar de 1976. Una de las consecuencias de ello fue el surgimiento
de una versión “revisionista” de la política exterior, que estimuló los debates en torno a
la ubicación de Argentina en el mundo. Con el advenimiento de la democracia, se
experimentó una etapa de bonanza en los estudios de relaciones internacionales y
política exterior, como sostiene Perina (1988).
En los noventa, el Realismo Periférico de Carlos Escudé encontró maduración
como una nueva instancia paradigmática a partir de la oleada neoliberal y
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neoconservadora del fin de la Guerra Fría. Esta mirada, próxima a las lecturas
occidentalistas, navegó entre el neoconservadurismo político y neoliberalismo
económico. De allí que su variable de análisis se centrara en el rol que las fuerzas del
mercado internacional le otorgaron al país, entendiendo además a la integración regional
en función de la apertura económica (Simonoff, 2010). Se hizo énfasis en tres
parámetros: el desarrollo económico era la definición del interés nacional, la principal
función de la política exterior era facilitar ese desarrollo, y los Estados Unidos eran el
condicionamiento individual más importante de la política exterior (Escudé, 1995).
Por su parte, luego de la crisis del 2001, Russell y Tokatlián (2002) propusieron
su nuevo modelo conocido como “autonomía relacional”. Este tuvo elementos críticos
con el modelo anterior, y concentró su radio de acción en el Cono Sur, propiciando el
multilateralismo y la creación de instituciones comunes. La variable de análisis se
centró en la construcción de una estrategia de internacionalización o regionalización.
Profundizado dicho quiebre, Mario Rapoport (2003) agrega que el abandono de la
convertibilidad marcó el fin del modelo de alineamiento a Estados Unidos, del mismo
modo en que lo había creado.
Consecuentemente y siguiendo a Simonoff (2010), el análisis de autores como
Luis Dallanegra Pedraza, Myriam Colacrai, Gladys Lechini y Roberto Miranda ganaron
visibilidad y pudieron hablar de un nuevo autonomismo, alejándose de dificultades
planteadas por los análisis de Puig, como la divergencia entre régimen político y
autonomía y la posibilidad de una estrategia cooperativa con Estados Unidos sin alterar
los márgenes de maniobra del país, separándose de las versiones neoliberales y
neoconservadoras.
Asimismo, en análisis posteriores Russell y Tokatlián (2013) van a tipificar dos
lógicas predominantes en las políticas exteriores latinoamericanas: aquiescencia y
autonomía. Por un lado, la “lógica de la autonomía” ha sido la más practicada en
América Latina y la que ha contado también con más apoyo y legitimidad por parte de
las fuerzas políticas y sociales. A pesar de su larga trayectoria y variaciones a las que se
vio sometida -cobrando un nuevo impulso a principios de siglo- los autores afirman que
sus fines y objetivos persisten, entre ellos “el imperativo del desarrollo económico; la
búsqueda de la paz; la extensión del alcance geográfico de las relaciones exteriores; la
restricción del poder de las grandes potencias, particularmente de Estados Unidos; así
21
como la construcción de un orden internacional más equitativo” (Russell y Tokatlián,
2013:161). Por otro lado, la “lógica de la aquiescencia”, como estrategia secundaria,
resulta –al igual que la primera- de la condición subordinada de América Latina en el
sistema internacional y de la pertenencia del país o países que la practican al área de
influencia de EEUU, pero en este caso se consiente y asimila –de manera explícita o
implícita- dicha condición. Sus principales fines son: lograr el apoyo de EEUU para
obtener dividendos materiales o simbólicos en contrapartida por la deferencia; construir
un marco de convivencia estable con Washington confiando en su autorrestricción; y
contar con su protección para sostener la coalición en el poder. Para ello, se utilizan
medios diversos que pueden abarcar desde los militares hasta el uso de instituciones
internacionales para responder a los intereses norteamericanos (un ejemplo de ello son
las votaciones en su favor en los foros internacionales). La opción estratégica proverbial
que deriva de esta lógica es el acoplamiento (Russell y Tokatlián, 2013).
De esta manera y en función de la caracterización esbozada anteriormente,
coincidimos con analistas como Busso (2017) al enmarcar la lógica de la aquiescencia
como guía de la acción externa argentina durante el gobierno de Mauricio Macri.
C.3 Condicionantes internos y externos en la formulación de la PE
En palabras de Esteban Actis (2012), el debate académico sobre los análisis de
política exterior ha girado en torno a la identificación de ciertos factores o
condicionantes que inciden en el diseño de una PE determinada. Si bien toda política
exterior se ve condicionada por múltiples variables -domésticas y sistémicas- en ciertas
coyunturas, determinados condicionantes adquieren una relevancia particular que lo
hacen plausible de un análisis pormenorizado.
Trabajos como los de Rapoport (2003), Escudé (1995) y Russell y Tokatlián
(2002) se esforzaron por demostrar la vinculación entre dichas variables, los diversos
intereses nacionales y los actores que compiten en la elaboración e implementación de
la PE.
Por su parte, Alberto Van Klaveren (1984) identifica algunos de esos
determinantes. En lo que respecta a las variables exógenas, hace referencia a las
sistémicas, a las políticas de poder y a la dependencia. Por otro lado, la orientación del
22
tipo de régimen, el proceso de toma de decisiones, la política burocrática y el liderazgo
se erigen como variables internas influyentes en la formulación de la política exterior.
Autores como Actis (2012), D’Alesio (2019), Sánchez (2013) y Schenoni y
Ferrandi (2014) han analizado la incidencia de los condicionantes internos, entre ellos la
internacionalización del capital, el modelo de desarrollo, la participación del cuerpo
decisional legislativo y otros actores sociales y domésticos en la formulación de la
política exterior.
En el presente trabajo, se considerará al modelo de desarrollo implementado
como una variable interna crucial para entender la formulación de la PE. Laura María
D’Alesio (2019) argumenta que dicha política contempla, entre otras cosas, la estrategia
de desarrollo elegida por el gobierno y según la cual éste actúa en el plano
internacional:
“El modelo de desarrollo no es sino la manera en la que se articula la
política y la economía en un contexto histórico determinado. A cada modelo de
desarrollo le corresponde un modo de producción, de distribución de la riqueza
y una estrategia de inserción internacional (Lorenzini, 2011, p.43 citado por
Actis, Lorenzini y Zelicovich, 2017). La vinculación de la política exterior con
la estrategia de inserción cobra diferentes valores y magnitudes según cada
modelo de desarrollo” (D’Alesio, 2019:197).
De la misma manera, Anabella Busso (2014), analiza los vaivenes en la política
exterior argentina desde finales de 1983, argumentando que éstos se explican en su
mayoría por causas internas, entre ellas las crisis político-económicas, las tensiones
entre distintos modelos de desarrollo y sus respectivas estrategias de inserción
internacional, como así también las variaciones en cuanto a la concepción de la
democracia.
No obstante, centrarse en una variable doméstica no debe llevar a pensar y
concebir al contexto externo como fijo. Esto obedece a que una característica peculiar
de cualquier política exterior, a diferencia de otras políticas públicas, radica en que su
diseño se ve permanentemente constreñido por acontecimientos externos no maleables
para los “policy makers”. En otros términos, toda política exterior debe percibir,
23
interpretar y adaptarse a los cambios y acontecimientos del sistema internacional (Actis,
2012).
Por ello, adhiriendo a los supuestos del modelo interactivo que plantea Soares de
Lima, es menester también analizar los condicionantes sistémicos de la PE. Es sabido
que estos son de origen externo y pueden ser de orden político, económico, estratégico,
cultural, social, entre otros. Tomando la tradicional conceptualización de Helio
Jaguaribe (1969), las nociones de permisibilidad y restricción hacen alusión a las
características particulares que adquiere el orden internacional en sus diversas
dimensiones, en un contexto determinado. Dichas características pueden mostrar la
existencia o la ausencia de condicionantes externos que limiten o potencien las opciones
nacionales en la arena internacional (Actis, Busso, Calderón y Zelicovich, 2017).
Las variables externas a analizar son, entre otras, el rol de los Estados Unidos y
la región latinoamericana en la formulación de la PE. Anabella Busso (2017) aborda el
lugar que se le da a Washington, como así también el correlato interno que dicha
estructura conceptual genera en términos políticos y económicos, en consonancia con
las visiones académicas interactivas o “intermésticas”. En lo que respecta a la política
exterior latinoamericana, en trabajos como el de Mariana Aiub Robledo (2019) se da
cuenta del llamado “giro a la derecha” en la región, entendido en contraposición a la
oleada de gobiernos progresistas y de izquierda que tuvo lugar durante la primera
década del siglo XXI.
Por lo expuesto, es en este marco teórico que se ubica el presente trabajo.
D. Objetivos
Como objetivo general, la investigación busca analizar la política exterior del
gobierno de Mauricio Macri (2015-2019) e indagar acerca de las variables internas y
externas que influyeron en el desarrollo de una política exterior confrontativa hacia la
República Bolivariana de Venezuela.
Dentro de los objetivos específicos, pueden mencionarse:
Identificar los principales lineamientos de la política exterior de Mauricio Macri
24
(2015- 2019)
Establecer la incidencia del modelo de desarrollo implementado en la
formulación de la política exterior.
Analizar la política exterior del gobierno en relación a América Latina.
Evaluar la influencia de Estados Unidos y la región en la PEA.
Indagar la política exterior argentina en relación a Venezuela durante el periodo
2015-2019.
E. Hipótesis
En relación a los objetivos previamente desarrollados, la hipótesis central del
presente trabajo es que a partir de la administración de Mauricio Macri (2015- 2019), se
evidencian una serie de factores, tanto de índole externa como interna, que llevan a
desarrollar una política exterior confrontativa con respecto a la República Bolivariana
de Venezuela.
Entre los factores externos, se pueden mencionar el rol de los Estados Unidos y
el “giro a la derecha” en la política exterior de varios países latinoamericanos, y dentro
de las variables internas el modelo de desarrollo, tanto económico como político,
llevado adelante por la gestión de Mauricio Macri.
F. Metodología y fuentes
Como se mencionó anteriormente, el trabajo tiene la finalidad de profundizar el
conocimiento de una temática reciente, como lo es la política exterior del gobierno de
Mauricio Macri en relación a Venezuela.
En lo que respecta al método de investigación adoptado, siguiendo la
categorización esbozada por Carlos Sabino (1992), éste será descriptivo-explicativo. Por
un lado, la perspectiva descriptiva es aquella que busca dar cuenta de algunas
características fundamentales de determinados fenómenos, proporcionando información
sistemática para poner de manifiesto la estructura o comportamiento de los fenómenos
en estudio. Por otra parte, la perspectiva explicativa centra la preocupación en
25
determinar los orígenes o causas de un conjunto de fenómenos determinados. Su
objetivo, por lo tanto, es conocer por qué suceden ciertos hechos, analizando las
relaciones causales o condiciones en que se producen.
El enfoque de la investigación es fundamentalmente cualitativo, ya que se busca
analizar una temática mediante la observación de acciones concretas, en este caso en
materia de política exterior.
Asimismo, la problemática planteada prevé un análisis de fuentes primarias,
constituidas por discursos de los representantes del Poder Ejecutivo nacional
(fundamentalmente el Presidente y Cancilleres) como así también por documentos
oficiales de la Cancillería Argentina y en ocasiones de otros países de la región -como
Venezuela-. Sumado a ello, se tuvieron en cuenta artículos e informes elaborados tanto
por otras entidades nacionales –como ministerios, agencias, entre otros- como también
regionales. Este análisis permitió detectar el posicionamiento argentino en términos
de política exterior y los lineamientos referidos a la vinculación con la región
latinoamericana, países como Estados Unidos, entre otros.
En segundo lugar, en relación a las fuentes secundarias, se realizó una
búsqueda y análisis de documentos académicos, haciendo hincapié en los estudios que
abordan la cuestión. En este sentido, se trabajó complementariamente con material
de fuentes periodísticas, tales como notas y artículos provenientes de diferentes
portales y medios de comunicación, dada la contemporaneidad del objeto de estudio.
Finalmente, fueron además de gran utilidad bases estadísticas e informes
elaborados por diferentes organismos internacionales, regionales y nacionales
(Banco Mundial, CEPAL, MERCOSUR, INDEC, entre otros).
G. Organización del trabajo
La presente investigación se estructura en tres capítulos.
En el Capítulo I se analizan los condicionantes externos e internos que
influyeron en la política exterior implementada durante el gobierno de Mauricio Macri
(2015-2019). En este apartado, se hace referencia al contexto internacional y regional
previo y durante dicho periodo, haciendo énfasis en el rol de los Estados Unidos y el
26
viraje a la derecha en la región latinoamericana como variables determinantes.
Seguidamente, se realiza un abordaje acerca de los condicionantes internos, de las
presidencias de Cristina Fernández (2007-2015) y luego del gobierno de Mauricio
Macri. En este aspecto se da cuenta, fundamentalmente, del modelo de desarrollo –tanto
económico como político- implementado desde su asunción a la presidencia.
En el Capítulo II se estudia la política exterior del gobierno de Mauricio Macri
propiamente dicha. Para ello, previamente se realizó un análisis de la política exterior de
las presidencias de Cristina Fernández (2007-2015), tratando de vislumbrar los giros
con respecto al gobierno macrista. Consecuentemente, se abordan los principales
lineamientos de la PE macrista, entre ellos las relaciones con Estados Unidos, la Unión
Europea, instancias financieras multilaterales y de manera singular el relacionamiento
establecido con la región de América Latina.
En tercer lugar, en el marco de la PEA hacia América Latina, se aborda el
análisis de la política exterior y el tipo de vinculación adoptada hacia la República
Bolivariana de Venezuela. A los fines de determinar la postura esbozada por el gobierno
argentino ante la crisis venezolana, se analizan algunos hechos concretos tales como la
suspensión de Venezuela del MERCOSUR, el accionar argentino en la OEA y el
reconocimiento de Juan Guaidó como presidente encargado de la RBV, y la creación del
PROSUR y posterior retiro de la UNASUR, buscando así comprobar el desarrollo de
una PE confrontativa hacia el régimen de Maduro, como plantea la hipótesis de esta
tesis.
27
Capítulo I: El gobierno de Mauricio Macri: un análisis a partir de los
condicionantes externos e internos
Introducción
El primer capítulo de este trabajo busca dar cuenta de los condicionantes
externos e internos que influyeron en la conformación de la política exterior argentina
para el período 2015-2019, durante la administración de Mauricio Macri.
Con el propósito de llevar adelante dicho desarrollo, se abordan, en primer lugar,
las características del contexto internacional y regional –en sus dimensiones política y
económica- que se fue configurando a principios del siglo XXI.
Para ello, se hará énfasis en el rol de los Estados Unidos y el viraje a la derecha
en la política exterior de los países latinoamericanos, como variables exógenas
influyentes en la formulación de la PE. Seguidamente, se procede a realizar un análisis a
partir de la mirada de los condicionantes internos, en primer lugar de las
administraciones de Cristina Fernández y luego del gobierno de Mauricio Macri,
haciendo hincapié en el modelo de desarrollo implementado por la gestión macrista.
I.1. Contexto internacional
Desde principios del siglo XXI tuvieron lugar una serie de cambios en América
Latina y la Argentina, que se vieron posibilitados por modificaciones del balance de
poder mundial (Míguez, 2016). Entre ellas se pueden mencionar: “la estrategia de
“guerra preventiva” de los Estados Unidos a partir de los atentados del 11 de septiembre
del 2001; el ascenso de China; la valorización de las commodities1 agrícolas y materias
primas en general a partir de 2003 y hasta la crisis de 2008, y la consecuente mejora de
la situación de los países exportadores como Argentina; la recesión y la crisis financiera
1Por commodities se entienden los productos de fabricación, disponibilidad y demanda mundial, que
tienen un rango de precios internacional y no requieren de tecnología avanzada para su fabricación y
procesamiento. Se incluyen desde materias primas a granel hasta productos semielaborados o industriales.
En América Latina, la demanda de commodities está concentrada en productos alimentarios como maíz,
soja, trigo, en hidrocarburos (gas, petróleo) metales y minerales (cobre, oro, plata, estaño, etc.), entre
otros (Svampa, 2013).
28
en los Estados Unidos y en Europa, y sus consecuencias; y el nuevo rol de países como
Brasil, Rusia, India y Sudáfrica, que pretenden coordinar posiciones y acciones como
nuevos protagonistas en el escenario político internacional” (Míguez, 2016:126). De
esta manera, se dará cuenta de algunos procesos de orden sistémico que configuraron el
contexto internacional previo al año 2015, a partir de las presidencias de Néstor
Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández (2007-2015).
Por un lado, en el ámbito económico, cabe señalar que para el período 2003-
2007, la Argentina y la región se vieron inmersas en un periodo de ascenso lento pero
persistente de los precios de las commodities (especialmente de la soja). Como señala
Svampa (2013), el “Consenso de los Commodities” marca el ingreso a un nuevo orden
económico y político-ideológico sostenido por el boom de los precios internacionales de
materias primas y bienes de consumo cada vez más demandados por los países centrales
y potencias emergentes, lo que generó ventajas comparativas visibles en el crecimiento
económico y en el aumento de las reservas monetarias, pero que al tiempo produjo
nuevas asimetrías y desigualdades en las sociedades latinoamericanas. En Argentina,
ello se combinó con una política de tipo de cambio competitivo, favoreciendo una
balanza comercial positiva y, simultáneamente, el ingreso de divisas a pesar de las
restricciones financieras por el default y las negociaciones para salir del mismo (Busso,
2016).
Asimismo, a dicho factor se sumó la elevada demanda de materias primas en
países como China, lo que le permitió a la región latinoamericana diversificar
parcialmente sus destinos de exportación (Aiub Robledo, 2019). En este sentido, cabe
subrayar que a partir del 2001 con su ingreso a la Organización Mundial del Comercio
(OMC), comenzó un tránsito ascendente a nivel global, superando la influencia regional
que había alcanzado (Busso, 2016). Para las autoras Rubiolo y Baroni (2012), el interés
del gobierno de Hu Jintao giró en torno a la búsqueda de los recursos naturales
necesarios para sostener su modelo de desarrollo, convirtiéndose China2 en el principal
socio comercial de países como la Argentina, Brasil y Chile.
2Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2015), la inversión
extranjera directa (IED) de China en América Latina y el Caribe en los casi veinte años que transcurrieron
entre 1990 y 2009, alcanzó un total de 7.340 millones de dólares. No obstante, estas cifras se fueron
expandiendo significativamente. Por otro lado, durante la primera década del siglo XXI el intercambio
comercial entre China y la región ha sido muy dinámico. De acuerdo a la CEPAL (2012), las
29
No obstante, cabe señalar que en tanto la demanda de commodities originó un
proceso de reprimarización de las economías latinoamericanas al acentuar la
reorientación hacia actividades primarias extractivas o maquilas –con escaso valor
agregado-, la República Popular China (RPC) se fue imponiendo a partir de entonces
como un socio desigual en cuanto al intercambio comercial con la región (Svampa,
2013).
En el siguiente cuadro se vislumbra cómo, en un periodo relativamente corto
entre 2000-2008, China se transformó en un socio comercial de mayor peso para la
mayoría de los países de América Latina. Como destino de exportaciones, incrementó
su participación en 17 países y fue uno de los 5 principales destinos de 9 países. Como
fuente de importaciones, mejoró su ubicación en casi todos los países considerados y se
convirtió en uno de los 5 principales orígenes para 15 de los 17 países (CEPAL, 2010)
(Cuadro Nº1).
Cuadro Nº1. Evolución del lugar de China en el comercio de algunos países de
América Latina, año 2000 frente a 2008.
País Exportaciones Importaciones
2000 2008 2000 2008
Argentina 6 2 4 3
Bolivia 12 10 8 6
Brasil 12 1 11 2
Chile 5 1 4 2
Colombia 35 4 15 2
Costa Rica 26 2 16 3
Ecuador 13 9 10 2
El Salvador 35 16 18 5
Guatemala 30 18 15 4
Honduras 35 11 18 7
México 25 5 6 3
Nicaragua 19 14 18 4
Panamá 22 4 17 4
exportaciones en porcentajes pasaron de 26,8 en el período 2000-2005 al 31,6 en la etapa 2005-2011,
mientras que las importaciones lo hicieron de 37,6 a 28,2.
30
Paraguay 11 9 4 1
Perú 4 2 13 2
Uruguay 5 8 6 3
Venezuela 37 3 18 3
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).
Otro actor que incrementó su participación en la región fue la Federación Rusa.
Con la desaparición de la Unión Soviética, Rusia había disminuido su peso
internacional y, naturalmente, la relación con América Latina sufrió ese cambio. Sin
embargo, hacia comienzos del siglo XXI y con la llegada al gobierno de Vladimir Putin,
el vínculo fue ganando fuerza (Davydov, 2010). En ese sentido, durante la primera
década de siglo se apreció un nuevo impulso a la aproximación de ambas regiones tanto
en la vía política como económica, lo que se tradujo en múltiples visitas de Estado y la
firma de acuerdos para la cooperación en todos los campos (García Gutiérrez, 2006).
Para finales de década, Rusia se encuentra entre los socios alternativos más
importantes de la región: no compite con China, que superó los U$S 100.000 millones
en su comercio, pero sobrepasa los índices de otro gigante ascendente, la India. Para el
2008, el intercambio llegaría a casi U$S 16.000 millones, siendo los principales
interlocutores Argentina, Brasil, México y Venezuela (Davydov, 2010). Ello se
vislumbra en el cuadro que figura a continuación (Cuadro Nº2):
Cuadro Nº2. Evolución del comercio de Rusia con América Latina*
1992 2000 2008
Latinoamérica y Caribe 1.330,3 5.669,7 15.935,0
Argentina 150,5 122,9 1975,9
Brasil 146,8 645,9 6.711,2
Cuba 832,1 385,2 265,1
Chile 22,4 19,5 364,7
Ecuador 14,9 185,2 935,7
México 19,0 156,7 1.230,9
Perú 19,2 35,7 327,6
Venezuela 22,1 67,7 957,8
*en millones de U$S.
31
Fuente: Comité Aduanero Estatal de la Federación Rusa: anuarios de estadísticas aduaneras de
comercio exterior de la Federación Rusa 1994-2008 (edición en ruso) (Davydov, 2010).
Así, tanto Rusia como China se fueron constituyendo como poderes emergentes
que comenzaron a cuestionar el liderazgo estadounidense a escala mundial. En el marco
de su participación creciente en América Latina, una de estas pugnas geopolíticas en la
región aparece de la mano del relacionamiento con la Venezuela de Hugo Chávez3. Así,
a los fines de este trabajo -que se orienta al análisis de la política exterior argentina
frente a la situación en Venezuela- cabe detenernos a desarrollar brevemente cómo
ambos países se configuran como los principales apoyos internacionales del régimen
chavista.
Tanto Rusia como China tienen importantes intereses económicos, financieros y
geopolíticos en Venezuela: el petróleo constituye la clave en la estrategia de desarrollo
y expansión mundial china, mientras que para Rusia, Venezuela representa una pieza
más dentro del juego de Putin frente a EEUU y su objetivo de debilitar la hegemonía
estadounidense (Malamud y Nuñez, 2019).
Para el año 2010, las relaciones entre Caracas y Moscú se caracterizaban por una
profunda colaboración estratégica en una amplia gama de sectores, entre ellos en
materia de armas, petróleo, energía y comercio (Boersner y Haluani, 2011). Siguiendo a
las autoras, ambos países convergen también en términos políticos, dado que sus
sistemas de gobierno se distinguen por ser “democracias dirigidas”, por su alto grado de
autoritarismo y preeminencia del Poder Ejecutivo sobre los demás Poderes. Asimismo,
Venezuela llegó a ser el mayor cliente de armas rusas en el hemisferio occidental,
aunque la cooperación satisface intereses nacionales diferentes: beneficios económico-
comerciales para el caso ruso, y una potenciación y modernización tecnológica-militar
para Venezuela (Boersner y Haluani, 2011).
Por su parte, las relaciones entre China y Venezuela experimentaron también en
los últimos años un amplio y rápido desarrollo, tanto a nivel económico como político.
3A partir de la asunción de Hugo Chávez como presidente en 1998, el país caribeño asistió a un proceso
de grandes transformaciones, en un marco de polarización política que tiene como foco principal a la
oposición interna, liderada por las élites tradicionales y sectores medios, cuyo marco más importante es el
fallido golpe militar del año 2002. A esto se suma una propicia coyuntura económica derivada de los altos
precios del petróleo, en un contexto de boom de las commodities. Bajo el amparo de un tercer mandato a
partir del año 2006, Chávez comenzó a proponer cambios estructurales más profundos, bajo el modelo
que llamaría “Socialismo del siglo XXI” (Ayerbe, 2010). Junto con Lula Da Silva en Brasil, Chávez se
constituyó como uno de los líderes opositores a las políticas de los Estados Unidos en la región.
32
En términos económicos, entre 2007 y 2016 China concedió más de U$S 60.000
millones en créditos y U$S 19.000 millones en inversiones (Malamud y Nuñez, 2019).
Asimismo, en 2008 el volumen de intercambio comercial total ascendió a U$S 9.850
millones, alcanzando el nivel más alto en su historia con un incremento del 68% con
respecto al año anterior. La cooperación abarca campos como la energía, agricultura,
alta tecnología e infraestructura (Ríos, 2009). Por otro lado, en términos políticos, las
relaciones sino-venezolanas se asentaron sobre el intercambio de visitas de alto nivel y
una cooperación estrecha en los asuntos internacionales, “asumiendo como hilo
conductor la construcción de un mundo multipolar, de paz y equidad, basado en la
igualdad de los Estados, la defensa de la legalidad internacional y la condena de la
intervención en los asuntos internos” (Ríos, 2009:6).
Por otro lado y retomando lo esbozado anteriormente, podemos afirmar que el
periodo comprendido entre 2003-2007 se enmarcó en un contexto internacional
“permisivo”, lo que en materia de política exterior favoreció posturas más autónomas y
relaciones más diversificadas para la Argentina y la región, características que se verían
acotadas con la consolidación de un escenario más “restrictivo”, fundamentalmente a
partir de la crisis económico-financiera del año 2008 (Actis et al, 2017).
Tal es así que para la segunda década del siglo XXI, la desaceleración de los
precios de los commodities más importantes para la región –petróleo, cobre, soja- afectó
negativamente los ingresos de los países exportadores de dichos productos, lo que
redundó en una reducción de sus capacidades económicas (Aiub Robledo, 2019). En ese
sentido, autores como Sanahuja (2018) argumentan que el fin del ciclo de las materias
primas podría ser interpretado como una fase tardía de la crisis económica que se inició
en 2008 y de la crisis o tensiones a las que la globalización se vio sometida. De hecho,
como señalan Curcio y Vilker (2014), la crisis que comenzó a mediados de 2007 en el
mercado de las Hipotecas Subprime en los Estados Unidos, afectó duramente a los
países que formaban parte de las economías de mercados emergentes,
fundamentalmente a partir de la quiebra de Lehman Brothers a mediados del año 2008.
Siguiendo a las autoras, para el caso de la economía argentina fueron afectados
sus ingresos por exportaciones, que a su vez impactaron en los ingresos tributarios
provenientes del sector debido a la pronunciada caída en los precios de los productos
exportados. A modo de ejemplo, el precio de la tonelada de soja que en marzo de 2008
33
rozaba los U$S 602, había descendido a U$S 290 en diciembre del mismo año (Bolsa de
Comercio de Rosario, 2017). Además, otro de los factores que afectó a la economía del
país fue la salida de capitales privados hacia lugares con mayor “calidad” producida,
especialmente durante el último trimestre del año (Curcio y Vilker, 2014).
Tras dejar atrás la crisis económica global y el ciclo favorable de las materias
primas, América Latina pareció descubrir que con el cambio de siglo se imbricó mucho
más profundamente con la globalización. Ello supuso más oportunidades, como se
mencionó anteriormente, pero también nuevos riesgos: el más inmediato fue la
vulnerabilidad estructural que supone la finalización de esa bonanza, lo que señala los
límites de un modelo de inserción internacional altamente dependiente de la exportación
de materias primas (Sanahuja, 2018).
Por otro lado, orientando la mirada hacia la dimensión política, varios fueron los
condicionantes sistémicos que influyeron en la política exterior del período. Uno de los
factores más importantes fue el rol de los Estados Unidos en el mundo y la región, luego
de los atentados a las Torres Gemelas del 11 de septiembre de 2001.
Históricamente, los Estados Unidos han jugado un rol preponderante en el
diseño e implementación de la política exterior de los países latinoamericanos. Ya desde
la formulación de la Doctrina Monroe en 1823, la potencia anunció sus intenciones de
limitar la presencia europea para buscar así asegurar su hegemonía en la región
(Cobarrubia, 2015). Lo mismo se vislumbraría a través de las sucesivas Conferencias
Panamericanas –primeros intentos de gestar la unidad en el continente-, que llevarían a
la creación de la Organización de los Estados Americanos (OEA4) en 1948, organismo
cuyo nacimiento fue la expresión de la consolidación hegemónica de los Estados
Unidos luego de las guerras mundiales (Gulizia, Lagar y Porcelli, 2017). Siguiendo a
los autores, desde los comienzos de la organización ello se reflejaría en la política
anticomunista del continente y en la lucha contra la revolución cubana.
4La OEA es un organismo regional de carácter panamericano, originado hacia 1948 cuando se suscribió
en Bogotá (Colombia) su Carta Constitutiva. Como se establece en el Artículo 1 de la Carta, tiene como
objetivo crear un orden de paz y justicia, fomentar la solidaridad, robustecer la colaboración y defender la
soberanía, integridad territorial e independencia de los países del continente americano. La Argentina es
un Estado parte desde entonces. No obstante y lejos de contribuir a gestar la unidad latinoamericana,
como se mencionó, a lo largo de las décadas siguientes la OEA se iría consolidando como una
organización americana bajo la hegemonía de los Estados Unidos (Morgenfeld, 2010).
34
Así, la potencia del norte ha considerado a la región como su “patrio trasero”, es
decir, como un espacio natural para el ejercicio de su poder e influencia (Mocciola,
2019). Debido a ello, autores como Van Klaveren (1990) y Muñoz (1987) señalan que
es un tema recurrente, entre los académicos que abordan la PE latinoamericana, el
estudio del rol político y económico que tienen los EEUU en la región.
Siguiendo el análisis esbozado por Anabella Busso (2016), durante la primera
década del siglo XXI el orden internacional estuvo marcado por la guerra contra el
terrorismo internacional liderada por la potencia norteamericana, lo que implicó “un
proceso de militarización de la acción externa de Washington; la implementación de la
doctrina Bush (acción preventiva); un predominio de las visiones políticas
neoconservadoras y economías liberales y una abundante literatura que señala la llegada
de una nueva pax-americana basada en el establecimiento de la primacía a través del uso
de la fuerza” (Busso, 2016:136).
Por otra parte, Cobarrubia (2015) señala que luego del 11S predominó entre los
latinoamericanos la sensación de haber desaparecido de la agenda estadounidense en
materia de política exterior, y que la región había sido “abandonada” por la
administración Bush, al tiempo que se concentraba en su accionar en Medio Oriente,
fundamentalmente en Irak y Afganistán. Dado que su agenda estaba centrada en otros
lugares del planeta, Roberto Miranda (2014a) argumenta que Bush buscó armonizar su
vínculo con la región a partir de algunas estrategias. Por un lado, se reunió con el
presidente brasileño Lula Da Silva para ratificar la alianza histórica y estratégica con
Brasil, donde la Casa Blanca no fue ajena al apuntalamiento que el Fondo Monetario
Internacional (FMI) prestó de manera irrestricta a la economía brasileña durante el año
2002. Por otra parte, en el marco de esta pretensión de un clima armónico con la región,
el patrocinio norteamericano a la Argentina en la salida del default fue posible con la
llegada al gobierno de Néstor Kirchner en 20035 (Miranda, 2014a).
5Los Estados Unidos mantuvieron el rol político que habían desempeñado en el tratamiento del default
hasta una vez resuelto gran parte del problema de la deuda externa. Sin embargo, Roberto Miranda
(2014a) señala que el rol del gobierno norteamericano mutó de la condición de “colaborador” de
Argentina a “litigante” del país, al exigirle la solución de otros temas, como la negociación con
acreedores privados que no habían ingresado en el canje de bonos del 2005. Ante la resistencia de Buenos
Aires de adaptarse a los patrones del FMI, Washington limitó las acciones externas argentinas, generando
obstáculos a su acceso al circuito inversor transnacional, lo que terminó por reforzar el aislamiento de los
mercados financieros internacionales y una reducción del margen de maniobra del país. Siguiendo a
Miranda (2012) a la sanción política se agregaría la amistad que enhebraron los gobiernos kirchneristas
con la Venezuela de Hugo Chávez, alertando a inversores de que sus negocios en suelo argentino
35
De esta manera y en términos generales, durante el gobierno de Bush hubo
algunas iniciativas para mantener el relacionamiento con la región. Siguiendo a
Cobarrubia (2015), en términos políticos hubo numerosos “intentos prácticos y retóricos
por socavar a regímenes nacionalistas que (...) distanciaron su diplomacia y política
económica de los lineamientos de EEUU (...) (Saxe-Fernández, 2009); se multiplicaron
las apuestas por poner una “cuña” entre gobiernos de derecha e izquierda y para
exasperar las diferencias innegables entre una izquierda supuestamente denominada
“moderna y moderada” frente a otra “radical y populista” además de aliada con Cuba
(Pomar, 2011); se hizo evidente la participación directa y encubierta en campañas de
desestabilización; y, por último, se manifestó una ostensible extensión de la presencia y
de los operativos militares” (Cobarrubia, 2015:84).
Por otro lado y en términos económicos, la administración Bush celebró
acuerdos de libre comercio (TLC) con Chile, Centroamérica, República Dominicana y
Perú y también destinó recursos a la lucha contra el tráfico de drogas en Colombia (Plan
Colombia) y México (Iniciativa Mérida). Asimismo, se intentó infructuosamente
imponer la llamada Área de Libre Comercio de las Américas -más conocida como
ALCA-, iniciativa norteamericana que no prosperó debido al rechazo de los gobiernos
latinoamericanos en la Cumbre de Mar del Plata del año 2005 (cabe destacar que la
Argentina de Kirchner y la Venezuela de Chávez fueron algunos de ellos).
En el año 2009, la asunción del demócrata Barack Obama se presentó como un
acontecimiento importante en el devenir de las relaciones entre la potencia del Norte y
Latinoamérica. Luego del clima de desconfianza y rechazo hacia las posturas
estadounidenses en el mundo que propugnó la administración Bush, la llegada de
Obama a la Casa Blanca sería recibida con cierto optimismo y entusiasmo, como
consecuencia de su impronta personal y propuestas de “cambio” en materia de política
interna y exterior (Pignatta, 2009). De hecho, en sus documentos de campaña y
discursos, Obama plantearía el restablecimiento del liderazgo norteamericano como eje
de su PE hacia la región, bajo tres objetivos: “libertad política/democracia, libres de
temor/seguridad, y libres de carencias/oportunidad” (Cobarrubia, 2015:87).
correrían el mismo riesgo de desprotección jurídica que padecía el capital en el país caribeño. Esta
sanción política se mantendría incluso con el gobierno de Barack Obama.
36
Asimismo, uno de los aspectos a destacar en lo que respecta a la política
comercial externa seguida por los Estados Unidos durante la administración Obama fue
la vinculación entre la parálisis de las negociaciones de la Ronda Doha de la OMC y el
avance de las negociaciones de los llamados “Acuerdos Megarregionales” (Zelicovich,
2016), como la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP6) con
la UE y el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP7) con los
principales 12 países de la Cuenca del Pacífico. Más allá de sus potenciales beneficios
económicos, estos dos acuerdos tienen un objetivo geopolítico claro: EEUU pretende
revitalizar la relación transatlántica, contener el auge de China –excluida del TPP- y,
fundamentalmente, devolver a EEUU el liderazgo en la fijación de las reglas de juego
en la economía y el sistema internacional, posición que tuvo desde 1945 y que ha ido
perdiendo paulatinamente a partir del auge de las potencias emergentes (Steinberg,
2014).
Como señala Merino (2017), este escenario vigorizó el fortalecimiento del
regionalismo abierto en la región sudamericana y el debilitamiento del regionalismo
autónomo, tanto en su versión neodesarrollista nacionalista como en su versión social-
popular. De esta manera, iniciativas como el TPP materializaron cambios en el seno del
Mercado Común del Sur (MERCOSUR) para retomar un modelo de regionalismo
abierto, que implique un mayor acercamiento hacia la Alianza del Pacífico conformada
en 2011 y el TPP, como también un avance hacia un acuerdo de libre comercio con la
Unión Europea, en línea con la estrategia TTIP (Merino, 2017).
A pesar de ello, en la Nueva Estrategia de Seguridad Nacional8 dada a conocer
en mayo de 2010, se revela la baja prioridad de la región para la PE: si bien en otros
6En febrero de 2013, el presidente Obama anunció la apertura de las negociaciones encaminadas al
establecimiento del “Acuerdo Transatlántico para el Comercio y la Inversión” (TTIP), entre los Estados
Unidos y la Unión Europea, que persigue la creación de un mercado único entre ambos puntos
geográficos. El acuerdo se planteó como el más importante en lo relativo al comercio bilateral nunca
antes negociado, ya que, de producirse la unión de dos de los mercados más grandes del planeta, sumaría
el 60% del PBI mundial y afectaría a unos 820 millones de consumidores (Carlos Taibo, 2017). 7El Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP por sus siglas en inglés) tiene por objeto la
creación de una plataforma para la integración económica en la región del Asia-Pacífico. En 2016, el TPP
se consolidaba como el TLC más grande del mundo con 12 países miembros: Australia, Brunéi, Canadá,
Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam. No obstante,
para el año 2017 los Estados Unidos retiraron su participación a partir de la firma de un decreto
presidencial por parte de Donald Trump (Raffo López et al, 2018). 8El 27 de mayo de 2010, el presidente Barack Obama promulgó una nueva edición de la Estrategia de
Seguridad Nacional (ESN), documento cuya publicación deben hacer los gobiernos ante el Congreso
norteamericano y el cual debe servir para enmarcar todas las políticas relacionadas con la seguridad.
Mientras que las Estrategias de Bush serían recordadas por sus implicancias en la lucha contra el
37
documentos sí se expresa alguna preocupación por la inminente presencia de países
como China, Rusia e Irán en el hemisferio, así como también de “amenazas no
convencionales” de la región, el interés de su administración continuó implicando
asegurar una estabilidad “a bajo costo”, que impida derivar capacidades y recursos de
otras áreas que sí son vitales para el interés nacional (Cobarrubia, 2015).
Asimismo y en palabras de Luis Fernando Ayerbe (2010:9), “en la esfera
regional se verifican coincidencias entre las administraciones Demócratas y
Republicanas en la adopción de un liderazgo con prerrogativas clasificatorias sobre los
tipos de régimen político, con una agenda concebida como promoción de la
convergencia hemisférica de democracias y economías liberales”. En dicho contexto,
cabe resaltar la prioridad atribuida a los países integrantes de la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra América –ALBA9- (organismo regional que surge por
iniciativa de Venezuela y Cuba como respuesta al ALCA) como eje opositor de sus
políticas, es decir, como contrapunto a la arquitectura de las relaciones hemisféricas
implementada por EEUU. De manera particular, la evolución de la situación en
Venezuela comenzó a ser percibida con creciente preocupación por parte del
Departamento de Estado norteamericano. Siguiendo a Ayerbe (2010), ello se evidenció
en la decreciente asignación de recursos y distribución de éstos en menores iniciativas,
con justificativos relacionados a la calidad de la democracia, falta de transparencia y
violaciones a los derechos humanos al interior del país caribeño.
En suma, durante la era Obama, como sostuvo Atilio Borón: “si hay algo que va
a primar en su administración será la continuidad y no el cambio. Habrá algunos, sin
duda, pero serán marginales, en algunos casos cosméticos, y nunca de fondo” (Borón,
terrorismo y reivindicación de las acciones preventivas, la ESN de Obama disminuyó la centralidad del
territorio islámico y la retórica de la libertad. No obstante, esta presentó más continuidades que novedades
respecto de las anteriores y será recordada por ser una estrategia de “transición”, orientada a reducir el
desfase entre las capacidades y los compromisos de EEUU como país líder de la seguridad global (Félix
Arteaga, 2010). 9El ALBA-TCP (Tratado de Comercio de los Pueblos) constituye una nueva forma de regionalismo
latinoamericano, identificado por su carácter radical y alternativo a los esquemas vigentes. Es un
regionalismo en donde la política toma la vanguardia del proceso de integración: una integración
multidimensional, cuyo objetivo central es combatir la pobreza y lograr el desarrollo social. A su vez, aspira a una proyección regional, a la concreción de la “Patria Grande” del imaginario bolivariano, y a la
que José Martí refiriera en el ensayo “Nuestra América”, para diferenciarla de aquella “otra América”
estadounidense, expansionista e imperialista. Los principios que caracterizan al ALBA son así opuestos a
los postulados por los modelos neoliberales: promueven la complementariedad como alternativa a la
competencia económica, solidaridad, cooperación, disminución de las asimetrías entre Estados y respeto a
la soberanía (Quintanar, 2012).
38
2009, citado por Pignatta, 2009:3-4). De acuerdo con Cobarrubia (2015), algunos de los
elementos de continuidad aparecen con la firma de TLCs como alternativa al ALCA, la
creciente militarización de la PE y en los programas antinarcóticos, antiterroristas y
contra el crimen organizado, que devienen en la tradicional retórica para establecer
vínculos de subordinación de los respectivos aparatos de seguridad de América Latina
con los de EEUU.
Por otro lado, la llegada del republicano Donald Trump al Salón Oval de la Casa
Blanca en enero de 2017 es otro de los factores de orden político que marcarán el
contexto internacional durante el gobierno de Mauricio Macri. Su victoria fue resultado
del fuerte ascenso de la extrema derecha y el nacionalismo externo, siendo el primer
presidente norteamericano que desde los años 30 cuestiona de manera abierta el
internacionalismo liberal, a través de una agresiva política de revisión del
multilateralismo vigente (Sanahuja, 2018). “Americanismo, no globalismo, será nuestro
credo” fue la consigna de Trump durante la campaña presidencial. Con el objetivo de
asegurar la primacía estadounidense, su estrategia se resumió en el slogan “America
First”, producto de un conjunto de actores que ven como una amenaza la pérdida de la
capacidad decisional de EEUU a partir de la subordinación a instituciones globales,
acuerdos y tratados multilaterales (Merino, 2019).
De este modo y siguiendo a Merino (2019), su ofensiva contra el
multilateralismo se visibilizó en distintos frentes, entre ellos: el funcionamiento de la
OMC, la guerra comercial emprendida con la República Popular China, la retirada de
iniciativas como el TPP, TTIP, el Acuerdo Nuclear con Irán y el Acuerdo de París sobre
el Cambio Climático, la renegociación del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica
(TLCAN) entre México, Canadá y EEUU, al buscar una redefinición de la geoestrategia
frente a las potencias re-emergentes, China y Rusia, dejando de lado las alianzas
comerciales en las periferias euroasiáticas para ubicarlas como rivales (aunque algunas
líneas del gobierno busquen acercamiento a Rusia para enfrentar a China), identificar a
Medio Oriente como escenario principal de la disputa mundial (en lugar del giro hacia
Asia-Pacífico de Obama), y enfocarse en el enfrentamiento con Irán y sus aliados,
apostando a un “gran Israel” que desequilibre la ecuación de poder en la región, entre
otras cuestiones.
39
En lo que a América Latina respecta, la llegada de Trump llenó de incertidumbre
a los gobiernos de la región: “la sorpresiva victoria del magnate Donald Trump (…)
golpeó a la mayoría de los países de América Latina, que apostaban a una victoria
demócrata para acentuar los aceitados lazos comerciales y diplomáticos de los últimos
años. Con sus comentarios hirientes hacia los latinos y los anuncios proteccionistas, el
líder republicano despertó preocupación en varios líderes de la región por el futuro de la
relación con Estados Unidos y de los acuerdos comerciales” (CARI, 2016, citado por
Gullo Maraví, 2018: 3-4). De acuerdo con Grabendorff (2018) y a diferencia de las
regiones anteriormente mencionadas, América Latina prácticamente no encarna los
intereses estratégicos de EEUU. Por esta razón y siguiendo a Gullo Maraví (2018), tras
su triunfo, los presidentes de la región –a excepción de Cuba y Venezuela- se esforzaron
por establecer rápidos contactos personales con el republicano.
Así, siguiendo a la autora, los países de América Latina pronto descubrieron que
las ventajas o desventajas en las relaciones bilaterales dependían casi exclusivamente de
su vínculo con la Casa Blanca, negociaciones que durante la administración Trump se
han caracterizado por acuerdos ad hoc y el otorgamiento o denegación de ventajas
comerciales (Gullo Maraví, 2018). Un claro ejemplo de ello se manifiesta en las
relaciones económicas con la Argentina de Macri10 y la problemática del ingreso de
limones al mercado norteamericano.
En cuanto a la Argentina, a pesar de los traspiés iniciales en la relación –
derivados también del apoyo a la candidata demócrata Hillary Clinton- el gobierno de
Macri pronto restableció las relaciones con Trump. Siguiendo a Esteban Actis (2019), el
“fuerte espaldarazo” que recibió la administración debe comprenderse desde una
combinación de factores: las buenas relaciones interpersonales de los presidentes, el
temor del regreso de un gobierno que no sea market-friendly, la preocupación por la
fuerte presencia china en el hemisferio, y el “nerviosismo” al interior de un sector de la
administración de EEUU –que intercede ante el FMI- con el débil funcionamiento de la
economía y las malas expectativas de los mercados mundiales por un riesgo geopolítico
sin precedentes. Así, la Casa Blanca se mantuvo como principal auspiciante, garante y
10En este punto, cabe mencionar que durante el gobierno de Obama, para hacer frente a la problemática de
la deuda, la Argentina de Mauricio Macri buscó una salida negociada con los holdouts. También se
reorientó el vínculo con el FMI y buscó sumarse a iniciativas como la Alianza del Pacífico y el TPP. De
esta manera, académicas como Busso (2017) enmarcan la política exterior argentina hacia los Estados
Unidos en la lógica de la aquiescencia.
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sostén del acuerdo firmado entre la Argentina y el FMI, pasando a depender así la
política económica y la política exterior del vínculo bilateral con Estados Unidos (Actis,
2019).
Volviendo al análisis regional, una excepción a la importancia desestimada de
América Latina lo constituye la situación en Venezuela. A efectos de analizar la postura
de la administración Trump frente al régimen de Nicolás Maduro, Víctor Mijares
(2018:2) advierte algunas afirmaciones que se desprenden de la Estrategia de Seguridad
Nacional 2017: “en primer lugar, Washington define a China y Rusia como rivales;
segundo, caracteriza al régimen venezolano como una dictadura; y tercero, identifica las
relaciones de Beijing y Moscú con Caracas como amenazas hemisféricas”. Si bien
ninguna de las tres sorprende, es la primera vez que Venezuela entra de manera oficial y
explícita en las líneas de tensión geoestratégicas de las tres mayores potencias actuales.
Así, la identificación de las relaciones de China y Rusia con Venezuela como
“amenazas hemisféricas” es un claro mensaje a las potencias euroasiáticas: para el
gobierno de Trump, China y Rusia han actuado con demasiada libertad en América
Latina, lo que convirtió a uno de sus Estados en un instrumento potencialmente
peligroso para los intereses estadounidenses (Mijares, 2018). Siguiendo al autor, el
mensaje se encuadra en una tradición de interacciones entre grandes poderes, que refiere
a los intentos de penetrar esferas naturales de influencia, frente a los de negar el acceso
a fuerzas externas, donde Estados Unidos falló, por lo que Trump pretende corregir el
rumbo.
Para ello, una de las apuestas del gobierno de Trump fue prestar apoyo al
autoproclamado presidente interino Juan Guaidó, en tanto presidente de la Asamblea
Nacional (órgano considerado en “desacato” por el gobierno de Nicolás Maduro).
Siguiendo a Malamud y Nuñez (2019), estos hechos pronto desencadenaron la división
del tablero mundial entre los partidarios del régimen chavista y defensores de Guaidó.
Mientras Trump fue el primer presidente en otorgar el reconocimiento internacional a
Guaidó, países como Rusia y China reafirmaron su apoyo a Maduro de manera
inmediata, aunque, la respuesta de otros actores extrarregionales como la UE tardó en
llegar.
En lo que respecta a la crisis venezolana, no hay una postura unánime dentro del
bloque comunitario: 20 de los 28 países de la UE, incluido el Reino Unido,
41
reconocieron a Guaidó como presidente encargado, mientras que Italia, Grecia y Austria
(que finalmente brindó el reconocimiento) optaron por la negativa. La postura griega se
explica por la proximidad política e ideológica de su gobierno con el venezolano,
mientras que en los casos de Austria e Italia hay que añadir la sintonía que mantienen
con el gobierno de Putin (Malamud y Nuñez, 2019).
Sumado a ello y al igual que los Estados Unidos, países de la UE han adoptado
medidas de presión política hacia Maduro a través de sanciones selectivas (targeted o
smart sanctions), como restricciones financieras y de entrada al espacio europeo a
miembros del gobierno de Maduro, además de embargos de armas (Gratius y Ayuso
Pozo, 2020). Estas sanciones han ido acompañadas de la crítica por la situación de los
derechos humanos en Venezuela, como así también del socavamiento del estado de
derecho y las instituciones democráticas. A diferencia de EEUU, la UE no exige un
cambio de régimen y la dimisión de Maduro, sino un proceso de negociación y salida
pacífica entre gobierno y oposición para la convocatoria a elecciones libres y
democráticas. Para ello creó una iniciativa diplomática: el Grupo de Contacto
Internacional (Gratius y Ayuso Pozo, 2020), cuyo rol se aborda en el último capítulo de
este trabajo.
Asimismo, en dicho contexto de debilitamiento del multilateralismo también ha
incidido el ascenso de fuerzas de extrema derecha contrarias al libre comercio en
Estados Unidos y también en el seno de la Unión Europea, como se manifestó con el
llamado Brexit, que implicó la retirada de Gran Bretaña del bloque (Sanahuja, 2018).
¿Qué impacto tiene ello en América Latina? Siguiendo el análisis de Astroza Suárez
(2019), la palabra clave es incertidumbre. Teniendo en cuenta que el proceso de
integración europea ha sido el referente natural de los proyectos de integración
latinoamericanos, que uno de sus miembros opte por el abandono de la experiencia
histórica más exitosa, genera cuestionamientos en la región sobre su pertinencia como
modelo a seguir. Ante este panorama, el Reino Unido se mostró proactivo al ofrecer
acuerdos de continuidad a los países de América Latina, y la Unión Europea se vio
forzada a cerrar las negociaciones sobre el Acuerdo de Libre Comercio con el
MERCOSUR, emitiendo así una señal al exterior de su compromiso con el
multilateralismo y libre comercio, a pesar de los pasos seguidos por la administración
norteamericana (Astroza Suárez, 2019).
42
En suma y de acuerdo con Sanahuja (2018), en dicho escenario es el eje anglo-
estadounidense –pilar tradicional del orden liberal internacional- el que se retira y
cuestiona dicho orden. Asimismo, aparece una situación paradójica: son los países en
desarrollo los que ahora se presentan como defensores de la globalización, al manifestar
por ejemplo los nuevos gobiernos liberal-conservadores de Argentina con Macri y
Brasil con Temer su intención de “volver al mundo”, en un momento en el que el
mismo parece cerrarse. Así, la región comenzó a experimentar un cambio de ciclo
político, pero en dirección distinta a la de los países avanzados, lo que lleva a un claro
desajuste en las respectivas visiones y estrategias adoptadas frente a la globalización
(Sanahuja, 2018). Estas características del contexto regional se abordan en el apartado
que figura a continuación.
I.2. Contexto regional
En la región sudamericana, los gobiernos que se encuentran en el poder suelen
evidenciar elementos coincidentes, que podrían dar cuenta de convergencias político-
ideológicas a nivel regional (D’Alesio, 2019): en los ochenta, diferentes países
experimentaron la transición a regímenes democráticos luego de gobiernos dictatoriales,
los noventa se convirtieron en el escenario de la hegemonía neoliberal y la puesta en
escena de las recetas del Consenso de Washington, y para el final de dicho período y
comienzos del siglo XXI tomaron lugar una serie de gobiernos de izquierda y de corte
progresista, que cuestionaron la lógica de acumulación y el modelo de desarrollo
postulado décadas anteriores.
En este sentido, la década del 2000 fue sinónimo de cambio político para la
región latinoamericana. La asunción de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil y Néstor
Kirchner en 2003, la llegada de Tabaré Vázquez a Uruguay en 2004, la victoria de Evo
Morales en Bolivia y Michelle Bachelet en Chile en 2005, junto a Rafael Correa en
Ecuador al año siguiente, cerrando con la asunción de Fernando Lugo en Paraguay en
2008 y José Mujica en Uruguay en 2010, contribuyen a configurar lo que varios
académicos llamaron “marea rosa” o “giro a la izquierda” (D’Alesio, 2019).
En ese escenario de sintonía política entre los nuevos gobiernos, adquirió
importancia la gran iniciativa política y capacidad de liderazgo de presidentes como
43
Lula Da Silva y Hugo Chávez, que tuvieron la habilidad de generar lazos dentro de la
región y dar a luz a los “regionalismos post-liberales” (Aiub Robledo, 2019). De
acuerdo con Sanahuja (2009), este modelo procuró trascender el regionalismo abierto,
caracterizándose por un predominio de la agenda política y de seguridad, y por visiones
del desarrollo críticas del Consenso de Washington de los noventa, dando más
importancia al papel de un Estado “neodesarrollista”, a la agenda social de la lucha
contra la pobreza, a la adopción de políticas activas en los campos de energía e
infraestructura, y a la cooperación “Sur-Sur”.
En esta línea, Míguez (2016) señala que se replantearon o surgieron estrategias
de integración que apelaron a los ideales históricos de una Sudamérica unificada.
Siguiendo a la autora, en términos políticos la Argentina participó activamente de las
iniciativas orientadas a formular un nuevo orden regional alternativo: el MERCOSUR
tuvo un nuevo impulso y surgen organizaciones como la Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
Los antecedentes de la UNASUR se remiten hacia el año 2004, donde en dicho
contexto de ascensos de gobiernos progresistas Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela firmaron
la Declaración de Cuzco, que daría origen a la Comunidad Sudamericana de Naciones
(CSN). Posteriormente, en el año 2007, los países de la CSN decidieron modificar el
nombre del proceso de integración a “Unión de Naciones Sudamericanas” (UNASUR),
organismo que entraría en vigencia a partir de 2008 con la firma del Tratado de Brasilia.
El texto aprobado deja en claro su carácter político y la importancia otorgada a
la adopción de políticas comunes y a la cooperación que pueda establecerse en áreas no
comerciales (Sanahuja, 2012). Entre sus objetivos, se plantea una agenda de trabajo
muy amplia, que incluye cooperación económica y comercial, crecimiento y desarrollo
orientado a superar las asimetrías mediante la complementariedad, la promoción del
bienestar de la población, reducción de la pobreza y la integración industrial y
productiva. Asimismo y a pesar de encontrarse actualmente atravesando una crisis (lo
que se desarrollará en el último capítulo), cabe mencionar que en sus comienzos la
UNASUR jugó un papel importante en el mantenimiento de la paz y democracia en la
44
región, como ocurrió en la mediación del conflicto entre Venezuela y Colombia de 2010
y el repudio a los intentos golpistas en Bolivia en 2008 y Ecuador en 2010.
Por su parte, la CELAC representa un esfuerzo de integración política superior
en América Latina y el Caribe, habiendo surgido bajo el impulso de dos potencias
regionales como Brasil y México (Rojas Aravena, 2012). Del mismo modo que la
UNASUR, en su ideario priman los aspectos políticos por sobre los comerciales y
también la cuestión de la soberanía. Bajo dicha lógica, la CELAC busca posicionar a la
región como un actor político global. En suma y retomando a Míguez (2016), estos
organismos comparten el haber rescatado la identidad latinoamericana, su tradición de
lucha y, al menos desde lo discursivo, el carácter antiimperialista de la lucha de los
pueblos del continente.
No obstante, para mediados de la segunda década del siglo, numerosos análisis
académicos y políticos comenzaron a advertir una lectura negativa en el devenir de las
relaciones internacionales sudamericanas, tanto en la proyección de la región a nivel
global y sus procesos de integración, como así también en cuanto a la profundización y
densidad de los vínculos bilaterales entre los países del sur del continente (Busso,
2016). Según la autora, ello fue consecuencia de un conjunto de factores de distinta
índole: “el lanzamiento de la Alianza del Pacífico; la pérdida (Kirchner y Chávez) y el
corrimiento en la escena política (Lula) de liderazgos que fueron centrales para el
planteo de una alternativa política distinta al paradigma neoliberal; las dificultades
políticas y económicas de los escenarios domésticos en varios Estados sudamericanos;
la disminución de los precios de los commodities y las mudanzas internacionales
propias del “orden” de posguerra fría que no termina de tomar forma” (Busso,
2016:126).
De esta manera, el debilitamiento de los gobiernos del “giro a la izquierda” en
Sudamérica derivó en una dinámica de procesos políticos que darían lugar al ascenso de
una “nueva derecha” (lo que autoras como Lorenzini y Pereyra Doval (2018) inscriben
en la “marea celeste”, en contraposición a la “marea rosa” que acobijó a los gobiernos
del ciclo progresista).
Para referirnos a esta idea de “nueva derecha” se retoma la caracterización de
José Natanson, quien señala que “es una derecha democrática, pos-neoliberal e incluso
está dispuesta a exhibir una novedosa cara social” (Natanson, 2014:1): democrática,
45
porque la derecha latinoamericana ha aceptado la democracia como el único sistema
posible -aunque ello no implica que esté completamente libre de intentos golpistas,
ensayos de desestabilización y deslices autoritarios-, pos-neoliberal, porque si bien sus
programas económicos son pro-mercado, son escasas las menciones explícitas a las
políticas de desregulación, privatización y apertura comercial que constituían el núcleo
básico del Consenso de Washington, y de cara social, porque sus líderes prometen
mantener los programas sociales desplegados en las últimas décadas, lo que la
diferencia de la derecha clásica (Natanson, 2014).
Como señala Ceppi (2019), en esta dinámica de procesos políticos que comenzó
a atravesar Sudamérica a partir de entonces, se inscriben sucesos como el arribo del
gobierno de Cambiemos en diciembre de 2015 al Ejecutivo nacional argentino.
Asimismo, a la llegada de Mauricio Macri a la presidencia, se agregan otros
acontecimientos tales como el impeachment a la presidenta de Brasil Dilma Rousseff y
la consiguiente asunción de su vice Michel Temer, el triunfo de la oposición venezolana
en las elecciones legislativas del año 2015, el triunfo del “no” en el referéndum
boliviano celebrado para habilitar una nueva reelección de Evo Morales, la elección de
Sebastián Piñera en Chile y la decisión en abril de 2018 de varios países de suspender
su participación en la UNASUR. Natanson (2018) señala que, en suma, el balance
regional de fuerzas sugiere que, luego de una década de predominio de la izquierda, se
dio inicio a una transición hacia un nuevo tiempo histórico.
A partir de ello, habrá en el continente cuadros de situación y reacciones de
distinta índole. Por un lado, la política brasileña atraviesa una crisis institucional sin
precedentes desde la reinstauración de la democracia en el año 1988. En 2016, el
Congreso decidió la destitución de la presidenta Dilma Rousseff bajo el cargo de “delito
de responsabilidad”, en unas condiciones que arrojaron fundadas sospechas sobre la
pertinencia de activar el impeachment y la suficiencia de las pruebas aportadas
(Almagro Castro, 2017). Siguiendo el análisis del autor, la operación de acoso y derribo
de Rousseff tenía como objetivo dejar sin efecto conquistas sociales y derechos de los
trabajadores impulsados por el Estado de bienestar brasileño, en favor de políticas de
corte neoliberal. De hecho, con la asunción del vicepresidente Michel Temer al
Ejecutivo, el giro liberal en materia económica y el recorte de derechos sociales,
laborales y previsionales se materializaría luego en un proyecto de reforma
constitucional, conocido como PEC 241 (Almagro Castro, 2017).
46
En el ámbito regional, gobiernos como los de Bolivia, Ecuador y Venezuela
afirmaron que se trató de un golpe de Estado, procediendo los dos primeros a llamar a
consultas a sus embajadores, mientras que Venezuela decidió congelar las relaciones
bilaterales con el gobierno de Temer (Cué, 2016). Por su parte, la Argentina de
Mauricio Macri decidió apartarse de la postura del eje bolivariano, al expresar
públicamente su respeto al proceso institucional brasileño y evitando realizar una crítica
abierta al suceso (Aiub Robledo, 2019). Ello tendrá sus repercusiones al interior de
organismos como el MERCOSUR, como se abordará en los siguientes capítulos.
En cuanto a la vinculación con Venezuela, el distanciamiento con el gobierno de
Maduro fue una de las iniciativas centrales de la administración Temer: además de un
cambio en la retórica en relación a su condición democrática, Brasil apoyó la suspensión
de Venezuela del MERCOSUR (Actis, 2017). No obstante, es menester resaltar que los
ajustes en materia de política regional comenzaron a gestarse durante el gobierno de
Rousseff. Siguiendo al autor, para el caso venezolano la mandataria comenzó a tomar
distancia y a esbozar críticas sobre su calidad democrática, llegando a recibir incluso,
por primera vez, a opositores venezolanos en territorio brasilero.
Con la llegada al Palacio del Planato de Jair Bolsonaro en 2019 (cuyas ideas son
catalogadas como de ultraderecha), se impuso un giro sin precedentes en la política
exterior brasileña del periodo democrático reciente (Rodrigues, 2019). Siguiendo a
Frenkel (2018), a los fines de privilegiar su relación con Estados Unidos, el
bolsonarismo plantea una “desamericanización”, es decir un distanciamiento de Brasil
con la región. Así como se comparte una mirada distante de América Latina, la mayor
parte de los actores del Ejecutivo brasileño consideran a la izquierda bolivariana como
una amenaza y promueven una postura dura contra Venezuela. Algunos de ellos -como
el canciller Ernesto Araújo y Eduardo Bolsonaro, hijo del presidente y considerado por
muchos como un “canciller paralelo” y el interlocutor privilegiado con Washington-
barajan la intervención militar externa como opción viable, en sintonía con los
“halcones” de la Casa Blanca (Frenkel, 2019a). No obstante, otros actores más
moderados como el vicepresidente Hamilton Mourão -ex agregado militar en Caracas-
rechazaron frente a reuniones del Grupo de Lima la idea de la intervención militar
(Rodrigues, 2019).
47
En lo que respecta a Colombia, desde comienzos del milenio la lucha contra las
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y los grupos narcotraficantes
se erigió como un eje problemático para la región y también para las administraciones
norteamericanas (Busso, 2016). Colombia es considerada históricamente por los EEUU
como su aliado más leal en Sudamérica, y de hecho, el Plan Colombia –programa
dirigido a estabilizar un país debilitado por un conflicto armado que data de décadas- ha
sido alabado por distintos ocupantes de la Casa Blanca como uno de los mayores éxitos
de la PE estadounidense en los últimos años (Grabendorff, 2018). Así y siguiendo al
autor, la amenaza de Trump -que apunta a categorizar a Colombia como “poco
confiable” en sus compromisos contra el cultivo y tráfico de drogas dado el aumento en
la producción- afecta gravemente a un país que se orienta a aplicar el Acuerdo11 de paz
firmado en 2016 con las FARC.
En este punto, cabe detenerse a mencionar que el rol de Venezuela fue
particularmente significativo para su consecución. Siguiendo a Quintanar y López
(2016:7), a pesar de las profundas diferencias ideológicas y de otra índole entre Bogotá
y Caracas, el gobierno venezolano prestó apoyo a las negociaciones que se cerrarían en
2016 en La Habana, e incluso sirvió como nexo entre el gobierno colombiano y las
FARC: el propio presidente Juan Manuel Santos “remarcó la ayuda que prestó Chávez,
que presionó a los líderes guerrilleros para que se sentaran en la mesa de
negociaciones”.
Sin embargo, la relación bilateral no estuvo exenta de conflictos. Un ejemplo de
ello fue la crisis diplomática12 entre Colombia, Ecuador y Venezuela desencadenada en
el año 2008 tras la muerte de Raúl Reyes (“número dos” de las FARC), asesinado
durante una operación del Ejército colombiano en territorio ecuatoriano (El País, 2008)
y el conflicto desencadenado en el año 201013 debido a la supuesta presencia de las
11El “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” fue
firmado en septiembre de 2016 entre el presidente colombiano Juan Manuel Santos y el jefe de las FARC, Rodrigo Londoño Echeverri. El mismo dio por finalizada una guerra de más de medio siglo entre el
gobierno colombiano y el grupo guerrillero más numeroso y con mayor capacidad de desestabilización de
Colombia. Dicho conflicto interno armado dejó un saldo de 250.000 muertos, 450.000 desaparecidos y
aproximadamente 7 millones de desplazados (Quintanar y López, 2016). 12En respuesta a las operaciones llevadas adelante por el Ejército colombiano en suelo ecuatoriano, el 2 de
marzo de 2008 el presidente Hugo Chávez respaldó al gobierno de Rafael Correa y ordenó iniciar la
movilización de tropas en la frontera y el cierre de la Embajada de Venezuela en Bogotá (El País, 2016). 13El conflicto entre Colombia y Venezuela del año 2010 escalaría al nivel de crisis diplomática, cuya
resolución y el restablecimiento de las relaciones llegaría posteriormente de la mano de la mediación del
presidente Néstor Kirchner como Secretario General de la UNASUR.
48
FARC y el ELN en suelo venezolano. No obstante, las vinculaciones entre los países
serían pronto restablecidas.
Asimismo, Colombia ha sido uno de los países latinoamericanos artífices de la
ofensiva contra el régimen chavista. En esta línea, Sandra Borda (2020) señala que con
la llegada al poder de Iván Duque, Colombia fue siguiendo de manera errática la “no
menos incierta” estrategia de cerco diplomático de Washington para apartar a Maduro
del poder. Siguiendo a la autora, esta fue una aproximación de mano dura que
involucró, entre otras cuestiones, el reconocimiento del gobierno de Juan Guaidó, la
promoción de sanciones contra el régimen venezolano y diversas formas de presión –
como la introducción de ayuda humanitaria- destinadas a hacer inviable la permanencia
del venezolano en el poder.
Por otro lado, desde el año 2013 la Venezuela de Nicolás Maduro se encuentra
transitando un sendero económico complejo, enmarcado en una fractura social con dos
grupos permanentemente enfrentados (Busso, 2016). Asimismo, a los problemas
económicos y tensiones políticas al interior del país caribeño se adicionó la
problemática social, ante la incapacidad del gobierno de dar respuesta a las demandas de
la población. Tal es así que progresivamente, la situación mutaría hacia una crisis
multidimensional, dadas sus implicancias en los planos económico, político,
institucional, social y humanitario. La evolución de la crisis venezolana y la política
exterior implementada por la Argentina y la región ante la misma son los ejes
fundamentales del último capítulo de este trabajo.
Por último, en este contexto de ascenso de una nueva derecha, en lo que respecta
al ámbito del regionalismo volvieron a tomar fuerza ideas propias del regionalismo
abierto, con énfasis en orientaciones hacia acuerdos de libre comercio. Manifestaciones
de este viraje se vislumbran por ejemplo al interior del MERCOSUR, donde países
como la Argentina y Brasil procurarán una flexibilización del bloque y su utilización
como punto de partida para la inserción en plataformas como la Alianza del Pacífico
(AP) y la promoción de acuerdos de libre cambio con actores como la UE.
Asimismo y de acuerdo con Serbín (2014), la Alianza del Pacífico, plataforma
basada en acuerdos entre Colombia, Chile, Perú y México despuntó en 2012 como
respuesta y contrapeso político a otros procesos regionales en curso, y como una
reactualización de un TLC entre dichos países, con la intención de incorporarse a los
49
beneficios del Acuerdo Transpacífico (TPP) impulsado por el gobierno de Obama.
Dicho de otra manera, la AP expresa la revitalización de los esquemas de regionalismo
abierto (Frenkel, 2016), aliados desde fines de los noventa a los postulados de
Washington. En esta línea, Altmann Borbón (2013) señala que en la política regional
hay tirantez por posiciones ideológicas, en un marco donde los miembros del ALBA o
el eje bolivariano definen a la AP como el “enemigo”, situación que inhibe la
integración y tensiona el dialogo político, impactando negativamente en foros como la
CELAC o la UNASUR, encaminándose esta última hacia una merma en su actividad.
En suma, las características del nuevo contexto regional del período, con todas
sus complejidades y su diversidad y heterogeneidad, no sólo dieron lugar a una
transformación de la cartografía geopolítica y emergencia de nuevos enfoques de la
integración regional, sino que también afectaron la formulación e implementación de las
políticas exteriores de los principales actores latinoamericanos (Serbín, 2014), siendo
uno de ellos la República Argentina durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-
2019).
I.3. Contexto interno
A partir de las características del orden internacional y regional expuestas,
seguidamente se procede a analizar los factores internos que influyeron en el desarrollo
de la política exterior argentina durante el periodo mencionado. Para ello, previamente
se hace referencia a los condicionantes internos incidentes en las administraciones
anteriores de Cristina Fernández (2007-2015) y su articulación con la política exterior,
para poder así vislumbrar los giros en la estrategia de inserción internacional perseguida
por el gobierno de Cambiemos. Seguidamente, se abordan los factores internos propios
de la gestión de Mauricio Macri (2015-2019), haciendo hincapié en el modelo de
desarrollo implementado como variable crucial para comprender la PE de la
administración macrista.
I.3.1 Los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015)
Como señalan Actis et al (2016), cabe anticipar que la denominada etapa
“kirchnerista” surge en un periodo de crisis doméstica y un contexto internacional
50
revolucionado. Hacia comienzos del siglo XXI, la Argentina enfrentó una crisis de su
modelo de desarrollo, cuyo epicentro estuvo en la crisis económica, político-
institucional y social del año 2001. De acuerdo con Busso (2016), la situación de
default, el nivel de desempleo, la potenciación de los indicadores de pobreza, las
dificultades para garantizar la gobernabilidad, el deterioro de la figura presidencial y el
descreimiento de la sociedad en la política generaron una sensación de anomia, aún
presente hacia mayo de 2003 cuando Néstor Kirchner asumió su cargo. Siguiendo a la
autora, dicho escenario de crisis tendría un impacto importante sobre la política exterior,
en tanto esta fue pensada como un instrumento que debía aportar a la solución de los
problemas domésticos.
En este sentido, Busso (2016) afirma que Kirchner utilizó la diplomacia con los
actores locales y reservó la confrontación frente al mundo para encarar varios temas de
PE, entre los que se destaca la renegociación de la deuda para salir del default14. Ello
involucró duras negociaciones y un estilo confrontativo con actores como el FMI,
Banco Mundial, G7 y empresas extranjeras, que fueron apoyadas mayoritariamente por
la sociedad argentina. Además, la decisión gubernamental de lidiar con la conflictividad
social interna sin reprimir; la reivindicación de la figura presidencial y la recuperación
de la política como instrumento para la resolución de problemas se configuraron como
factores fundamentales para disminuir la anomia derivada de la crisis, elemento central
para la recomposición del vínculo entre Estado y sociedad. Así, esto le permitió a
Kirchner incrementar su legitimidad y conservar la capacidad política para elegir a su
sucesora, Cristina Fernández.
De esta manera, a partir del ciclo kirchnerista Argentina comenzó a transitar otro
modelo de desarrollo, es decir una nueva articulación particular entre Estado y mercado,
distinto al de la etapa neoliberal: la estrategia neodesarrollista (Actis et al, 2016). En
palabras de Pereyra Doval (2017:174), algunos de sus rasgos distintivos son: “retorno
del rol del Estado, intervención en el mercado, énfasis en el mercado interno, políticas
sociales inclusivas –hasta paternalistas- y autonomía relativa de los centros de poder”.
14En este punto cabe señalar que coincidimos con Pereyra Doval (2017) al afirmar que la política externa
fue utilizada con el propósito de hacer lobby para conseguir apoyo para negociar la deuda. En este
sentido, si bien el discurso de Kirchner había sido afín a los nuevos gobiernos progresistas de la región,
en los hechos el gobierno argentino fue contemplativo y negociador con los Estados Unidos de Bush. Por
ello, si bien la ruptura con la PE de la era neoliberal se plasma en el repudio a los organismos financieros
y existe un alejamiento de las “relaciones carnales” de los noventa, no se produce una discordia con la
potencia del norte.
51
Por otro lado, el 10 de diciembre de 2007 asumió al Ejecutivo de la Nación
Cristina Fernández, quien sería “la primera mandataria mujer electa” en la historia del
país. Así se presentó Fernández en su primera intervención en la Asamblea General de
las Naciones Unidas, el 23 de septiembre de 2008 (Alfredo Bologna, 2010).
Sin embargo, y como señala Busso (2016), llegado el gobierno de Fernández se
observan una serie de cambios y condicionantes –tanto internos como externos- cuya
incidencia será creciente y tendrá también su correlato en la PE.
En lo que respecta a los factores internos, durante la presidencia de Fernández se
destacan una serie de cuestiones entre las que se encuentran el conflicto con el campo
iniciado en 2008, que alteró negativamente los vínculos entre gobierno y sociedad, en
tanto se extendió en términos de opinión publica hacia los sectores medios urbanos que
se posicionaron contra el gobierno. Siguiendo a Busso (2016), en dicho escenario
apareció una clase media con reclamos permanentes sobre cuestiones como más
seguridad, menos inflación, mejor institucionalidad, entre otras, a la vez de que se
catalizó el enfrentamiento con medios de comunicación hegemónicos, como el grupo
Clarín, que comenzaron a transmitir la idea de una Argentina caótica, mal administrada
y autoritaria. Este deterioro en la vinculación entre gobierno y sociedad se reflejó en el
triunfo de la oposición en las elecciones parlamentarias de 2009, y empeoraría con el
debate y la aprobación de la Ley de Comunicación de Medios Audiovisuales. Sumado a
ello, tuvo lugar el fallecimiento de su esposo y predecesor Néstor Kirchner en el año
2010.
Asimismo, en el plano económico y siguiendo a Andrés Wainer (2018), durante
la segunda mitad del primer mandato y todo el segundo gobierno de CFK, el PBI creció
a un ritmo notoriamente inferior al de la primera fase de los gobiernos kirchneristas15:
contó incluso con tres años de contracción económica -2009, 2012 y 2014- en el marco
de un paulatino pero sostenido deterioro de la posición externa del país, cuya máxima
expresión fue la continua pérdida de reservas internacionales a partir del año 2011.
Siguiendo al autor, esto constituyó el eje de las dificultades de la economía argentina
para sostener los niveles de actividad y, si bien desde el gobierno se atribuyeron los
15Retomando a Wainer (2018), entre 2003 y 2008 el PBI se expandió a una tasa anual acumulativa del
8,4, las cuentas fiscales y externas fueron excedentarias y la inflación se mantuvo en umbrales inferiores
al dígito anual (hasta 2006). Sin embargo, para el periodo 2008-2015 y en un contexto signado por la
crisis internacional, el PBI creció a un promedio de 1,5 por año, se dio una paulatina erosión de la holgura
fiscal y un aumento considerable en el nivel general de precios que superó los dos dígitos por año.
52
problemas en el frente externo al cambio del contexto internacional a partir de la
irrupción de la crisis del 2008, las dificultades posteriores se explican por otros factores,
que se desarrollan a continuación.
En referencia al tema de la deuda externa, el gobierno de Fernández mantuvo los
lineamientos establecidos por Kirchner: el país debía respetar sus deudas, pero sin
afectar el proceso de desarrollo y generación de empleo iniciado hacia 2003 (Busso,
2016). De esta manera, en la medida que la situación interna lo permitió, el gobierno
trató de cumplir con este precepto: así, en abril de 2010 lanzó el segundo canje de deuda
para quienes no habían ingresado al del año 2005, cerrando con una oferta de U$S
10.500 millones por los U$S 20.000 millones de dólares impagos. Esto fue aceptado por
el 66% de los bonistas, quedando un 7% de los tenedores de bonos defaulteados fuera
de los distintos canjes; quienes luego encabezarían nuevas demandas que fueron
avaladas por la justicia norteamericana. Siguiendo a la autora, ante esta situación el
gobierno decidió sostener su principio de pagar, pero de manera justa y sin acceder a
presiones especulativas, lo que significó no cumplir la orden del juez Thomas Griesa,
decisión que se mantendrá hasta finales del gobierno16. En este punto, Sujarchuk (2016)
argumenta que la administración de CFK emprendió una “guerra discursiva” –a nivel
doméstico e internacional— en contra de los holdouts, a los que se calificó como
“terroristas económicos” que “desestabilizan la economía de un país y provocan
pobreza, hambre y miseria a partir del pecado de la especulación” (Fernández, 2014a
citado por Sujarchuk, 2016:2).
Asimismo, Busso (2016) señala que durante la administración de Fernández las
transformaciones internacionales se dieron de manera más acelerada y generaron una
mayor incertidumbre. En esta línea, Actis et al (2016) agregan que, a diferencia del
gobierno anterior, los condicionantes externos coincidieron con un momento de
debilidad económica para la Argentina: para el año 2012, el país tenía un grave
problema de restricción externa (mayor demanda que oferta de dólares) como
consecuencia de desequilibrios macroeconómicos y de un menor ingreso de divisas por
16Como señala Josefina Santiago (2018), en el año 2005, la Argentina salió del default por 81.800
millones de dólares con una adhesión del 76,15 % de los bonistas adeudados y recortes de entre un 45 y
75%. El resto de los bonistas, los llamados “Fondos Buitre” no aceptó ingresar al canje y demandaron al
Estado argentino ante los tribunales de EEUU. En diciembre de 2011 el juez federal Thomas Griesa falló
que Argentina violó la cláusula de trato igualitario a los acreedores incluida en bonos emitidos. En
consecuencia, la justicia les dio la razón a los bonistas en 2014, por lo que el país volvió a estar en
situación de default selectivo con la consecuencia de quedar una vez más fuera de los mercados
financieros internacionales.
53
vía exportadora. Así, para fines del 2013 ya era evidente la necesidad de volver a
utilizar la herramienta del endeudamiento externo –máxime en un mundo de bajas tasas
de interés17-.
En el plano interno, ello condujo a la implementación de algunas políticas de
ajuste demandadas por el mercado, como lo fue el caso de la devaluación de un 20% de
la moneda en enero de 2014 y la suba de la tasa de interés de un 15% a un 29%.
Siguiendo a Actis et al (2016) esto agudizó aún más la necesidad de resolver el frente
externo y eventualmente recuperar el acceso al mercado internacional de capitales a
tasas razonables. En esta línea, Andrés Wainer (2018) argumenta que el creciente
deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos impulsó al gobierno de
Fernández a cambiar de eje desde el “desendeudamiento” a un “reendeudamiento”
selectivo, cuyo mayor éxito fue la firma de un convenio de intercambio de monedas con
China.
Adicionalmente, para acceder a los mercados internacionales de crédito, primero
se acordó el pago de la deuda con el Club de París18 –defaulteada en 2001- y se
resolvieron distintos litigios pendientes ante el Centro Internacional de Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI, tribunal arbitral del Banco Mundial). Del
mismo modo, se llegó a un acuerdo con Repsol por la estatización de la mayor parte de
su paquete accionario en YPF, con el pago de una compensación de U$S 5.000 millones
en nuevos títulos de deuda. No obstante, el aval que obtuvieron en el sistema judicial
norteamericano los holdouts impidió la “normalización” de las relaciones del país con
los mercados financieros internacionales (Wainer, 2018).
A partir de entonces, este escenario fomentaría orientaciones con menos margen
de autonomía en materia de política interna e internacional, a la vez que se
17Siguiendo a Actis et al (2016), superada la crisis internacional del 2008, las principales economías
desarrolladas seguían con un crecimiento económico anémico. En ese contexto, la Reserva Federal de los
Estados Unidos y el Banco Central Europeo mantuvieron a la baja las tasas de interés. A partir del 2010, la liquidez se trasladó a los países emergentes en búsqueda de una mayor rentabilidad, coyuntura en la
cual los países latinoamericanos pudieron emitir deuda en los mercados internacionales, en una tasa
promedio de entre 3 y 5% anual. 18El llamado Club de París es un foro informal de acreedores oficiales y países deudores conformado en el
año 1956, cuya función es coordinar formas de pago y renegociación de deudas externas de los países e
instituciones de préstamo. Las reuniones se efectúan en la ciudad de París de 10 a 11 veces al año y el
presidente y vicepresidente de las sesiones son altos funcionarios de dirección dela Tesorería de Francia.
En mayo de 2014, el gobierno argentino logró acordar con el Club de París un cronograma de pagos sin
intervención del FMI, en un contexto de constantes embargos trabados por las causas iniciadas por los
fondos buitre (Míguez, 2016).
54
incrementaron las críticas hacia esta última y particularmente hacia el vínculo con
Venezuela. Como señala Míguez (2016), la campaña de desprestigio a la política
kirchnerista –y a su política exterior- en general fue “feroz e inusitada” y fogoneada por
las corporaciones los de medios masivos de comunicación.
En materia de política externa, la acusación de “aislamiento” fue el principal
argumento utilizado, y respondió a la distancia que el gobierno buscó presentar respecto
de los Estados Unidos en algunas cuestiones (Míguez, 2016). Siguiendo a la autora,
dicho argumento “fue y es caballo de batalla del liberalismo económico conservador
que busca la asociación directa con las potencias hegemónicas del sistema
internacional” (Míguez, 2016:137), que en Argentina llegaría al poder en diciembre de
2015.
I.3.2 El gobierno de Mauricio Macri (2015-2019)
Mauricio Macri asumió la presidencia del país hacia el 10 de diciembre del
2015, habiendo ganado las elecciones por medio de una alianza partidaria conocida
como “Cambiemos”, entre el PRO19 (Propuesta Republicana), la Coalición Cívica para
la Afirmación de una República Igualitaria (CC-ARI), la Unión Cívica Radical (UCR) y
otros partidos menores. La victoria en las urnas marcaría no sólo la tercera derrota del
peronismo en treinta y tres años de democracia, sino que además sería la primera vez
que el Poder Ejecutivo estaría encabezado por un líder ajeno al Partido Justicialista (PJ)
y la UCR (Frenkel, 2016).
En consonancia con la tradición política argentina de proyectos presidenciales
refundacionales, Vommaro y Gené (2017) argumentan que Macri se propuso construir
una “nueva normalidad” en Argentina -en buena parte contrapuesta a la que el
kirchnerismo quiso instalar desde el 2003 y con estilos más definidos a partir de 2008- y
lo hizo en dos sentidos fundamentales: por un lado, en nombre del destierro de la
excepcionalidad y conflicto como lógica de ejercer el poder, y por otro, para producir
19Siguiendo a Vommaro (2017), el PRO es un partido de centroderecha, con una estrategia flexible y
pragmática, pos ideológico en este sentido, compuesto por una combinación de políticos de larga data y
por nuevos políticos que provienen del mundo de los negocios y las ONG, y que son quienes controlan el
partido y le dan su identidad y contornos simbólicos. Así, movilizó un ethos del voluntariado y
emprenderorismo que se proponía llevar al Estado la eficiencia y transparencia que, “en una visión
encantada”, impera en esos mundos.
55
una modernización económica y social que, desde la visión del presidente y su equipo,
debía acercar al país a su tiempo histórico.
De esta manera y siguiendo a D’Alesio (2019), la gestión presidencial de
Cambiemos estuvo precedida por algunos conceptos y caracterizaciones sobre la
situación política-institucional, social y económica de la Argentina, que anticipaban en
cierta manera el perfil que el Gobierno quería darle a las políticas públicas.
En esta línea, Busso (2017) señala que el eje de la campaña electoral fue la
propuesta de “cambio”, idea que señalaba la necesidad de modificar todo –o casi todo-
lo realizado por los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, incluida la
política exterior. Para ello, el gobierno se propuso “la recuperación de la República”,
redefiniendo el rol y funcionamiento del Estado y la relación entre el gobierno y la
sociedad.
De esta manera, en el plano político y siguiendo la retórica discursiva del
“cambio”, se enarboló la lucha contra la corrupción y el compromiso con la
transparencia de sus futuros funcionarios (Busso, 2017). Así lo mencionaba el
presidente en su discurso inaugural ante la Asamblea Legislativa: “los bienes públicos
pertenecen al conjunto de los ciudadanos y es inaceptable que un funcionario se apropie
de ellos en beneficio propio. Voy a ser implacable con todos aquellos que de cualquier
partido o filiación política, sean propios o ajenos, dejen de cumplir lo que señala la ley.
No habrá tolerancia con esas prácticas abusivas. No hay principio ideológico que pueda
justificarlas. Los bienes de la Argentina son para todos los argentinos y no para el uso
incorrecto de los funcionarios” (Macri, 2016).
En esta línea, si bien durante los últimos años la Argentina avanzó en algunos
aspectos, como con la nueva Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública, la
Ley de Colaborador Eficaz y la Ley de Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas,
D’Alesio (2019) señala que el gobierno de Macri no se encontraría exento de varios
casos de corrupción20.
20Ejemplos de ello fueron “las sociedades offshore del propio presidente y otros funcionarios y allegados
a su familia en el marco de los “Panama Papers”; el blanqueo de capitales a familiares de funcionarios; el
escándalo por el intento de auto-condonación de la deuda millonaria con el Correo Argentino (…); el
embargo a Ángelo Calcaterra, primo de Macri, por supuestas coimas en la obra de soterramiento del
Sarmiento; la concesión de rutas aéreas a Avianca; la renuncia de Díaz Gilligan como subsecretario de la
56
Además, otra de las prioridades asumidas desde diciembre de 2015 fue la
necesidad de actualizar y modernizar la gestión estatal. Para ello tomaron lugar oleadas
de despidos, bajo el argumento del excesivo incremento empleo público con
mecanismos de ingresos poco transparentes durante las gestiones kirchneristas
(D’Alesio, 2019). No obstante, como señala la autora, al cabo de muy poco tiempo se
recuperó el nivel de empleo público de partida, se incrementaron los cargos con
responsabilidad funcional, se redujo el número de los Ministerios y otros se fusionaron
o pasaron al rango de Secretaría.
Adicionalmente, en el nivel de las relaciones de fuerzas políticas una de las
particularidades del gobierno que condujo Mauricio Macri es que el poder social
(sectores económicos predominantes) coincidió con el poder político (gobierno) de una
manera inédita, lo que pudo apreciarse con las medidas de política económica adoptadas
y dada la composición de los ministerios (Míguez, 2017). García Delgado sostuvo que
“el poder volvió al poder”, en tanto “el poder corporativo y mediático, junto a una parte
del estamento judicial se han aliado a la modernización de ruptura, al Estado de los
CEO21 y a la posdemocracia” (García Delgado, 2016:16, citado por Míguez, 2017:104).
En la misma línea, Busso y Zelicovich (2016) plantean que la gestión de
gobierno incluyó la representación de los intereses de las grandes empresas y finanzas a
través de la incorporación de CEOs al gabinete, de manera consecuente a sus planteos
económicos asociados al libre mercado. Así, Vommaro (2016) agrega que la inclusión
de CEOs y managers en las primeras y segundas líneas del gabinete refuerzan la
importancia que ha tenido el PRO para el mundo de la empresa como espacio de
reclutamiento de personas y repertorios de gestión y de acción: además de los miembros
del partido que provienen del mundo empresario –como Cabrera o Dietrich- están los
CEO que debutan en el gabinete, como Aranguren (ex CEO de Shell, en Energía y
Minería), Lopetegui y Quintana (ex CEOs de LAN y Farmacity, respectivamente). En
este sentido, se coincide con Míguez (2016) en que esta tendencia es contraria al
kirchnerismo y se orienta a una “situación instrumental del Estado”, donde se produce
prácticamente una unificación del poder político con el de las clases dominantes, en
detrimento de la autonomía relativa.
presidencia después de que le encontraron más de un millón de dólares sin declarar en Andorra”, entre
otras (D’Alesio, 2019:202). 21CEO es una sigla del inglés que hace referencia a “Chief Executive Officer”, lo que puede traducirse al
español como “director ejecutivo” de una empresa.
57
Por otro lado, en lo que respecta al plano económico, como señala Busso (2017)
no solo se criticó la calidad de la gestión económica durante los gobiernos de
Fernández, sino también el modelo imperante en los doce años anteriores: se intentó
modificar la estructura estatal, adecuándola a las necesidades de una transferencia de la
regulación al “mercado”, poniendo en marcha una nueva política económica pero
también un nuevo modelo de desarrollo (D’Alesio, 2019). En este marco, se
implementaron un conjunto de medidas económicas identificadas con el neoliberalismo
(Busso, 2017).
Como señala Míguez (2017) una vez asumida la presidencia, lo primero fueron
las medidas de liberalización. Si bien el gobierno reclamó en términos de slogan que sus
políticas apuntaron a “sincerar la economía”, sus principales decisiones económicas
permitieron identificarlo con el modelo neoliberal: “devaluación de la moneda;
desregulación financiera; apertura comercial; toma de deuda; preferencia por el
regionalismo abierto; menores cargas impositivas a los sectores de producción primaria
(agrícola y minero); propuestas para disminuir el costo laboral; lucha contra la inflación
vía la contracción de la demanda (disminución del consumo y retracción del mercado
interno); fuerte incremento de las tarifas de servicios públicos; concentración del
ingreso; des-jerarquización de los temas educativos y científico-tecnológicos, entre
otros” (Busso, 2017:5).
Asimismo, una pieza clave del plan económico de Cambiemos, con un serio
impacto sobre las condiciones de vida de los sectores populares, fueron los incrementos
masivos de tarifas de servicios públicos (Varesi, 2016). Siguiendo al autor, los
“tarifazos” implicaron una quita de subsidios al consumo y un aumento de precios de
los servicios que tuvieron efectos sobre todo el tejido social y productivo, perjudicando
a las clases subalternas y generando un amplio incremento de los costos que alentó el
proceso inflacionario y a la vez puso en crisis al sector de pequeñas y medianas
empresas (PyMEs).
Por otro lado, Carlos Fidel (2016) señala que la estrategia de gestión empresarial
del gobierno buscó establecer las bases para la construcción de un modelo extractivista
de crecimiento (iniciado en décadas anteriores), instalando nuevos cauces y formas de
acumulación y distribución de la riqueza. En palabras del autor, “el gobierno de Macri
encontró un país desendeudado, con una cierta expansión de ramas productivas
58
industriales, con un trazado de política social sustentada en esquemas distribucionistas y
con avances en el desarrollo de los procesos productivos basados en la economía
social”.
No obstante, progresivamente se fueron aplicando políticas de “shock
distributivo” iniciadas con la mega devaluación, la quita de retenciones impositivas a
productos agropecuarios y eliminación de cupos de exportación, y la reforma impositiva
rebajando o quitando impuestos a los sectores de mayores recursos y eliminando
subsidios a los segmentos más vulnerables, a partir de los “tarifazos” y el recorte de
programas sociales (Varesi, 2016). De esa manera, se buscaría dar fin al proceso de
recomposición de los ingresos populares y transferir ingresos a los sectores más
concentrados del sector primario, a los fines de acentuar el esquema de producción
sojero que venía instalándose en el campo (Fidel, 2016).
Asimismo, autores como Bil y Sartelli (2018) agregan que la base social del
macrismo es el sector más concentrado de la burguesía argentina, y en particular la
industrial, siendo Javier González Fraga –presidente del BCRA entre 2017 y 2019- uno
de los mejores representantes del programa económico en términos políticos. Siguiendo
a los autores, su propuesta consistió en reorientar la forma de intervención estatal -a los
fines de reducir la presión tributaria que limitaría la llegada de inversiones al sector
productivo-, plantear una devaluación gradual para equilibrar el tipo de cambio en el
plazo de cinco años, y la inversión estatal en infraestructura (caminos, energía, puertos)
como forma de mejorar la competitividad sistémica. Sin embargo, para sostener este
tipo de medidas en el mediano plazo se recurre al endeudamiento: así, el macrismo
buscó “reordenar las condiciones de acumulación de capital en función de las demandas
del sector más concentrado de la burguesía, buena parte de ella industrial. A nivel
general, apunta a una renovación de la infraestructura interna (…) Asimismo, reducir
los “costos laborales” (salarios) para atraer inversiones privadas” (Bil y Sartelli, 2018:
118).
En suma, se puede afirmar que el gobierno de Cambiemos implementó un
modelo de producción orientado a los grandes grupos económicos y las finanzas, como
así también al sector agro-industrial, aunque, como señalan Wahren, Harracá y Cappa
(2017), algunos sectores de la industria –como las PyMEs- fueron de los sectores más
59
golpeados del periodo, como resultado de la apertura importadora, la magra dinámica de
la demanda interna y la sostenida caída del empleo industrial.
De manera análoga al modelo neoliberal seguido durante la última dictadura
cívico-militar y en los años noventa, para que la valorización financiera pudiera tener un
funcionamiento más acabado faltaba una pieza clave: la vuelta al endeudamiento
externo (Varesi, 2016). En palabras del autor, para ello el gobierno de Macri buscó
destrabar dos frentes: “por un lado, cedió a las demandas de los “fondos buitres”
aceptando pagar ingentes cantidades de recursos a los holdouts avalados por el fallo del
juez Griesa, y por otro, buscó reintroducirse en la órbita de los organismos financieros
internacionales, aceptando el retorno a las evaluaciones del FMI” (Varesi, 2016:14).
En este punto, cabe mencionar que el pago a los “fondos buitres” obedeció a dos
objetivos claros de la política exterior del gobierno macrista: por un lado, acceder a
fondos frescos e inversión extranjera para reactivar la economía argentina, y por otro,
ganarse el beneplácito de los Estados Unidos (Mocciola, 2019). Así, en sus primeros
ochenta días de gobierno, Macri efectuó el pago de U$S 9.300 millones que se debían a
los fondos, logrando así cancelar la deuda de los acreedores que rechazaron la
reestructuración negociada en 2004 y 2010, y que llevaron su reclamo ante Griesa en
Nueva York (Rivas Molina, 2016). Siguiendo al autor, mientras que el gobierno de
Fernández no acató la orden de pago emitida por Griesa en 2014 por razones de
“soberanía nacional”, el presidente Macri puso como prioridad el fin del conflicto con
los holdouts para que el país dejara de ser “un paria en los mercados internacionales”.
Así, al anunciar la cancelación de la deuda, el ministro de Economía Alfonso Prat-Gay
sostuvo: “el pago a los holdouts es parte de la normalidad. Esto es el final de un camino
muy largo y de un recorrido que no debería haber existido” (Rivas Molina, 2016).
Como era de esperar, la decisión del gobierno argentino contó con el respaldo de
la administración norteamericana. En medio de su visita a la Argentina en marzo de
2016, el presidente Obama respaldó el levantamiento del embargo del juez Griesa, lo
que fue considerado como “una rápida resolución del conflicto para facilitar el retorno
de la Argentina al mercado de capitales” (El Cronista, 2016). Asimismo, cabe
mencionar que el respaldo norteamericano con que contó Macri al iniciar su gobierno
también se mantendría hacia el final del mismo con la gestión de Trump. Un hecho que
60
lo ilustra fue la intersección del mandatario y su funcionario Mauricio Claver-Carone22
frente al FMI para que éste le otorgara a la Argentina un crédito Stand-By -histórico e
imposible de pagar- de U$S 57.000 millones a los fines de atenuar el déficit fiscal y
sostener el recesivo plan económico de Cambiemos, para evitar que el regreso del
peronismo –con la fórmula de Alberto y Cristina Fernández- ponga en jaque los
intereses norteamericanos en la región (Lejtman, 2020).
A pesar de ello, Busso (2017) señala que la principal crítica de economistas –
tanto ortodoxos como heterodoxos- fue que el país no podía continuar tomando deuda
para financiar gasto corriente (cubrir déficit fiscal) dado que existía la posibilidad de
que, en un futuro no muy lejano, afronte serios problemas para hacer frente a los
compromisos adquiridos, apareciendo nuevamente “la sombra del default”.
Por otra parte, el gobierno de Cambiemos también decidió reorientar el vínculo
con el FMI. Siguiendo a Busso (2017), se habilitó nuevamente el artículo IV del
Convenio Constitutivo del FMI y se permitió que el organismo supervise las
condiciones de la economía argentina, a partir de lo cual en las recomendaciones de sus
informes aparecerían sugerencias ligadas a reducir los ajustes de los montos jubilatorios
y la necesidad de avanzar frente a una reforma laboral. Así, a los fines de recortar el
gasto público y siguiendo los dictados del Fondo, para diciembre de 2017 el gobierno
aprobó la Reforma Previsional, que implicó el cambio en la edad jubilatoria y el regreso
del sistema de pensiones. Estos ajustes afectaron numerosos adultos mayores de la
sociedad: según la Defensoría de la Tercera Edad, para el año 2018 el 70 por ciento de
los jubilados y pensionados argentinos no podían cubrir sus necesidades básicas
(TeleSUR, 2018).
Así, producto del modelo económico implementado y de acuerdo a datos del
INDEC23, para 2018 la inflación en el nivel de precios rozó el 50% y en 2019 llegaría al
53,9%, la cifra más alta en casi tres décadas24 (Diario Prensa, 2020) (ver Gráfico Nº1).
Asimismo, la distribución del ingreso se hizo cada vez menos equitativa: según el
INDEC, durante 2018 hubo una mayor concentración en el 10% que más ingreso recibe
22Claver Carone fue el principal asesor de la Casa Blanca en lo concerniente a América Latina. En el año
2020 asumió la presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), siendo éste el primer
presidente no originario de ningún país latinoamericano en la historia del organismo. 23Instituto Nacional de Estadística y Censos. 24La suba anual de la inflación registrada en 2019 fue la mayor desde 1991 cuando se ubicó en el 84%, un
año después de que la hiperinflación dejara un alza de precios del 1.343,9% (Diario Prensa, 2020).
61
-32,3% de los ingresos totales en el último trimestre del año, contra 31% del anterior-,
mientras que el 10% de menores ingresos solo participó del 1,6% del total -1,8% un año
atrás- (Diagonales, 2019). Para fines de su mandato, el impacto regresivo en la
distribución de la riqueza fue aún mayor, ya que el Coeficiente de Gini25 (indicador que
ilustra la brecha entre los que más y menos ganan, cuanto más cercano a 0 más
igualitaria es la sociedad y cuanto más cercano a 1 más desigual es) se amplió de un
0,417 en 2017 a 0,439 a finales de 2019 (Ámbito, 2020) (ver Gráfico Nº2). Según el
Centro de Economía Política Argentina (CEPA) los valores obtenidos indican una
reversión de los índices obtenidos durante el periodo 2003-2015, cuando –a excepción
de 2009 y 2014- se mantuvo un patrón estable tendiente a equiparar los ingresos
(Política Argentina, 2016).
Gráfico Nº1. Evolución de la Inflación interanual. Periodo diciembre 2003-
diciembre 2019.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Central de la República Argentina (BCRA).
25Durante los últimas 4 décadas, este indicador ha alcanzado un valor máximo de 0,538 en 2002 y un
valor mínimo de 0,408 en 1980.
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Inflación interanualNéstor Kirchner
2003-2007
CFK
2007-2015
Mauricio Macri 2015-2019
62
Gráfico Nº2. Evolución del Índice de Gini (distribución del ingreso) Periodo 2001-
2019.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial e INDEC.
Por otra parte, en la dimensión social, la noción de “cambio” también incluía una
meta más estructural: lograr un gran cambio cultural en la sociedad argentina (Busso,
2017). En ese sentido, Gantus (2019:145) señala que el gobierno de Cambiemos vino a
producir “i) un cambio cultural profundo”, ii) destinado a sepultar al populismo
(peronismo)”. Siguiendo al autor, este cambio debe ser entendido en un sentido
esencialmente moral: “cambien ustedes- el Pueblo- porque si cambian podremos dejar
todo lo malo –peronista- atrás, y ser realmente un país que apueste a la iniciativa
privada, a la cultura del esfuerzo y la recompensa individual, a una verdadera
meritocracia” (Gantus, 2019:145).
No obstante, en el ámbito social el gobierno de Cambiemos generó una red de
contención mínima, antes que una estrategia de ampliación de derechos: se produjo un
desmontaje silencioso de diferentes planes y programas –a excepción de la extensión del
beneficio de las asignaciones familiares a hijos de monotributistas-, y al mismo tiempo,
el presupuesto para la educación, cultura y salud disminuyó en términos reales
(D’Alesio, 2019). Además, lejos de cumplir con uno de sus ejes de campaña del 2015,
“Pobreza Cero”, con la agudización de la situación macroeconómica y como lo ilustran
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Índice de Gini
Mauricio Macri
2015-2019
CFK
2007-2015
Néstor Kirchner
2003-2007
63
los datos del INDEC no se lograron disminuir estos índices: para el segundo semestre
de 2019, el 35,5% de la población vivía con ingresos por debajo de la línea de bienes y
servicios básicos, mientras que sobre el final del mandato de Cristina Fernández -hacia
2015- este rozó el 30% (Gráfico Nº3).
Gráfico Nº3. Evolución de la tasa de pobreza. Período 2003-2019.
*2007 II: semestre móvil por falta de datos
*2015 II: sin datos *2016 I: semestre móvil por falta de datos.
Fuente: Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS) en base a INDEC
(Chequeado, 2020).
Otro ejemplo notorio que ilustra la agenda real de la administración fue el
accionar ante el PAMI (Programa de Atención Médica Integral), donde “se recortó la
cobertura de medicamentos para sus afiliados, eliminó programas de prevención y
limitó la cantidad de medicamentos entregados a los centros de jubilados” (Comisión
Estado y Administración Pública en el Proyecto Nacional, 2017:19, citado por
D’Alesio, 2019:203). Siguiendo a la autora, también tuvo una política menos activa en
lo que respecta a sus predecesores en materia de promoción y defensa de los derechos
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Tasa de pobreza
Néstor Kirchner
2003-2007
CFK
2007-2015
Mauricio Macri
2015-2019
64
humanos, como lo manifiestan las estrategias de “mano dura” en política de seguridad,
como el régimen de justicia penal juvenil o la “Doctrina Chocobar26”.
Finalmente, todo modelo de desarrollo económico y político tendrá también su
correlato en la estrategia de inserción internacional. Retomando lo planteado por Busso
(2017), en el ámbito de la política exterior, la idea de “cambio” se unió al slogan de “la
vuelta de Argentina al mundo”, presuponiendo que durante los gobiernos kirchneristas
el país se había aislado internacionalmente. Como señala la autora, entre las causas que
explicaban dicho aislamiento influía un fuerte deterioro institucional que afectaba la
imagen del país.
En este marco, Busso y Zelicovich (2016) afirman que el gobierno de Macri
entendía que una inserción adecuada para solucionar los problemas político-económicos
de la Argentina no sólo debía ser pro-occidental, sino que la misma debía satisfacer las
demandas de actores externos tales como los estados centrales –entre ellos los Estados
Unidos y la Unión Europea-, corporaciones, el sector financiero multinacional y los
organismos multilaterales de crédito. Agrega Busso (2017:4): así, “la búsqueda de la
inserción internacional se plantea vía la adopción acrítica de políticas que atienden las
principales demandas sistémicas”. En función de ello, se enmarca la política exterior del
gobierno macrista en la lógica de la aquiescencia, como ya se mencionó.
De esta manera, el espacio de la política exterior en general, y los vínculos con
Estados Unidos en particular, ocuparon un lugar destacado en la agenda del gobierno de
Cambiemos. De hecho, durante la campaña que le daría la victoria en el ballotage de
noviembre 2015, la plataforma electoral de Cambiemos proponía “reafirmar la alianza
estratégica con Brasil y el MERCOSUR, y volver a recuperar las relaciones con Europa
y Estados Unidos como algo prioritario”, a lo que se suma la necesidad de rever los
acercamientos a China y Rusia, sumado a que “Argentina debía reinsertarse en el
mundo y abandonar el eje bolivariano” (Dw, 2015). Asimismo y ya consagrado
presidente electo, a pocos días de su asunción Mauricio Macri confirmó que pediría al
MERCOSUR la aplicación de la cláusula democrática contra Venezuela, debido al
“acoso a la oposición” que tenía lugar en el país caribeño (El Mundo, 2015). De esta
26Protocolo elaborado por la Ministra de Seguridad Patricia Bullrich, que habilitaba a las fuerzas de
seguridad a disparar sobre personas en situación de fuga, permitiendo también la utilización de armas de
fuego ante cualquier peligro inminente.
65
manera, la ofensiva contra el país bolivariano y el régimen de Nicolás Maduro será uno
de los ejes de la política exterior macrista, como se desarrolla a lo largo de este trabajo.
En síntesis, todos estos elementos confirmaron a partir de diciembre del 2015 el
retorno de un modelo de desarrollo que puede identificarse con los lineamientos propios
del régimen neoliberal. La implementación de este tuvo su impacto a nivel económico,
político-institucional, social y cultural, teniendo también su correlato en materia de
política exterior, a abordar en el próximo capítulo.
I.4 Conclusiones parciales
En el presente capítulo, se dio cuenta de los condicionantes externos e internos
que influyeron en la conformación de la política exterior argentina durante el gobierno
de Mauricio Macri (2015-2019). Para ello, se dividió el mismo en tres apartados:
contexto internacional, contexto regional y contexto interno, con las respectivas
características más influyentes durante el gobierno de Macri y sus predecesores del ciclo
kirchnerista.
En primer lugar, en lo que respecta al contexto internacional, se concluye que
desde comienzos del siglo XXI se suscitaron algunas transformaciones que permiten
hablar de un marco global “permisivo”, que dio un mayor margen de maniobra a la PE
Argentina y de los países latinoamericanos. Entre ellas cabe mencionar los atentados del
11-S y el ascenso de países emergentes como Rusia y China, que desafiaron la
influencia de los EEUU en la región. Por otro lado, para la segunda década de siglo las
características del orden internacional mutarían hacia un perfil más “restrictivo”. En este
punto, se destacan el rol de la crisis internacional del 2008 y el surgimiento de
tendencias proteccionistas y nacionalistas, con sucesos como el Brexit y la asunción de
Trump, que pusieron en jaque los pilares del orden internacional liberal, cimentado por
las potencias occidentales.
De esta manera, se concluye que en un contexto de debilitamiento del
multilateralismo se formula una paradoja, dado que aparecen los gobiernos liberal-
conservadores de los países en desarrollo como defensores de este orden, buscando
volver al mundo cuando este parece cerrarse. Así, para hacer frente a estas dinámicas,
gobiernos como el de Mauricio Macri en Argentina optaron por políticas de apertura y
66
flexibilización de los mecanismos de integración existentes. Para el periodo 2015-2019
y en relación a Venezuela, ello implicó un alineamiento a la ofensiva emprendida por
los Estados Unidos -y profundizada a lo largo de las distintas administraciones-, contra
el país bolivariano considerado como una “amenaza hemisférica”, en el marco también
de la agudización de disputas hegemónicas con actores extra regionales como China o la
Federación Rusia.
En segundo lugar y a nivel regional, las tendencias de comienzo de siglo se
caracterizaron por el ascenso de los gobiernos del giro a la izquierda, lo que coincidió
con un incremento en los precios de los commodities, dando lugar a una etapa de
bonanza económica y favoreciendo el desarrollo de políticas exteriores más autónomas.
No obstante, llegada la segunda década el Consenso de los commodities finalizó, y
sumado a ello comenzaron a tomar fuerza las tendencias de regionalismo abierto y de
giro a la derecha en la región. Sucesos como el impeachment en Brasil, el triunfo de la
oposición venezolana, el no al referéndum boliviano y la llegada al poder de Mauricio
Macri fueron algunas de sus expresiones.
Como se mencionó, la flexibilización de los mecanismos de integración
existentes fue uno de los ejes que guiaron la política exterior emprendida hacia el
MERCOSUR, la Alianza del Pacífico o la UNASUR. No obstante, en sentido contrario
a estas tendencias se ubicó la Venezuela chavista, vista como una amenaza y potencial
veto a las iniciativas de regionalismo abierto. De esta manera, gobiernos como los de
Brasil, Colombia y Argentina promovieron una postura dura contra el país caribeño, y
se plegaron a la estrategia norteamericana en ámbitos bilaterales y multilaterales, como
se aborda en el tercer capítulo de esta tesis.
Por último, en cuanto al contexto interno, se puede concluir que durante las
administraciones kirchneristas (Néstor Kirchner 2003-2007 y Cristina Fernández 2007-
2015) se implementó un modelo de desarrollo coincidente con la “estrategia
neodesarrollista”, con énfasis en el rol del Estado como interventor en el mercado y
reformulando la relación de éste con la sociedad, apuntalando políticas inclusivas y que
buscaron establecer equidad en los mecanismos de distribución del ingreso.
Para 2015, producto de una serie de factores (como los mencionados del
contexto internacional y regional, sumado a la agudización de la situación económica en
el frente externo e interno y los cambios en la relación del gobierno con la sociedad, lo
67
que se vio potenciado por la campaña “antikirchnerista” en los medios de comunicación
opositores al gobierno) llegaría a la presidencia Mauricio Macri, cuyo administración
implementó un modelo de desarrollo coincidente con los postulados del neoliberalismo
de los años noventa: vuelta al endeudamiento externo, devaluación, políticas regresivas
de distribución del ingreso, apertura a inversiones extranjeras, etc. Además de ello, en lo
que respecta al régimen de acumulación se optó por una estrategia regresiva de
distribución del ingreso en favor de las clases más concentradas, a lo que se sumó un
modelo de producción extractivista que benefició a sectores primarios, a algunas ramas
industriales y a las grandes corporaciones económicas y orbitas de las finanzas.
Asimismo, entendemos que durante la administración macrista el poder social
coincidió con el poder político de una forma singular, lo que tuvo su correlato en
materia de política exterior. En esta línea, se privilegió una inserción internacional
aperturista y favorable al proceso de globalización. Además, en el marco de una PE en
clave económica -que buscó ganar el beneplácito de los EEUU para recibir inversiones
extranjeras- el gobierno emprendió una orientación confrontativa hacia la República
Bolivariana de Venezuela, lo que se materializó en la relación bilateral y también en
instancias multilaterales, como se desarrolla en los capítulos próximos.
68
Capítulo II: La política exterior del gobierno de Mauricio Macri (2015-
2019)
Introducción
En este apartado se hace referencia a la política exterior del gobierno de
Mauricio Macri (2015-2019), partiendo de la influencia de los condicionantes externos
y domésticos desarrollados en el capítulo anterior.
Para ello, previamente se dan cuenta de los principales rasgos de la política
exterior de los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015). Seguidamente, se realiza
un análisis de la PE a partir de la llegada de Mauricio Macri a la presidencia. Dentro de
ello, se hace hincapié en los vínculos establecidos con los Estados Unidos y la región
latinoamericana, a los fines de dilucidar si dichas relaciones son centrales para
comprender la política confrontativa esbozada hacia la República Bolivariana de
Venezuela, tal como lo plantea la hipótesis de este trabajo.
II.1 La política exterior de los gobiernos de Cristina Fernández (2007- 2015)
Partiendo de lo planteado por Actis et al (2016), la estrategia de inserción
perseguida por los gobiernos kirchneristas puede caracterizarse como de corte
autonomista, con un perfil latinoamericanista y con la definición del interés nacional en
términos de desarrollo económico, entendido como industrialista e inclusivo, según
Busso (2016).
De acuerdo con Simonoff (2008), durante esta etapa se observó un acercamiento
hacia el autonomismo puiguiano, como se manifestó en la plataforma de la campaña
electoral del año 2003: “[…] una supuesta autarquía o aislamiento, lo que significa que
la Nación debe recuperar la capacidad de decisión y de discernimiento acerca del modo
en que nuestro país debe insertarse en el mundo globalizado, discriminando entre sus
elementos positivos, a los que nos sumaremos, y neutralizando el impacto de sus
aspectos negativos” (FPV, 2003, citado por Simonoff, 2008:10).
En el análisis de Míguez (2016), la autora plantea que los gobiernos
kirchneristas, tanto en términos políticos como diplomáticos, se destacaron por su
69
acercamiento a países de la región sudamericana y la apuesta por un nuevo orden
regional y la insistencia en el reclamo por la soberanía de las islas Malvinas. También
así lo expresó el entonces presidente Kirchner en su mensaje ante la asamblea
legislativa en el año 2007, al hacer mención a algunas de las pautas generales de la PE,
entre las que se pueden mencionar el fortalecimiento del derecho internacional, la
protección de la soberanía, el respeto por los derechos humanos y la democracia, la
cuestión de Malvinas, su compromiso con el desarme y la no proliferación y la
integración latinoamericana (Kirchner, 2007).
De esta manera, durante la presidencia de Cristina Fernández se retomaron los
principales lineamientos establecidos por su predecesor. En este sentido, Lorenzini
(2013) argumenta que el alcance de la inserción internacional durante la gestión de
Fernández fue: “selectivo en función de la posibilidad de incrementar las exportaciones
y diversificar los destinos; predominantemente regional ya que sus principales
prioridades fueron MERCOSUR, Brasil, Chile, Bolivia y Venezuela; con algunos
matices extra regionales que emergieron en función de los temas e intereses que forman
parte de la agenda externa del país: Estados Unidos, China y Europa” (Lorenzini, 2013,
citada por Actis et al 2016:194).
En lo que respecta a los vínculos con los Estados Unidos, uno de los aspectos
centrales que signó la relación fue la cuestión económica: mientras que en el gobierno
de Kirchner se enfatizó la problemática del endeudamiento en el contexto de salida de la
convertibilidad, la devaluación, el canje de deuda y el pago al FMI (Míguez, 2016),
durante la administración de Fernández se confirmó el abandono del alineamiento
automático operado luego del 2001 y se procuró desplegar una política de moderación y
equilibrio, sin caer en posiciones extremas de confrontación o identificación absoluta
(Torres, 2009).
Por su parte, Corigliano (2011) describe la PE implementada como una “típica
política peronista en versión siglo XXI”, dado que se combinó una retórica combativa
como guiño a los sectores antiimperialistas internos, con un acercamiento pragmático
hacia Estados Unidos, país clave para el acceso al financiamiento externo. No obstante,
algunos hechos introdujeron una dosis de tensión en la relación, como las dificultades
para el acceso a IED y los fallos del CIADI –desfavorables a la Argentina-, la demanda
de los fondos buitre, el rol de los Estados Unidos en la negociación con el Club de París
70
y la intención de la potencia norteamericana de que el FMI monitoreara las cuentas
macroeconómicas argentinas (Míguez, 2016). Además, Torres (2009) agrega que la
persistencia del vínculo con Venezuela y el caso del “valijagate27” incrementaron la
dosis de tensión en la relación.
Por otro lado, durante la gestión de Fernández cobraron importancia los vínculos
con la República Popular China y la Federación Rusa. De acuerdo con Busso (2016), en
lo que respecta a los vínculos con China estos fueron creciendo de manera paralela a las
complicaciones de la agenda económica nacional y al alejamiento hacia los Estados
Unidos. Para 2014, el vínculo adquirió el carácter de “Asociación Estratégica Integral”,
lo que significó la firma de acuerdos en múltiples áreas. Simultáneamente, Míguez
(2016) agrega que ambos países coincidieron en espacios como el G-20, G-77 más
China y las Naciones Unidas. Siguiendo a Santiago (2018), las condiciones del
comercio bilateral entre ambos países estuvieron regidas por un desbalance, tanto por la
asimetría en los montos de intercambios como por la composición asimétrica de las
canastas exportadoras -commodities versus manufacturas-. Según el Instituto para las
Negociaciones Agrícolas Internacionales –INAI28- (2012), con una gran primarización y
concentración de la canasta exportadora, el complejo sojero representó más de la mitad
de las exportaciones argentinas a la RPC.
Al mismo tiempo, otro país que cobró importancia en el relacionamiento externo
de la Argentina de CFK fue la Federación Rusa. La llegada al poder de Vladimir Putin
devino en un mayor acercamiento a la Argentina, socio privilegiado de Rusia en el
continente (Míguez, 2016). Como señala la autora, en la cumbre del G-20 en San
Petersburgo en 2013 se firmó el primer acuerdo para reactivar la relación bilateral,
incluyendo el área de hidroelectricidad y energía atómica. Además, la relación alcanzó
una sintonía en términos políticos cuando por ejemplo, la Argentina no condenó en el
seno de la Asamblea General de Naciones Unidas la anexión rusa de la península de
Crimea, mientras que por su parte la Federación Rusa reiteró el apoyo histórico al
reclamo por Malvinas (Dinatale, 2014).
27El Caso Antonini-Wilson o “valijagate” es una investigación judicial que data de agosto del 2007,
cuando el empresario venezolano-estadounidense Guido Antonini Wilson ingresó a la Argentina con una
valija con 790.550 dólares que no habían sido declarados en Aeroparque. El hecho generó una gran
polémica debido a que el dinero presuntamente había sido destinado por el gobierno venezolano para la
campaña presidencial de Cristina Fernández. Cabe destacar el involucramiento de algunos funcionarios
argentinos, entre ellos Julio De Vido y Roberto Echegaray y Claudio Uberti, que en 2018 resultaron ser
procesados por “tentativa de contrabando de importación de divisas” (Infobae, 2019a). 28El INAI constituye un grupo de lobby agrícola.
71
En cuanto a los vínculos con la Unión Europea, cabe destacar que hacia el año
2010 se acordó retomar la firma del acuerdo entre el MERCOSUR y la UE, paralizado
desde hacía varios años debido a las diferencias en cuanto a aranceles y protecciones
(Piqué, 2009). Las negociaciones fueron lanzadas debido a las necesidades de los
capitales europeos, afectados por la política económica del gobierno de Fernández, tanto
por la re-estatización de los fondos de pensión (AFJP) del 2008, las retenciones a las
importaciones, el congelamiento de tarifas de servicios públicos y finalmente, la
nacionalización del 51% de las acciones de YPF y, en consecuencia, el retiro de Repsol
del país en mayo de 2012 (Míguez, 2016). Posteriormente, las negociaciones serían
suspendidas hasta las elecciones presidenciales del 2015.
Por último, durante los gobiernos kirchneristas, el plano regional ocupó el área
prioritaria del relacionamiento externo de la Argentina (Simonoff, 2013). Además,
varios analistas (Simonoff, 2010; Rapoport, 2006; Miranda, 2004; Bernal Meza, 2008)
entienden que dentro de la estrategia de inserción el lugar que ocupó el MERCOSUR
fue primordial. Siguiendo a Zelicovich (2011), el bloque regional funcionó como
herramienta para las relaciones con terceros actores, insertarse económicamente en el
mundo, y en cierto modo incluso como una vía para aumentar la autonomía –o reducir
la vulnerabilidad-. Por otro lado, Morasso (2016) señala que el bloque fue un espacio
donde tuvo lugar la articulación con Brasil, fundamental para los asuntos regionales y
temas espinosos como lo fueron las disputas comerciales y los vínculos con Venezuela,
cuyo ingreso consolidó el denominado “eje Buenos Aires-Brasilia-Caracas”.
Además, la Argentina participó de manera activa de iniciativas regionales con
una gran impronta política e identificadas con el regionalismo post liberal, como la
UNASUR y la CELAC. De hecho, como señala Míguez (2016), el rol político de la
UNASUR se evidenció en 2008 en la defensa del gobierno de Evo Morales en Bolivia,
la condena al golpe de Estado contra el presidente Manuel Zelaya en Honduras, en 2010
fue protagonista de la resolución del conflicto entre Colombia y Venezuela, también se
pronunció contra los intentos de la policía ecuatoriana de destituir al presidente Rafael
Correa, y en junio del 2012 se posicionó contra el golpe parlamentario a Lugo en
Paraguay. No obstante, el escenario latinoamericano fue variando y para finales del
gobierno de Fernández en 2015, la región se encontraría profundamente dividida.
72
En síntesis, la política exterior implementada por Cristina Fernández -si bien
marcó algunos ajustes con respecto al gobierno de su predecesor-, puede caracterizarse
por su alejamiento relativo de los Estados Unidos, la profundización de vínculos con
China, Rusia y algunos países de Medio Oriente, una participación activa en foros
internacionales y la valoración de la integración regional como vehículo para la
inserción internacional.
II.2 La política exterior del gobierno de Mauricio Macri
En este apartado se realiza un análisis acerca de la política exterior del gobierno
de Mauricio Macri (2015-2019), con el objetivo de dilucidar sus principales
lineamientos y objetivos de su estrategia de inserción internacional.
En abril de 2015, meses antes de las elecciones presidenciales que darían el
triunfo a Mauricio Macri, se hizo público el documento “Reflexiones sobre los desafíos
externos de la Argentina: Seremos afuera lo que seamos dentro”, del autodenominado
“Grupo Consenso” (Morgenfeld, 2017). Este estaba integrado por referentes de la
oposición al kirchnerismo que planteaban cuáles serían los desafíos, en materia de
política exterior, que debería asumir quien sucediera a Cristina Fernández. A modo de
síntesis, entre las principales ideas plasmadas en el documento se pedía “insertar
adecuadamente” a la Argentina en el mundo, transformar al país en un “actor global
responsable” -partiendo de su identidad occidental y defendiendo las instituciones
republicanas, la división de poderes, libertad de expresión, derechos humanos, y
garantías individuales-, que consolide los valores de una sociedad abierta, moderna y
respetuosa del orden internacional, además de la necesidad de establecer una “adecuada
convergencia entre el MERCOSUR atlántico y la promisoria Alianza del Pacifico” y
“fortalecer las tradicionales relaciones con Europa y los Estados Unidos” (Morgenfeld,
2017:1-2). En definitiva, parecían promover las ideas del Consenso de Washington de
los años noventa, en tanto la política exterior desplegada por el gobierno de Macri
compartió varias de sus premisas.
Siguiendo a Busso (2017:3), desde el inicio del gobierno de Macri se privilegió
la “inserción occidental”, la cual implica: “a- encumbrar los vínculos con Estados
Unidos y países de Europa como Alemania, España, Italia, Gran Bretaña,
73
Holanda, entre otros; b- aceitar las relaciones con los organismos multilaterales de
crédito (FMI, Banco Mundial) y otros espacios multilaterales (OMC, G20 financiero);
c- recomponer los contactos con el sector financiero internacional y con las empresas
multinacionales; d- reorientar las relaciones latinoamericanas hacia los países con una
propuesta de inserción semejante y e- reposicionar a otros países en la agenda de
Política Exterior que también enriquecen la lógica de una conducta pro-occidental
independientemente de su ubicación geográfica, tal como lo muestran los casos de
Canadá, Israel y Japón”.
En esta línea, Simonoff (2016) señala que en la política de la nueva
administración se habla de un “giro de 180 grados” con respecto a los vínculos con las
potencias tradicionales –como EEUU y Europa Occidental- y que apunta a esos actores
del poder mundial, es decir se habla de una construcción más “occidentalista” o
“globalista” que la llevada adelante por Cristina Fernández.
De esta manera, se parte de una postura crítica frente a la PE desarrollada por su
predecesora, entendiendo que durante los gobiernos anteriores el país se había aislado
internacionalmente. Así, se buscó reinsertar a la Argentina en el mundo y recomponer
los vínculos que, bajo esta mirada, habían sido descuidados en los años precedentes
(Listrani Blanco y Zaccato, 2018).
Para numerosos autores, el eje económico ha sido el elemento de mayor peso en
la política exterior. Listrani Blanco y Zaccato (2018:173) señalan que la misma ha
tenido como axioma que las relaciones exteriores estén al servicio de las potencialidades
económicas, de allí el carácter eminentemente económico de la diplomacia bajo la
gestión de Macri: “el punto de partida fue un movimiento de apertura incondicional
hacia el mundo”. Partiendo del diagnóstico de que la PE precedente había configurado a
la Argentina como un país hostil a los ojos del capital internacional, es que la PE
macrista se propuso recuperar los lazos con Estados Unidos, profundizar los vínculos
con China, y acercarse a los organismos multilaterales de crédito. También Míguez
(2017) entiende a la PE de Macri en “clave económica”, argumentando que la misma se
orientó a profundizar los lazos de dependencia económica y política respecto de las
potencias, basándose en la idea de “acoplarse”, entendida como la contrapartida del
“aislamiento” –al cual se creía que se había incurrido durante la época kirchnerista-.
74
Del mismo modo, Corigliano (2018) entiende a la política exterior de Macri bajo
un concepto denominado “hibrido liberal-desarrollista” o “alberdista-frondizista”. Por
un lado, sostiene que el gobierno de Macri compartió con el pensamiento de Alberdi “la
concepción de la política exterior como política económica y comercial por excelencia;
la paz como presupuesto del desarrollo económico; la multiplicación de acuerdos
comerciales con todas las grandes naciones”. Asimismo, entiende que la PE de
Cambiemos comparte algunos elementos con el pensamiento desarrollista de Arturo
Frondizi: “la inversión (del sector público y privado nacional y extranjero) como
condición del desarrollo económico y del mejoramiento de las condiciones de vida de la
población […]; la política exterior como instrumento de atracción de capitales foráneos;
y un activo rol del Estado argentino en la orientación de las inversiones públicas y
privadas, nacionales y extranjeras, hacia tres áreas prioritarias internas: generación de
oportunidades de empleo, obras de infraestructura y autoabastecimiento energético”
(Corigliano, 2018:68). Esta concepción ilustra una visión optimista a largo plazo del
proceso de globalización y sus bondades para el desarrollo económico de la Argentina,
aunque no obstante el ritmo de llegada de las inversiones fue mucho más lento que el
esperado por el gobierno (Tokatlián y Russell, 2017).
En este contexto, como señala Míguez (2017) la designación de Susana
Malcorra como Canciller fue elocuente. Hasta antes de su nombramiento, la diplomática
se desempeñaba como jefa del Gabinete de las Naciones Unidas, nombrada en el cargo
en el año 2012 por el Secretario General de la ONU, Ban Ki-Moon. Pocos días antes de
asumir en su cargo, Malcorra expresó que habría que “hablar de las relaciones exteriores
como políticas de Estado, desideologizando lo que se hace” y que trabajaría
“ajustándose a los lineamientos que lleva adelante el presidente Macri”, basándose “en
principios a los que adhirió la Argentina a lo largo del tiempo” (Dinatale y Liotti, 2015).
También sostuvo que todas las plataformas –regionales, globales- se utilizarían “para el
interés argentino”, sin dar lugar a una “aproximación ideológica a esas cuestiones”:
“pragmatismo y desideologización son dos palabras que incorporaremos al nuevo
diccionario de la diplomacia argentina”, señaló para La Nación (Dinatale y Liotti,
2015).
Para abordar la agenda internacional del país, Malcorra destacó unas diez
prioridades de su gestión como Canciller, entre ellas: 1) “volver al rol histórico de estar
presentes en todos los foros y tener relación con todos”; 2) “tener una mirada exacta de
75
nuestras capacidades y determinar dónde podemos efectivamente jugar un rol activo y
positivo desde lo bilateral”; 3) “tratar de plasmar nuestra presencia en la ONU, OEA,
MERCOSUR, UNASUR, CELAC, estableciendo una política de integración y
apertura”; 4) “la eliminación de la pobreza”; 5) “combatir el narcotráfico”; 6)
“maximizar las oportunidades del deporte, la cultura y el turismo”; 7) “construir una
relación inteligente y madura con EEUU”; 8) “avanzar en la agenda con Gran Bretaña
sobre el tema Malvinas”; 9) “atraer flujos de inversión” y 10) “la gestión de un Estado
inteligente para la gente, pero no necesariamente hacedor de todo” (La Nación, 2016a).
A su vez, como señala Carmody (2016:356) a estas ideas se suma la necesidad
de que la política exterior vaya en concordancia con los tres objetivos expresados en la
campaña presidencial: “ya bien temprano en su mandato, la novel canciller lo expresó
en el Council of Foreign Relations en Nueva York, refiriéndose a los objetivos de
pobreza cero, narcotráfico y la unión de los argentinos”. Esto se encuentra en clara
sintonía con lo expresado por Celso Lafer, quien argumenta que la política exterior
consiste en “convertir necesidades internas en posibilidades externas” (Lafer, 2009,
citado por Carmody, 2016:356).
En el marco de la gestión de Malcorra al frente del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, se estableció una Oficina de Coordinación para las acciones de
Diplomacia Pública (OCPIP), la cual abarcó al conjunto de acciones orientadas a la
opinión pública y a la sociedad civil –tanto a nivel nacional como internacional-, para
promover la agenda de política exterior y generar conciencia y consensos acerca del
trabajo del ministerio (Reingold, 2016). Siguiendo a Reingold (2016), para resultar
eficiente, la diplomacia pública debía desarrollarse en dos planos: el externo,
focalizando esfuerzos en actores relevantes de la sociedad civil en otros países (ámbito
académico, ONGs, think tanks, medios masivos de comunicación, entre otros) y el
interno, para difundir el accionar de la Cancillería a la sociedad civil en la Argentina. Es
en el marco de esta nueva diplomacia pública que debe entenderse la postulación de
Malcorra como candidata a suceder a Ban Ki Moon como Secretario General de las
Naciones Unidas, lo que representó “una apuesta fuerte de la Argentina para ocupar un
lugar clave dentro de la política global” (Reingold, 2016:2). No obstante, como señala
Míguez (2017) el apoyo inicial que tuvo la decisión de su nombramiento como
Canciller iría desgajándose en críticas cuando la política aplicada pareció orientarse a su
propia –y fallida- postulación. Un claro ejemplo de ello fue la postura ambigua
76
desplegada en torno a la aplicación de la Carta Democrática a Venezuela en el seno de
la OEA, en relación a la crisis del país bolivariano, a desarrollar en el próximo capítulo.
Para fines del año 2016, Malcorra había acumulado críticas con diversos
sectores. A su fallida carrera por la Secretaría General de la ONU, se le sumó el
polémico Acuerdo con Gran Bretaña29 y el explícito apoyo a Hillary Clinton durante la
campaña presidencial norteamericana, aunque según Morgenfeld (2017:3) el mayor
fracaso de su gestión fue que el cambio de contexto internacional a partir del triunfo de
Donald Trump echó por la borda el núcleo de la PE de Cambiemos: “abren la economía
e impulsan tratados de libre comercio cuando hay un repliegue proteccionista en
Estados Unidos y Europa. Apuestan al crédito externo cuando va a tender a encarecerse
el acceso al dinero y dan concesiones para atraer inversiones, cuando los capitales se
van a refugiar en los países centrales, ante tanta incertidumbre global”.
En mayo de 2017, por motivaciones “estrictamente personales”, Susana
Malcorra renunció a su cargo frente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto;
habiendo ejercido como Canciller hasta el 12 de junio, la diplomática confirmó que
seguiría como asesora del gobierno desde su residencia en España (Castaño, 2017a). El
abogado y diplomático Jorge Faurie fue la persona designada para sucederla,
convirtiéndose en el primer diplomático de carrera al frente de la Cancillería luego de
28 años.
De manera análoga a su predecesora, Faurie continuó con el desarrollo de una
política exterior en clave económica. Entendiendo a la inserción internacional como un
“pilar fundamental para lograr una transformación estructural de la economía argentina”
(Cancillería, 2019a:3), a lo largo de su gestión el canciller destacó la importancia de la
PE en la “inserción internacional inteligente” como estrategia fundamental para el
desarrollo económico, de la mano del crecimiento de las exportaciones argentinas.
“Pasamos del aislamiento a vincularnos con el mundo” fue uno de los slogans de su
administración, lo que se encontró en consonancia con lo expresado por el presidente
29En septiembre de 2016, tras un encuentro entre la canciller Malcorra y el vicecanciller británico Alan
Duncan, se dio a conocer una declaración conjunta donde ambos países se comprometían a “remover
todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y el desarrollo sustentable” en relación a los
ricos recursos naturales que hay en las Islas Malvinas. Sin embargo, el acuerdo fue objeto de duras
críticas por parte de ex combatientes y la oposición, dado que no se hizo ninguna referencia al reclamo de
soberanía sobre las mismas (TiempoAr, 2016).
77
Macri en su discurso de apertura de sesiones legislativas en el año 2019: “Nos estamos
integrando al mundo en forma pragmática e inteligente” (Cancillería, 2019a:6).
Además, también se sostuvo –a nivel discursivo- el desarrollo de una política
exterior desideologizada. En una entrevista realizada por Niebieskikwiat para Clarín, el
diplomático señaló: “decididamente este no es un gobierno ideológico. Pero, y esto lo
repito permanentemente, no tener una política exterior ideológica no quiere decir que no
tengamos una política exterior con ideas” (Niebieskikwiat, 2018).
Entre los principales ejes de la gestión de Faurie como Canciller, se pueden
destacar: “proyección internacional de la Argentina”, “profundización de la integración
regional”, “promoción de la apertura de mercados, promoción de exportaciones y
negociaciones comerciales”, “recuperación de vínculos con el resto del mundo”,
“reafirmación de los derechos argentinos sobre las Islas Malvinas y espacios marítimos
circundantes y profundización de la política Antártica como política de Estado”,
“defensa y promoción de la democracia y los derechos humanos”, “lucha contra el
terrorismo, narcotráfico y delincuencia transnacional organizada”, “intercambios con
otros pueblos”, “reforzar la asistencia a ciudadanos argentinos en el mundo y en el
país”, “promoción del fortalecimiento institucional, relacionamiento con autoridades
provinciales y municipales, diplomacia deportiva y cultura”, “asuntos de culto” y
“empleo racional de los recursos disponibles” (Cancillería, 2019a).
Como ya se adelantó, en vistas de la construcción “occidentalista” de la política
exterior –que buscó privilegiar los vínculos con las potencias tradicionales- (Simonoff,
2016), el gobierno argentino buscó afianzar los vínculos con la Unión Europea.
Ejemplos de ello fueron la firma del Acuerdo MERCOSUR-UE, como así también el
relanzamiento de la relación bilateral con Gran Bretaña y la postura del gobierno en
relación a Malvinas.
Por un lado, la Argentina buscó utilizar al MERCOSUR como un “trampolín” o
“puerta de acceso” a mercados como el de la Unión Europea o la Alianza del Pacífico.
Así lo expresaba en 2015 Susana Malcorra: “[…] Hay que ver las cosas que le sirven a
la Argentina y usar el trampolín que las distintas asociaciones tienen. MERCOSUR,
UNASUR, Unión Europea, Estados Unidos, China, África, el Pacifico, todas son
oportunidades para Argentina. El objetivo es que Argentina pueda trabajar bien y
conectada por el mundo se abran nuevos planos que den mayor trabajo a la gente […]”
78
(Malcorra, 2015, citado por Simonoff, 2016:45). En este punto, cabe destacar que una
de las reticencias a la flexibilización del bloque –a desarrollar luego- fue representada
por el gobierno bolivariano de Maduro. En referencia a ello, la postura argentina sobre
la crisis venezolana fue compartida por varios de sus pares de la UE.
La posición de Cambiemos representaría un ajuste y cambio con respecto a las
administraciones kirchneristas: si bien las gestiones de Kirchner y Fernández nunca
rechazaron la idea de firmar el acuerdo, el tratado no figuraba entre las prioridades de la
PE, especialmente debido al proteccionismo europeo de la Política Agraria Común
(PAC) y porque la Argentina buscaba proteger determinados sectores de la industria
local (Frenkel, 2016). Siguiendo al autor, para la administración macrista, en cambio, el
MERCOSUR pasaría a ser un instrumento para insertarse en el mercado internacional y
adquirir previsibilidad frente a actores económicos y financieros.
El cierre de las negociaciones comerciales fue alcanzado en junio de 2019 en
Bruselas, luego de 20 años y como resultado del relanzamiento de las mismas en 2016,
en respuesta a las transformaciones del sistema internacional que se suscitaron desde
entonces –por ejemplo el respaldo de Temer en Brasil luego del impeachment a Dilma
Rousseff, el Brexit y la asunción de Trump-, en el marco de la llamada crisis de la
globalización u orden liberal internacional (Zelicovich, 2019). Siguiendo a Zelicovich
(2019), el Acuerdo representó un tratado de libre comercio profundo, que incluye
comercio de bienes, normas de origen, facilitación del comercio, medidas sanitarias y
fitosanitarias, instrumentos de defensa comercial, comercio de servicios, compras
gubernamentales, propiedad intelectual, competencia, empresas del Estado, comercio y
desarrollo sostenible, pequeñas y medianas empresas y transparencia.
Otro factor a destacar en la vinculación con los países europeos lo constituyó el
relanzamiento de la relación bilateral con el Reino Unido y la cuestión Malvinas.
Durante los gobiernos kirchneristas, se propugnó constituir el tema como un rector de la
relación y de la diplomacia argentina en general, destinando una gran cantidad de
funcionarios y recursos, más allá de la Cancillería (Listrani Blanco y Zaccato, 2018).
Por su lado, la apuesta del gobierno de Macri, como lo explicara la canciller Malcorra,
fue la pérdida de la centralidad del reclamo argentino de soberanía en las islas Malvinas
(Malcorra, 2016). Un primer paso en esta dirección fue la emergencia de un
Comunicado Conjunto en septiembre de 2016 en Buenos Aires que contemplaba, entre
79
otros temas, la eliminación de medidas restrictivas en el área de petróleo, gas y pesca en
torno a Malvinas (Corigliano, 2018). Siguiendo a Corigliano (2018), no obstante y
como era de esperarse dada la importancia de la causa Malvinas en la cultura política
argentina, políticos de la propia coalición de Cambiemos y múltiples figuras de la
oposición interpretaron lo acordado como un “tratado” que no hacía referencia a la
cuestión de la soberanía argentina en el archipiélago. Agrega Mastropierro (2016) que
interpretaciones críticas condenaron además la posición del gobierno argentino por
suponer concesiones a Londres en un momento de máxima debilidad, como
consecuencia del Brexit.
En suma, la prioridad que ocupó el viejo continente dentro de la política exterior
de la gestión de Macri derivó en una profundización de las históricas relaciones
asimétricas con éste. En lo que respecta al Acuerdo entre el MERCOSUR y la UE, si
bien de éste pueden derivarse oportunidades y beneficios comerciales, en los términos
que fue negociado da lugar a una profundización de la condición de la región
sudamericana como países periféricos (Castaño, 2017a). Por otra parte, el relanzamiento
de los vínculos bilaterales con Gran Bretaña bajo la “pérdida de la centralidad” de la
cuestión Malvinas afectó gravemente la posición histórica de reivindicación de
soberanía que debía representarse en materia de PE. En este sentido es que algunos
académicos y figuras críticas al gobierno hablan de una “desmalvinización” durante la
gestión macrista.
Otro aspecto central de la política exterior donde el gobierno de Mauricio Macri
buscó ganar influencia –además de los vínculos con EEUU y la UE- fue en las
relaciones con la potencia en ascenso, la República Popular China (Actis y Zelicovich,
2019). Como señaló el entonces vicecanciller Carlos Foradori, “si nuestra relación con
China era de 8/10 y con los EEUU era de 2/10, al construir una nueva relación con
EEUU de 8/10 no implica devaluar nuestra relación con China a 2/10, sino hay que
mantenerla también a nivel de 8/10” (Carmody, 2016:358).
Como se mencionó anteriormente, las relaciones bilaterales de la República
Argentina con la RPC tuvieron un enorme impulso durante los años de los gobiernos
kirchneristas, que hacia 2014 se consolidó como una “Asociación Estratégica Integral”
(Míguez, 2017). No obstante, luego de la asunción de Macri el gobierno argentino se
acercó activamente a los Estados Unidos y países europeos, mostrando una clara
80
tendencia a alejarse de China: Macri no estaba de acuerdo con los modelos cooperativos
desarrollados por los gobiernos anteriores, y propuso en varias ocasiones reconsiderar
los acuerdos firmados, lo que llevó a mantener en suspenso grandes proyectos (Hua,
2017). Además, otro factor que explica la desconfianza y recelo hacia el país asiático
derivó de la idea de que China no representaba ni una democracia occidental ni un actor
genuino del orden internacional liberal (Actis y Zelicovich, 2019). Sin embargo, como
señala Laufer (2019), ante las manifiestas presiones de Beijing –que amenazó con hacer
efectiva la cláusula de “default cruzado” que ampara el cumplimiento de los convenios
de 2014-, el gobierno finalmente dio continuidad y posteriormente amplió los
convenios, confirmando así que la “alianza estratégica” con China constituía una
verdadera “política de Estado”.
Siguiendo a Villafañe (2018), China mostraba claros deseos de profundizar
integralmente la relación económica bilateral (comercio, IED, finanzas) en el marco de
una mayor presencia en América Latina. En este punto, cabe destacar que los proyectos
e intereses comerciales, inversores y financieros de China en América Latina compiten
con iniciativas e intereses de otros actores, particularmente de Estados Unidos –de
hecho la guerra comercial en curso entre ambas potencias es un capítulo de ese
conflicto-, lo que tiene una inevitable incidencia en los posicionamientos estratégicos de
los países latinoamericanos. En este sentido, Laufer (2019) señala que la apuesta de
Beijing en la región es estratégica y a la vez pragmática, aspectos que se condensan, por
ejemplo, en la situación de Venezuela: la ofensiva intervencionista estimulada por
Washington apunta, como uno de sus objetivos centrales, a contrarrestar los avances de
la RPC en la región, en el marco de la “extensión natural” de la iniciativa de La Franja y
la Ruta30 que tanto inquieta a Washington.
En este punto, es menester mencionar que la Argentina de Macri se alejó de la
postura del gobierno chino sobre la crisis en Venezuela. Por un lado, la RPC, con quien
30“La Franja y la Ruta” es una iniciativa estratégica del gobierno chino que, en su proyecto original,
retoma las rutas terrestres y navegables hacia Oriente, establecidas en el pasado por las grandes potencias
para unir tres continentes: Asia, Europa y África. La posible inclusión de América Latina en la iniciativa
constituyó un giro diplomático del gobierno chino que empezó a gestarse en 2015, cuando el presidente
Xi Jinping planteó la posibilidad de incorporar una línea sur para conectar a Oceanía como una
“extensión natural”. Con el arribo de Donald Trump al poder en los Estados Unidos, el gobierno de la
RPC buscó aprovechar los espacios geoeconómicos disponibles tras el retiro del TPP, y darle así un
alcance más global a la iniciativa de La Franja y la Ruta: así China se vinculaba a un área lejana
geográficamente, como lo es América Latina, desafiando a EEUU en su propio “patio trasero” (Oviedo,
2018a).
81
Venezuela mantiene una Asociación Estratégica Integral desde 2014, mantuvo su apoyo
al gobierno de Maduro. Así se pronunció la portavoz del Ministerio de Asuntos
Exteriores, Hua Chunying, en una rueda de prensa tras el reconocimiento de Juan
Guaidó como presidente: “China apoya los esfuerzos realizados por el gobierno de
Venezuela para mantener la soberanía, la independencia y la estabilidad nacional”
(BBC, 2019a). Además, sostuvo que Pekín “se opone a la interferencia extranjera en los
asuntos de Venezuela”, en un aparente mensaje a Washington, el primer gobierno en
brindar reconocimiento internacional a Guaidó y en instar la presión internacional
contra Maduro (BBC, 2019a). Por otra parte, el gobierno argentino no sólo decidió
reconocer al autoproclamado presidente, sino también brindó apoyo al gobierno
norteamericano en la manera de abordar diplomáticamente la situación venezolana,
aunque se distanció de una posible intervención militar (Gullo Maraví, 2018), como se
verá en el capítulo próximo.
Por otro lado, la reunión entre Macri y su par chino Xi Jinping con motivo de la
realización de la Cumbre Ministerial del G-20 en Buenos Aires, marcó un salto
cualitativo en la relación bilateral (Laufer, 2019). En dicha oportunidad, se comunicó a
partir de una Declaración Conjunta la suscripción de más de una treintena de acuerdos
de cooperación en materia de política, economía, comercio, agricultura, sanidad animal
y vegetal, ambiente, cultura y educación, entre otros (Cancillería, 2018). Como señala
Ernesto Fernández Taboada, director de la Cámara Argentino-China de la Producción,
la Industria y el Comercio, para 2019 China se consolidó como el principal comprador
de alimentos de exportación argentinos. No obstante y siguiendo a Laufer (2019), a
pesar de que las ventas hacia China se fueron diversificando relativamente, las
exportaciones argentinas continuaron basándose en el complejo sojero.
En suma, la vinculación con la República Popular China experimentó algunos
cambios con respecto a las administraciones anteriores, no obstante, una gran parte de
los ejes de la misma se mantuvo constante. A pesar de algunos obstáculos iniciales y
otros desafíos como la vinculación con los Estados Unidos de Trump y las diferencias
con el gobierno macrista, la RPC logró consolidarse como el principal destino de las
exportaciones agrícola-ganaderas argentinas. En este marco, se mantuvieron y
profundizaron las desigualdades y asimetrías en los intercambios, con déficit comercial
y requerimientos de capital (Oviedo, 2018b), como resultado del desarrollo de una PE
en clave económica y marcadamente aperturista por parte del gobierno argentino. Así,
82
con el paso del tiempo quedó evidenciado el poco margen negociador de la Argentina
ante la asimetría de poder con el gigante asiático (Actis y Zelicovich, 2019).
En esta línea, otro de los lineamientos a destacar en materia de política exterior
de la administración macrista fue la prioridad de las relaciones con las instituciones
económicas y financieras internacionales. Una de las primeras medidas tomadas al
asumir la presidencia fue la decisión de cancelar la deuda con los fondos de inversión
norteamericanos, los holdouts o “fondos buitres”. A ello se agregó la organización en
septiembre de 2016 de un Foro de Inversiones conocido como “Mini Davos”, y la
aceptación del monitoreo del Fondo Monetario Internacional (FMI) luego de un periodo
de diez años (Míguez, 2017).
Además, otros de los hitos de los primeros años de gobierno fueron el
fortalecimiento de los vínculos con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
(OCDE) y la actuación de la Cancillería argentina para recibir la cumbre ministerial de
la OMC en diciembre de 2017 y la cumbre del G-20 en el año 2018 (Morasso, 2017).
Como señala Calle (2018), Macri emprendió el camino para entrar a la OCDE,
organización concebida como un sendero virtuoso para lograr, vía cambios
institucionales “desde afuera”, lo que no podía hacer con las herramientas locales. De
esta manera, el ordenamiento del frente externo en materia financiera fue otro aspecto
de la proclamada “vuelta al mundo” y aproximación a los EEUU y la UE (Frenkel y
Azzi, 2018), prioridades de la PE macrista.
A modo de síntesis, entre los principales temas de agenda en materia de política
exterior durante la gestión de Mauricio Macri se pueden identificar la participación en
instancias multilaterales, la integración regional, apertura de mercados -enfatizando la
dimensión económica de la PE-, la búsqueda de reforzar vínculos con poderes
tradicionales como los EEUU y la UE, entre otros, que son abordados a lo largo de este
capítulo.
II.2.1 Los vínculos con Estados Unidos
En este apartado se realiza un análisis de la relación entre la Argentina y los
Estados Unidos durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019).
83
Como se abordó en el capítulo anterior, los Estados Unidos jugaron
históricamente un rol crucial en el diseño de la PE de América Latina, región
considerada como su “patio trasero”. Tal es así que diversos autores señalan que el rol
de los Estados Unidos es una constante dentro de la PE de la región, como se mencionó.
En lo que respecta a la Argentina, ha participado de manera activa en los asuntos
del mundo durante muchos años: en un primer momento como un antagonista discreto
de Estados Unidos, posteriormente como un potencial colaborador cercano de la
administración de Reagan, poco después volvió a poner cierta distancia de por medio,
para girar nuevamente hacia alinearse estrechamente en los años noventa (Lowenthal y
Mostajo, 2010). Siguiendo los autores, en el periodo de principios de siglo regresó hacia
un distanciamiento relativo, sin por eso emprender una oposición total y constante.
Durante el gobierno Néstor Kirchner, uno de los aspectos centrales que signó la
relación con EEUU fue la cuestión económica y, en particular, la problemática del
endeudamiento en el contexto de la salida de la convertibilidad, la devaluación, el canje
de deuda y finalmente el pago de 9.500 millones de dólares para cancelar la deuda con
el FMI. No obstante, como se abordó anteriormente, a partir del “No al ALCA”
aparecerían las tensiones y confrontaciones políticas directas, siendo un factor
importante la imagen forjada por el gobierno norteamericano del “parentesco político”
entre Kirchner y Chávez (Míguez, 2016). Tal es así, que durante los gobiernos de
Néstor Kirchner y Cristina Fernández numerosos autores hablan de un “alejamiento”
con respecto a la potencia del norte.
No obstante, la vinculación con Estados Unidos sufrió un cambio importante con
la llegada al poder de Mauricio Macri. En el marco de la concepción favorable del
gobierno al proceso de globalización, se proclamaría la necesidad de “volver al mundo”
y desideologizar la política exterior. De esta manera, la relación con Estados Unidos
constituiría otra de las dimensiones más notables del viraje en materia de PE (Frenkel,
2016). Como señalan Mazzina y González Cambel (2018), reconstruir el vínculo con la
potencia del norte fue una de las prioridades, argumentando que durante los últimos
años de la gestión cristinista su discurso se había vuelto más antiestadounidense.
En la mirada del gobierno de Cambiemos, al igual que en la década de 1990, el
diagnóstico partía de la idea de que lograr el beneplácito de la primera potencia
facilitaría una mejor obtención de los dividendos de la globalización, atraería capitales y
84
coadyuvaría a una inserción competitiva en las cadenas globales de valor (Frenkel y
Azzi, 2018). Así también se expresó Susana Malcorra en diciembre de 2015, al hacer
referencia a que el objetivo de la PE era la atracción de capitales, toma de préstamos y
apertura de nuevos mercados para los exportadores. Así, el gobierno de Macri no ahorró
señales hacia el gran capital financiero, pero sobre todo hacia los Estados Unidos
(Morgenfeld, 2017).
1. Los vínculos con la administración de Barack Obama
A fines de 2015, mientras en la Argentina iniciaba su gobierno Mauricio Macri,
los Estados Unidos se encontraban transitando por el último año de la administración de
Barack Obama. Como señala Gullo Maraví (2018), el periodo estuvo marcado por un
alto grado de coincidencia ideológica entre ambos mandatarios, en tanto compartían las
creencias de un orden liberal internacional signado por la libertad comercial y el
multilateralismo.
Este momento coincidió con los cambios internos en Argentina destinados a
garantizar la apertura unilateral en materia comercial y financiera (Listrani y Zaccato,
2018). En 2016, la Argentina recibió la visita del mandatario norteamericano, lo que
significó un símbolo para ambos Estados: para Obama, culminaba una ronda de visitas
de Estados intentando forjar su legado como presidente y ser recordado como aquel que
visitó Cuba y otros Estados del sur; para Cambiemos, era la demostración de que la
nueva política estaba llegando con el apoyo de uno de los mayores líderes mundiales
(Mazzina y González Cambel, 2018). Cabe destacar que la de Obama fue la primera
visita de un mandatario norteamericano luego de diez años, cuando en 2005 George W.
Bush había visitado Mar del Plata para la Cumbre del ALCA.
Esta visita marcó el nuevo rumbo de política exterior encabezado por la canciller
Malcorra. En palabras del entonces embajador argentino ante Washington Martín
Lousteau, la Argentina trabajaría por una relación madura: “el presidente electo no
quiere relaciones carnales ni de enojo con Estados Unidos. Simplemente debemos
trabajar en un vínculo que sea fluido y de confianza” (La Nación, 2015).
También cabe señalar que tras la visita de Obama el vínculo con Washington se
profundizó y se firmaron diversos acuerdos bilaterales, fundamentalmente en materia
económica y también de seguridad y defensa. Por un lado, como señalan Frenkel y Azzi
85
(2018), tanto la Canciller como el presidente afirmarían la voluntad de la Argentina de
colaborar con la agenda de seguridad internacional de Washington, especialmente en lo
que respecta a la lucha contra el terrorismo y narcotráfico. Entre marzo y abril de 2016,
se firmaron varios acuerdos en relación a estas temáticas, como el Acuerdo sobre
incremento de la cooperación para prevenir y combatir el crimen grave, la Declaración
conjunta sobre cooperación en materia de seguridad y facilitación de desplazamiento, y
el Memorando de intención para reforzar la cooperación en asuntos de interés mutuo,
incluyendo la lucha contra el narcotráfico (Barreto, 2017). Además, en mayo de dicho
año tuvo lugar en Washington un encuentro bilateral en materia de defensa, donde se
trataron temas como la participación argentina en misiones de paz bajo la órbita de la
ONU, en el marco del enfrentamiento colombiano, como así también la formación civil
y militar y adquisición de equipamiento –entre ellos aviones de entrenamiento- para
reforzar y modernizar las Fuerzas Armadas (Ámbito, 2016a).
Además de ello, otro punto a destacar en el marco de la visita del mandatario
norteamericano fue la orden de desclasificación de archivos relacionados a la dictadura
cívico-militar argentina, incluyéndose por primera vez archivos militares y de
inteligencia. Al respecto, el jefe de Gabinete Marcos Peña sostuvo que se trató de “un
hecho histórico de enorme trascendencia que ayudará a este proceso de Memoria,
Verdad y Justicia que transita nuestro país”, y que al mismo tiempo responde a un
“reclamo histórico de los organismos argentinos de derechos humanos” (Telam, 2016).
Por otra parte, desde el punto de vista económico-comercial, es preciso destacar
varias cuestiones. En primer lugar, cabe mencionar que a la visita del presidente Obama
en 2016 también se sumó el Secretario del Tesoro, con quien se concentró una salida
negociada con los holdouts –obstáculo primordial durante los últimos años del
kirchnerismo- (Listrani Blanco y Zaccato, 2018). En segundo lugar, siguiendo a Frenkel
y Azzi (2018), el gobierno de Macri se volvió un ferviente impulsor de las agendas e
iniciativas de libre comercio promovidas desde Washington –o que cuentan con su
aprobación-: tal es así que la Argentina se incorporó como miembro observador de la
Alianza del Pacífico y manifestó también su intención futura de sumarse al Acuerdo
Transpacífico de Cooperación Económica (TPP). En este sentido, caben señalarse las
apuestas a la flexibilización del MERCOSUR y su vinculación con la región pacífica.
Por último, se destacó la firma de un Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones
86
(AMCI), entendido como un primer paso previo a un acuerdo de libre comercio entre
Argentina y los EEUU (Torino, 2016).
Además, cabe mencionar que otras medidas como la salida del llamado “cepo”
cambiario -que era reclamada, entre otros, por empresas multinacionales para repatriar
la totalidad de sus ganancias y por el sector financiero-, la apertura de la economía en
un conjunto importante de rubros y el viaje al Foro Económico de Davos, destacando
que el país se reintegraba a ese espacio luego de 12 años de ausencia, como así también
la reorientación del vínculo con el FMI, fueron bien recibidas y acompañadas por la
gestión demócrata (Busso, 2017).
No obstante, como se mencionó anteriormente y siguiendo a Mocciola (2019),
numerosos académicos comparan las relaciones con los EEUU durante la gestión de
Macri como una vuelta a la década de los noventa y al realismo periférico de Escudé,
principalmente en lo que refirió al deseo de solucionar los conflictos con los organismos
multilaterales de crédito y atracción de inversiones extranjeras para reactivar la
economía. En esta línea, Leandro Morgenfeld (2017:1) sostiene que el nuevo gobierno
“sobreactuó el alineamiento con Washington”, retomando la senda que transitó Menem.
También argumenta Busso (2017) que los vínculos forjados entre Macri y Obama
fomentaron un exitismo exagerado. Ello llevó a que el presidente y la Canciller dieran
por hecho el triunfo de Hillary Clinton –sucesora de Obama- y apostaran el conjunto de
la política exterior, y buena parte de las políticas de seguridad y defensa, a las relaciones
con la gestión demócrata. Sin embargo, las elecciones de noviembre de 2016 llevaron al
republicano Donald Trump y sus anuncios de proteccionismo a la Casa Blanca: “esto
implicó barajar y dar de nuevo” (Busso, 2017:11).
2. Las relaciones con los Estados Unidos de Donald Trump
Uno de los desafíos para la construcción de una relación “madura y productiva”
entre la Argentina y los EEUU lo representó la llegada de Donald Trump a la Casa
Blanca: mientras Obama coincidía con Macri en la defensa del orden liberal
internacional, su sucesor tuvo una postura más nacionalista y reacia a la globalización y
al multilateralismo (Corigliano, 2018).
No obstante, a pesar de la desorientación inicial que Trump significó para
Buenos Aires, el gobierno se mostró dispuesto a reproducir la agenda de Washington
87
(Barreto, 2017). De hecho, antes de asumir la presidencia, el mandatario ya señalaba
cómo serían los vínculos con Argentina, donde prometía que serían mejores relaciones
bilaterales y daba cuenta de conversaciones telefónicas con su par argentino, que, según
Malcorra, fueron entre “dos viejos amigos” (Mazzina y González Cambel, 2018).
Siguiendo a las autoras, esta expresión pudo ser leída como la tranquilidad y fluidez con
la que pueden hablar dos hombres que proceden del mismo mundo, el de los negocios:
su relación, que databa de tiempo atrás, pudo asentarse con la visita que Macri realizó a
la Casa Blanca pocos meses después de haber asumido Trump la presidencia.
Sin embargo, el vínculo bilateral no estuvo exento de algunas tensiones. Como
señala Castaño (2017a), la victoria de Trump no solo desterró el proyecto del TPP, sino
que muchas de éstas se derivaron de las restricciones estadounidenses sobre las
exportaciones argentinas de limones, carnes y biodiesel, algo a tono con las promesas
del “America First”, que reeditó un proteccionismo agrícola que históricamente afectó
el acceso de productos argentinos al mercado norteamericano. De todas formas,
sosteniendo la instrumentalidad del vínculo, las relaciones con Washington no se
interrumpieron, y con el tiempo se consiguieron condiciones favorables para las
exportaciones mencionadas, además de otras como la carne porcina y la incorporación
de la Argentina al Sistema Generalizado de Preferencias estadounidense (Corigliano,
2018).
Siguiendo a Mezzina y González Cambel (2018), otro político que entró a
formar parte de la nueva relación bilateral fue el vicepresidente Mike Pence, quien
realizó varios contactos telefónicos con la Casa Rosada motivado por la preocupación
de generar puestos de trabajo para ambos países. Además de la necesidad de mejorar la
creación de empleo y el crecimiento económico, durante estos intercambios el número
dos de Trump celebró las decisiones argentinas de integrarse a la OCDE, como así
también de convertirse en la sede de la cumbre del G-20 que se realizaría a fines de
2018 en Buenos Aires, considerándola como una “oportunidad clave para mejorar el
papel de Argentina en la economía global” (Mezzina y González Cambel, 2018:201).
Otro hecho que puede explicar la PE llevada adelante por el gobierno de Macri
en relación a Estados Unidos, fue la postura de abstención en la votación de Naciones
Unidas que condenó la decisión de Trump de trasladar la embajada norteamericana de
Tel Aviv a Jerusalén, y reconocerla como capital de Israel (Tokatlián, 2018). A pesar de
88
su histórica postura de neutralidad sobre el estatus de la ciudad de Jerusalén, la
Argentina decidió abstenerse a la condena de la medida unilateral norteamericana. Para
el gobierno, el voto no alteró la posición histórica del país, aunque sin embargo y en la
práctica, la abstención fue vista como un “guiño a Trump” ya que al día siguiente, el
canciller Faurie anunciaba la reincorporación argentina al SGP, lo que le permitiría
colocar más de 500 productos en el mercado estadounidense a tasa cero (Mocciola,
2019).
Asimismo, otro campo de interacción ente la Argentina de Macri y los EEUU en
la era Trump se dio en el ámbito del equipamiento militar. En función de los acuerdos
de cooperación firmados con Obama y debido a las necesidades de equipamiento de las
FFAA, la Argentina compró aviones T-GC Texan II (Barreto, 2017). No obstante, esta
compra recibió algunas críticas dado que dichos aviones servían para entrenamiento
pero no para control fronterizo, además de generar tensiones con Brasil, que pretendía
vender a la Argentina ese tipo de equipamiento (Busso, 2017).
Por último, siguiendo a Listrani Blanco y Zaccato (2018) cabe mencionar que el
cambio de conducta de Estados Unidos con la llegada de Trump tuvo para la Argentina
un contrapeso de suma importancia: la profundización de las relaciones con China,
abordadas anteriormente.
En síntesis, puede concluirse que a pesar de haber tenido que relacionarse con
dos administraciones distintas –una demócrata y otra republicana, con distintas
prioridades y lecturas del orden internacional- en sus vínculos con Estados Unidos la
Argentina desarrolló un alineamiento, signado fundamentalmente por cuestiones
económicas, entendiendo que el beneplácito de la potencia del norte le permitiría
mejorar su participación en la economía global y cumplir con los objetivos de inserción
internacional, planteados en la campaña del 2015.
II.2.2. La política exterior hacia América Latina
Al igual que las administraciones que le precedieron, desde un primer momento
Mauricio Macri postuló a la región como un eje central de su política exterior, y como
un puntapié para lograr una mayor proyección a nivel internacional (D’Alesio, 2019).
Ya así lo anunciaba en su discurso ante la Asamblea Legislativa en marzo de 2016,
89
donde mencionaba la importancia de construir “relaciones sensatas y maduras con todos
los países del mundo” (La Nación, 2016b), eje de su estrategia de inserción
internacional. En dicha oportunidad, el presidente hizo alusión también a la importancia
del MERCOSUR para la puesta en marcha de negociaciones con la Unión Europea,
como así también el cierre de conflictos y deudas con países de la región, y su
compromiso con la defensa de la democracia y los derechos humanos en el continente
latinoamericano (La Nación, 2016b). Además y como se mencionó anteriormente, la
Canciller Malcorra hablaba de “pragmatismo y desideologización” como dos nuevas
palabras incorporadas al diccionario de la diplomacia argentina.
Partiendo de la idea de la “vuelta al mundo”, se asumió a éste como un tablero
de ajedrez de múltiples niveles, donde la vinculación con dicho tablero debía ejecutarse
a partir de círculos concéntricos, siendo el primero de ellos América Latina (Comini y
Tussie, 2016). Además, entendiendo a la PE en clave económica –lo que acentuaba la
importancia de orientar la inserción internacional del país a la atracción de inversiones
extranjeras para dinamizar la economía interna- es que desde el principio de su mandato
Macri apuntaría al MERCOSUR y a la Alianza del Pacífico como los organismos
regionales hacia los cuales canalizar las aspiraciones argentinas en materia de
integración, mientras que instancias de cooperación como la UNASUR o CELAC irían
desapareciendo del radar del Palacio San Martín (Frenkel, 2016).
A partir de ello, en este apartado se analiza la política exterior desarrollada hacia
América Latina, primeramente en instancias regionales -como el MERCOSUR, la
Alianza del Pacífico, la UNASUR- para seguidamente abordar los principales rasgos de
las relaciones bilaterales con los países de la región.
1. El gobierno de Macri en instancias regionales
1.1 MERCOSUR
Siguiendo a Busso y Zelicovich (2016), el cambio ideológico que aparejó la
llegada del gobierno de Macri en la Argentina resignificó el rol de la integración
regional dentro de la estrategia de inserción internacional. En esta línea, las autoras
sostienen que el acercamiento hacia el Asia Pacífico y la prédica por la flexibilización
del MERCOSUR son las principales manifestaciones de ese cambio.
90
Ya durante los años noventa, el MERCOSUR ganó importancia como
instrumento para la negociación con otros espacios regionales, tales como el ALCA y la
UE (Simonoff, 2010a). Siguiendo a Castaño (2017b), durante el gobierno de Macri y de
manera análoga a aquella época, el MERCOSUR ganó impulso como vía para fortalecer
los vínculos y negociar acuerdos en forma birregional, tanto con la UE como la Alianza
del Pacífico. Asimismo, puede observarse la vuelta a la concepción original
economicista y neoliberal del bloque, posición que se vio fortalecida con la llegada de
Michel Temer a la presidencia en Brasil. En un encuentro con su par argentina
Malcorra, el canciller brasileño José Serra deslizó la idea de llevar adelante un acuerdo
más flexible y que habilitara tratados comerciales con terceros países de forma
independiente, dejando fuera a Venezuela (Quintanar y Cifuentes, 2016).
El 21 de diciembre de 2015, Macri participó de la XLIC Cumbre de Jefes de
Estados del MERCOSUR en la ciudad de Asunción. En su discurso, el líder del PRO
hizo hincapié en el compromiso de la Argentina con el bloque comercial, entendiéndolo
como un espacio para fortalecer las relaciones económicas y comerciales no sólo con
los países vecinos sino con todos los países del mundo, destacando la flexibilidad como
un valor a sostener al interior del MERCOSUR (Aiub Robledo, 2019)31.
Otro punto a destacar en lo que respecta al MERCOSUR fue la ofensiva llevada
adelante contra Venezuela. En el año 2016 se generaron ciertas tensiones al interior del
bloque al no permitir a la República Bolivariana ejercer la presidencia pro témpore,
alegando el incumplimiento de ciertas disposiciones y normativas que se exigían a todos
los Estados parte (Rivas Molina, 2016a). De manera adicional, en agosto de 2017 la
Argentina fue partícipe del controversial proceso de suspensión de Venezuela del
bloque. Si bien se argumenta la ruptura del orden democrático del país caribeño -en
incumplimiento del Protocolo de Ushuaia-, puede afirmarse que dicha decisión
obedeció a una postura política e ideológica. En el capítulo siguiente se avanzará sobre
estos aspectos.
Por último, a los fines de reconfigurar el bloque a la luz de un modelo de
inserción internacional centrado en las agendas económicas y comerciales (Frenkel,
2016), cabe mencionar la búsqueda de convergencia entre el MERCOSUR y la llamada
Alianza del Pacífico. Así se expresaba la canciller Malcorra al anunciar que el
31De hecho, el acuerdo firmado entre el MERCOSUR y la UE fue una muestra de ello.
91
presidente Macri tenía intenciones de modificar la agenda de las relaciones con la
región: “hay un claro objetivo del Presidente de empezar a trabajar arduamente en una
alianza real con los países del Pacífico y unir esas voluntades con las del MERCOSUR”
(Infobae, 08/06/16, citado por Mastropierro, 2016:3). Este punto se abordará a
continuación.
1.2 Alianza del Pacífico
El 8 de junio de 2016 se aprobó la solicitud de la Argentina de integrarse a la
Alianza del Pacífico, como el país observador número 49. Como señala Tarditi (2016),
en el marco de esta voluntad del gobierno de Cambiemos de ver “la inserción
internacional como un espacio de expansión”, Paikin (2018) subraya que “la región
queda chica”, por lo que un espacio como la Alianza del Pacífico “se vuelve un
trampolín más atractivo”.
La AP abarca cuatro países (Chile, Perú, Colombia y México) que, a niveles
macro, se desarrollaron en la última década en sentido contrario a los del
MERCOSUR, dominado por la centroizquierda: son economías abiertas, liberales y
aliadas en el plano comercial a Washington (Mastropierro, 2016). En otras palabras,
Frenkel (2016) señala que la AP expresa la revitalización de los esquemas de
regionalismo abierto, orientados a conformar plataformas de vinculación “competitivas”
a partir de la liberalización del comercio y de las cadenas globales de valor.
La Argentina representó el tercer país del MERCOSUR (los otros fueron
Uruguay y Paraguay) que se integraron como observadores de la AP; no obstante, “la
idea no sería alejarse del MERCOSUR sino más bien crear una convergencia entre
ambos acuerdos” (Tarditi, 2016:215). Así lo expresó Macri en una cumbre de
presidentes de la AP, en Santiago de Chile: “el MERCOSUR debe salir del
congelamiento para llevar adelante un acuerdo de libre comercio con la Alianza del
Pacífico” (Mastropierro, 2016:4). En el mismo sentido se pronunció su par brasileño
Michel Temer luego de una reunión que ambos líderes mantuvieron, indicando que sus
países trabajarían “no sólo para fortalecer el MERCOSUR” sino también para ampliar
los acuerdos comerciales, siendo uno de los principales el acuerdo con la Unión
Europea. Temer sostuvo, además, la necesidad de “al mismo tiempo flexibilizar un poco
las reglas (…) para dar una cierta autonomía a los Estados en sus relaciones
internacionales” (NODAL, 2016).
92
Asimismo, Paikin (2018) señala que el gobierno de Macri se sumó a la AP con
un triple objetivo. En primer lugar, la participación en la AP significaba un gesto hacia
los actores del mercado financiero internacional –en un contexto de búsqueda de
inversiones externas-, explicitando la nueva mirada del país sobre la economía de
mercado y la apertura comercial planteada a partir del acuerdo con los holdouts. En
segundo lugar, se planteaba como un “guiño” hacia los Estados Unidos para dar cuenta
del alineamiento político y comercial del gobierno, coincidente con la enfática
promoción que el país (aún bajo la administración de Obama) hacía del TPP. Por
último, ajustándose a la línea directriz de la “inserción inteligente”, la Alianza del
Pacífico era vista como un puente, como ella misma se define, hacia el eje Asia-
Pacífico, y particularmente hacia el comercio con la gran República Popular China.
En síntesis, cabe mencionar que las pulsiones por flexibilizar organismos
regionales como el MERCOSUR y estrechar lazos entre el Atlántico y Pacifico no
serían una novedad exclusiva del gobierno argentino, sino que venían apareciendo en
las agendas gubernamentales de los países de la región desde antes de producirse el
llamado “giro a la derecha” (Frenkel, 2016). Ejemplos de ello fueron iniciativas de
Brasil y Uruguay con Rousseff y Tabaré Vázquez32.
1.3 UNASUR
Como se mencionó anteriormente, plataformas de integración como la
UNASUR irían perdiendo relevancia para la Argentina con la llegada al gobierno de
Mauricio Macri.
Como especifica el Tratado de Brasilia que le dio origen, la UNASUR tiene
como objetivo construir una identidad y ciudadanía suramericana, buscando desarrollar
un espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental,
energético y de infraestructura, para contribuir a la unidad de América Latina y el
Caribe (Mollard, 2019).
32Para 2013, los principales actores industriales brasileños ya advertían la necesidad de liberarse de “esa
camisa de fuerza” que representa el MERCOSUR y avanzar hacia un TLC con la AP y otros países y
regiones para “evitar el aislamiento” (El Economista, 2013). Del mismo modo, en mayo de 2015 la
presidenta Rousseff señaló que la AP y el MERCOSUR “deben ser complementarios” y bregó por una
mayor integración entre los dos bloques (Infobae, 2015). Por su parte, tras el retorno de Tabaré Vázquez a
la presidencia Uruguay manifestaría su intención de convertirse en un miembro pleno de la AP
(Presidencia de Uruguay, 2017). Además y siguiendo a Frenkel (2016) Montevideo también impulsaría la
adhesión al Tratado sobre Comercio de Servicios (TISA), cuyas negociaciones luego debió desestimar
por la oposición de sectores de su propio partido.
93
A pesar de la ambiciosa agenda y objetivos inicialmente propuestos, la
UNASUR se encuentra inmersa en una situación de bloqueo institucional, lo que puede
observarse a partir de distintos hechos: por un lado, la realización de una última cumbre
en el año 2014, por otro la inacción del bloque frente a la crisis venezolana, y por último
se suma también la situación de acefalía en la Secretaría General desde enero de 2017
(Aiub Robledo, 2019). Siguiendo a la autora, si bien el cargo le correspondía a la
Argentina, tanto Venezuela como Bolivia rechazaron la candidatura de José Octavio
Bordón, lo que desembocó que en abril de 2018, el gobierno de Macri junto con el de
Chile, Colombia, Paraguay, Perú y Brasil decidieran suspender temporalmente su
participación en el bloque.
La decisión del gobierno argentino, hecha efectiva en abril del 2019, debe
entenderse en el marco de ruptura que representaron los gobiernos del ciclo del “giro a
la derecha” frente a la concepción de la integración regional propia de las décadas
anteriores. En este sentido, como señalan Mellado y Gajate (2018) el comportamiento
político a nivel decisional ponderó la racionalidad ideológica más que institucional. Del
mismo modo lo ilustran las palabras del canciller argentino Faurie, quien sostuvo que la
UNASUR en tanto “un organismo que se creó a nivel regional para generar una mayor
interconexión y una mayor integración física y energética, haya pasado a ser un
escenario de discusión de posiciones políticas o ideológicas. Este es el error que
nosotros percibimos hoy en la UNASUR: lo estamos usando como tribuna de discusión
ideológica y política” (Clarín, 05/05/2018, citado por Mocciola, 2019:83).
Asimismo, cabe destacar que el golpe a la UNASUR materializó la oposición
política e ideológica de países como la Argentina y Brasil a la República Bolivariana de
Venezuela, lo que se visualizó con la emergencia del llamado Foro para el Progreso de
América del Sur, o PROSUR. Estos puntos serán desarrollados más acabadamente en el
próximo capítulo.
2. Las relaciones bilaterales con la región
Partiendo de lo planteado por Morasso y Pereyra Doval (2019), se puede afirmar
que los vínculos con el Sur en las lógicas de inserción internacional autonómicas son
proclives a ser más cooperativos que en las lógicas dependendistas, donde las relaciones
horizontales tienden a ser más laxas y distantes.
94
De esta manera, las autoras señalan que durante la administración macrista la
política exterior asumió una orientación dependentista, es decir aquella donde la élite
gobernarte encuentra en los intereses de los poderes externos la representación de los
suyos, en detrimento de los de la gran mayoría de la población. En consecuencia, se
implementa una estrategia de inserción internacional concentrada en los vínculos con
las grandes potencias, relación que no es impuesta coercitivamente sino que es asumida
por las élites a cambio de ventajas con esa posición (Morasso y Pereyra Doval, 2019).
Así, en el periodo 2015-2019 la lógica autonomista dio paso a la lógica de la
aquiescencia, lo que supuso un abandono de los esquemas de integración profunda en
pos de mecanismos regionales acordes a los intereses norteamericanos en la región, y en
consecuencia una contracción de la cooperación Sur-Sur.
A partir de ello, procederemos así a analizar los principales lineamientos de la
PE sudamericana de Cambiemos, a partir de la vinculación con los vecinos de la región.
En lo que respecta a los vínculos con Brasil, las relaciones entre ambos países
comenzaron con el pie izquierdo: habiendo llegado a su fin la sintonía política e
ideológica durante los gobiernos kirchneristas y del Partido de los Trabajadores (PT) y
plagada de conflictos internos, Dilma Rousseff asistió “desganada” a la investidura de
Macri (Morasso y Pereyra Doval, 2019). No obstante, días antes de su asunción éste se
encontró con la mandataria brasileña, siendo Brasil el primer país vecino que visitaría el
presidente, lo que demostraría la prioridad otorgada a la relación entre ambos países.
Sin embargo, las diferencias entre los gobiernos fueron claras. Un ejemplo de
ello fue la postura de Macri ante el impeachment a Rousseff: en las fases iniciales del
proceso, el gobierno declaró su apoyo pero se distanció de involucrar el procedimiento a
un golpe de Estado, como sí lo haría el bloque bolivariano, calificándolo como
“imprudente” (Simonoff, 2016). Posteriormente, cuando se avanzó con la suspensión de
la presidenta y el reemplazo por su vice, Michel Temer, el gobierno argentino evitó
realizar una crítica abierta al mismo, alegando desde una lógica legal-institucional el
respeto al proceso llevado adelante por las instituciones brasileñas (Aiub Robledo,
2019). Así, la Argentina fue el primer país que reconoció el gobierno de Temer.
A partir de entonces, se afianzaría el vínculo bilateral al compartir la agenda
aperturista regional y los procesos de flexibilización al interior de cada uno de los
95
Estados (Pereyra Doval, 2018). Las coincidencias ideológicas entre ambos se hizo
pronto evidente: ejemplos de ello fueron la búsqueda de la flexibilización del
MERCOSUR y la postura esbozada para condenar y suspender a Venezuela del bloque
(Mocciola, 2019). Estos ejes fueron los rectores de la relación.
Con la llegada de Jair Bolsonaro al gobierno en 2019, los issue areas se
ampliarían a temas de alta política: luego de la visita de Macri a mediados de enero de
ese año, los mandatarios acordaron trabajar con el objetivo de cumplir metas concretas a
corto plazo, en las diferentes áreas con mayor potencial; las temáticas planteadas dieron
la pauta de la securitización de la agenda (Morasso y Pereyra Doval, 2019). Por su parte
y siguiendo a las autoras, las relaciones comerciales fueron uno de los aspectos de
mayor crecimiento en el lazo bilateral, aunque la persistencia de la balanza deficitaria
para Argentina demuestra que la competitividad brasileña continúa siendo superior.
Por otro lado, otro de los países con los cuales la administración de Macri
procuró reorientar la relación fue Chile. Tal es así que antes de su toma de posesión
visitó además de a Rousseff en Brasil, a la presidenta chilena Michelle Bachelet (El
País, 2015). A diferencia de lo que sucedió con las relaciones con otros socios
regionales, la relación con Chile se enmarcó en la intención gubernamental de
proyectarse hacia el Pacífico y mejorar las relaciones entre el MERCOSUR y la AP
(Perfil, 2016b). En enero de 2016 se celebró una reunión entre la canciller Malcorra y su
par chileno Heraldo Muñoz, y para diciembre de dicho año tuvo lugar una reunión
binacional de ministros con el objetivo de avanzar en la profundización de la relación
estratégica bilateral (Declaración VIII Reunión Binacional de Ministros de Argentina y
Chile, 2016). Allí se acordaron una serie de acciones en distintos ámbitos, entre ellos la
integración física y facilitaciones fronterizas, libre circulación, temas migratorios, de
conectividad física, recursos hídricos y energéticos y otros asuntos económico-
comerciales. Esta tendencia se mantuvo con la llegada al poder de Sebastián Piñera y se
cristalizó, por ejemplo, con la iniciativa del PROSUR, nuevo organismo regional que
excluyó a Venezuela.
En cuanto a los vínculos con Bolivia, las relaciones entre los vecinos estuvieron
atravesadas por cierta complejidad. La llegada de Cambiemos al Ejecutivo nacional no
fue un acontecimiento que pasó desapercibido en La Paz, teniendo en cuenta que en
plena campaña electoral el presidente Evo Morales no ocultó su respaldo a Daniel
96
Scioli, candidato opositor del Frente para la Victoria (Ceppi, 2019). No obstante, ambas
partes manifestaron sus intenciones de profundizar la relación bilateral, lo que se
plasmó en la Declaración conjunta suscripta por los cancilleres de ambos países. Según
Malcorra, la hoja de trabajo fue extensa e incluyó asuntos como control integrado de
fronteras, integración energética, cooperación en energía nuclear aplicada a la medicina
y la creación de una comisión bilateral para el comercio y la inversión (La Voz, 2016).
Las diferencias ideológicas entre ambos gobiernos no impidieron el desarrollo
del vínculo, aunque en ocasiones generaron momentos de tensión contribuyendo a que
éste tenga marcados altibajos, producto de cuestiones migratorias –en estrecha relación
al acceso a servicios de salud públicos- y ligadas al comercio energético (Ceppi, 2019).
Además, como señala Aiub Robledo (2019), las mismas también se materializaron en la
postura esbozada frente al gobierno de Maduro en Venezuela. Por último, otro de los
rasgos a destacar fue la postura del gobierno argentino frente al golpe de Estado a
Morales33: el presidente Macri evitó referirse al derrocamiento como tal o hablar de una
ruptura del orden democrático en Bolivia, sin tampoco condenar lo ocurrido (Página12,
2019a). En concordancia a otros países de la región como Brasil con Bolsonaro o
Colombia con Duque y Trump en Estados Unidos, el saliente gobierno de Macri
justificó el golpe: “las fuerzas armadas se declararon prescindentes, dijeron a la clase
política que busque una salida y esto es lo que ha ocurrido”, señaló el canciller Faurie
(Política Argentina, 2019).
El gobierno de Macri buscó también estrechar las relaciones con Uruguay. Para
ello, una de las medidas anunciadas al poco tiempo de asumir la presidencia fue la
derogación de la disposición 1108/13 de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables
impulsada por la presidenta Cristina Fernández, que impedía a las exportaciones
argentinas hacer trasbordo de cargas en puertos de Uruguay (Galli, 2016). Además, en
enero de 2016 tuvo lugar un encuentro entre Macri y su par uruguayo, Tabaré Vázquez.
En dicha ocasión, formularon anuncios conjuntos sobre política ambiental y portuaria,
reactivaron un acuerdo comercial de energía, y conversaron acerca de la postulación
conjunta para organizar la Copa Mundial de Fútbol en el año 2030, centenario de la
realización del primer campeonato ecuménico que tuvo lugar en Montevideo (Casa
Rosada, 2016). En relación a Paraguay, uno de los temas más relevantes fue la
33El 10 de noviembre de 2019, tras las presiones del Ejército y las fuerzas de seguridad, el presidente Evo
Morales y su vice Álvaro García Linera fueron obligados a renunciar al Poder Ejecutivo boliviano.
97
inauguración del cruce fronterizo Ituzaingó-Ayolas -ubicado sobre el coronamiento de
la represa binacional Yacyretá- una obra planeada hace dos décadas atrás. Al respecto,
Macri sostuvo que el nuevo paso internacional generaría “más posibilidades de crecer,
desarrollarnos y vivir mejor” (Telam, 2019).
En cuanto a los vínculos con Colombia durante la presidencia de Santos, cabe
señalar que Macri viajó al país para acompañar la firma de la paz con las FARC (Perfil,
2016a). Además, otro de los temas en los que convergieron ambos mandatarios fue la
incorporación de Argentina como miembro observador de la Alianza para el Pacífico, y
su interacción con el MERCOSUR (Ámbito, 2016b). Durante la presidencia de Duque,
ambos países acordaron acelerar el acuerdo entre el MERCOSUR y la AP, coincidiendo
además en la condena hacia el régimen de Maduro y el lanzamiento del PROSUR. En
siguiente lugar, con respecto a los últimos integrantes de la región sudamericana, Perú y
Ecuador, cabe destacar en cuanto al primero acuerdos realizados en materia de
comercio, educación, defensa y seguridad (Infobae, 2017) y para el caso de Ecuador el
mantenimiento de buenas relaciones bilaterales, a pesar de las diferencias ideológicas
entre la administración de Macri y Correa (Aiub Robledo, 2019).
Por último, es menester señalar que uno de los ejes en la política exterior llevada
adelante por la administración de Cambiemos hacia América Latina fue la relación con
Venezuela. A modo de síntesis, la postura crítica esbozada por el gobierno desde la
asunción de Macri a la presidencia se alineó a la estrategia del gobierno norteamericano
contra Nicolás Maduro, y se encontró atravesada por múltiples variables. No obstante,
este punto se analizará más acabadamente en el próximo capítulo.
II.3. Conclusiones parciales
A modo de síntesis, en el presente capítulo se analizaron los principales rasgos
de la política exterior implementada durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-
2019).
Para ello, primeramente se analizó la PE llevada adelante por las anteriores
administraciones de Cristina Fernández (2007-2015). Se concluye que la misma se
caracterizó por seguir los lineamientos de su predecesor, pudiendo mencionar el
desarrollo de una PE en clave autonómica, con un acercamiento pragmático y relativo
98
cuestionamiento a los Estados Unidos, el impulso de los vínculos con la República
Popular China y la Federación Rusa, y la identificación del plano regional como área
prioritaria de la acción externa.
Seguidamente, se abordó la política exterior de Mauricio Macri propiamente
dicha. Se afirma que la misma se desarrolló en clave económica, funcionando como
respuesta a los objetivos del modelo de desarrollo económico implementado: la apertura
externa y la llegada de inversiones. Para dar cuenta de ello, dentro de este apartado se
analizaron por un lado, los vínculos con los Estados Unidos de Barack Obama y Donald
Trump, entendiendo que el relacionamiento con la potencia del norte, desde la óptica
del gobierno, fue clave para el acceso al financiamiento externo, la reorientación del
vínculo con el FMI y la cancelación de la deuda con los holdouts.
Por otro lado, también se analizaron los vínculos establecidos con América
Latina. En lo que respecta a las instancias multilaterales, se examinó la postura frente a
organismos como el MERCOSUR, la Alianza del Pacífico y la UNASUR. Por otra
parte, también se analizaron las relaciones bilaterales con países vecinos como Brasil,
Chile, Uruguay, Colombia, entre otros. De este análisis se concluye que el
relacionamiento con la región fue entendido como un eje para lograr una mayor
proyección internacional, dejando de lado orientaciones autonómicas en materia de PE,
para dar lugar al resurgimiento de una orientación dependentista y enmarcada en la
lógica de la aquiescencia.
99
Capítulo III: La política exterior de Mauricio Macri hacia la
República Bolivariana de Venezuela
Introducción
En el presente capítulo se hace referencia a la política exterior argentina hacia la
República Bolivariana de Venezuela durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-
2019).
Para abordar como se fue desarrollando la postura del gobierno argentino frente
a la RBV, previamente es necesario hacer un análisis acerca de la evolución de la
situación del país caribeño. Seguidamente, se examina la política exterior llevada
adelante por la administración anterior, de Cristina Fernández (2007-2015). Por último,
se estudia la postura del gobierno de Mauricio Macri frente a la crisis venezolana, a
partir de algunos hechos concretos como la suspensión del MERCOSUR (2017), el
accionar argentino ante la OEA y el reconocimiento a Juan Guaidó como presidente
encargado de Venezuela (2019) y la creación del PROSUR y posterior retiro de la
UNASUR por parte de Argentina (2019). Los mismos permiten dilucidar, como se
afirma en la hipótesis de este trabajo, el desarrollo de una postura crítica y confrontativa
en materia de política exterior hacia Venezuela.
III.1. La evolución de la crisis venezolana
El presente apartado procura entender la forma de vinculación que adoptó la
RBV con los gobiernos argentinos, como así también el rol de la misma en el marco del
modelo de desarrollo seguido primeramente por Hugo Chávez y luego por Nicolás
Maduro.
Como se señalaba al principio de este trabajo, entendemos que el modelo de
desarrollo implementado por un gobierno constituye una variable interna crucial para
enmarcar y comprender la formulación de su PE. Siguiendo a Torres Urbano (2016) y
en el marco del surgimiento de los gobiernos progresistas, el principal ejemplo del
llamado “Socialismo del siglo XXI” fue la Venezuela de Hugo Chávez. Como describen
López Maya y Lander (2010), el proyecto bolivariano se inscribe dentro de este modelo,
100
que surgió como respuesta a problemáticas en ámbitos sociopolíticos, económicos y
estructurales de varios países latinoamericanos. El mismo se caracterizó por una
intensificación del proceso de transformaciones de la estructura estatal y de las
relaciones entre Estado y Sociedad, continuando hacia la estatización de sectores de la
economía, y a la recentralización del aparato político-administrativo del Estado. Durante
esta etapa, la democracia participativa permeó en los países de izquierda latinos
aplicando un modelo revolucionario-democrático, buscando generar un mundo más
justo y con un activo papel del Estado (Torres Urbano, 2016).
Los principales rasgos del modelo fueron contenidos en los documentos oficiales
conocidos como “Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007” y
otro similar para el periodo 2007-2013. En líneas generales, el modelo socialista
propuesto tiene como directrices: “a) la creación de una Nueva Ética Socialista
sostenida sobre las corrientes humanistas del socialismo y las nacionalistas de Simón
Bolívar; b) la búsqueda de la Suprema Felicidad Social a partir de la construcción de
una sociedad incluyente; c) la construcción de una Democracia Protagónica y
Revolucionaria, entendida como una que transforma la debilidad del individuo en fuerza
colectiva, y d) un Modelo Productivo Socialista, entendiendo por ello la eliminación de
la división y jerarquización social del trabajo y la eliminación del criterio de la
producción de riqueza subordinada a la reproducción del capital, para ser sustituida por
otro que sirva a la satisfacción de las necesidades humanas. Adicionalmente, las
LGDESN34 señalan una modificación de la estructura socio-territorial para ajustarla al
nuevo modelo productivo, la utilización del petróleo para convertir a Venezuela en una
Potencia Energética Mundial y la promoción de una Nueva Geopolítica Internacional
dirigida a la búsqueda de la multipolaridad como orden internacional” (López Maya y
Lander, 2010:539).
Como señala Sanjuán (2008), el objetivo último de la conexión entre modelo de
desarrollo y la inserción internacional es superar, de manera conjunta con la región, la
etapa neoliberal. Por lo tanto, es en este marco que debe entenderse el desarrollo de la
política exterior venezolana. Como señalan Rozental y Jeifets (2018), en la primera
década del siglo XXI Venezuela devino uno de los Estados clave de América Latina, en
tanto locomotora de sus procesos económicos, energéticos y políticos. Las posiciones de
34Líneas Generales del Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013.
101
Caracas se fortalecieron gracias a sus opulentas reservas de petróleo -fuente crucial de
renta para el Estado, como así también un recurso para promover los objetivos de la PE
(Serbín, 2008)- y una política exterior enérgica, en cuya base residían las ideas de
unidad regional de Simón Bolívar. Esto incentivó al gobierno de Chávez a la entrega de
subsidios petroleros a países aliados. De esta manera, fue tomando parte una
“diplomacia petrolera” y la creación de plataformas propias, no asentadas en las
relaciones de mercado, sino en ideologías afines (Rozental y Jeifets, 2018). Un ejemplo
de ello fue el ALBA. De esta manera, la administración de Chávez rompe con el
esquema de una “política pasiva y complaciente asumida por los gobiernos anteriores,
ante las políticas expansionistas e intervencionistas impuestas por los EEUU” (Blanco y
Linares, 2008:50).
En síntesis, la política exterior de la RBV se va a caracterizar por: “a-tener un
alto perfil, b- ser integracionista, latinoamericanista y con pretensión hegemónica,
específicamente hacia América Central y Caribe y contrahegemónica hacia Estados
Unidos y los organismos multilaterales de crédito como el FMI y el Banco Mundial
(BM) con quienes exhibe grados variables de confrontación” (Lorenzini, 2012:6)
Como se mencionó, el activismo de la política de Chávez en los escenarios
multilaterales se alejó del estilo de las administraciones anteriores. El desarrollo de un
distanciamiento con los Estados Unidos, las duras críticas al Plan Colombia, la no
adhesión al proyecto expansionista del ALCA, así como a la política intervencionista
estadounidense en la región, fueron parte del blanco de ataques de sus opositores en la
palestra nacional e internacional (Blanco y Linares, 2008).
En el plano interno, cabe destacar que los partidos opositores, unificados en la
Mesa de Unidad Democrática (MUD), no han podido acceder a la presidencia de la
RBV desde el año 1998. Según Valenzuela (2014), la oposición venezolana transitó por
diferentes etapas, pasando por periodos de furia y negación –entre 2001 y 2003, al no
aceptar el lugar de Chávez en el poder, destacando hechos como el fallido golpe de
Estado en abril de 2002 y el paro petrolero del 2002-2003-, otros de negociación –entre
2004 y 2006, como lo ilustra la convocatoria del referéndum revocatorio de 2004-,
incluso la deserción –en 2005 renuncia a tomar su rol como oposición política y
abandona los espacios de poder que se le ofrecen y sectores sociales a los cuales
representa-, para que a partir del 2007 se dé un resurgimiento, renovación y
102
reorganización. En el plano internacional, numerosos gobiernos constituyen la
oposición al régimen venezolano, entre ellos el de Estados Unidos, como así también
europeos y latinoamericanos.
Sin embargo, a partir del año 2013 una serie de factores tanto internos como
externos se fueron conjugando para dar inicio a la crisis venezolana, e impedir así que el
gobierno continúe con la línea de política exterior mencionada.
En el plano político, el fallecimiento del presidente Hugo Chávez a principios de
2013 abrió un clima de incertidumbre sobre la continuidad del proceso bolivariano, que
se acrecentó con la elección presidencial de abril, donde la oposición, bajo la figura de
Henrique Capriles por la Mesa de la Unidad Democrática, logró estar a dos puntos
porcentuales de obtener la victoria (Sagarzazu, 2014). La Mesa de Unidad, que aglutinó
a diferentes partidos opositores al chavismo (siendo los más importantes Primero
Justicia, Acción Democrática y Voluntad Popular) entre los que se encuentran sectores
socialistas, liberales, socialdemócratas, socialcristianos y progresistas, desconoció los
resultados electorales.
Siguiendo a Sagarzazu (2014), la ausencia de Chávez de la escena política no
debe tomarse a la ligera: durante su tiempo en el poder “su férreo control y liderazgo
permitieron que la coalición chavista se mantuviera cohesionada (Komblith, 2013), y su
imagen polarizadora permitía también la cohesión de la oposición que agrupa diversos
elementos unidos en su rechazo al movimiento chavista (Barrionuevo, 2010). Su
ausencia por lo tanto representa problemas de coordinación, tanto para el gobierno
como para la oposición” (citados por Sagarzazu, 2014).
Como señala Nelly Arena (2016), en este contexto llega a la presidencia Nicolás
Maduro, habiendo sido designado sucesor del movimiento por el mismo Chávez en el
año 2012 -tras la agudización de su situación de salud-, sin haber celebrado debate
alguno al interior del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV). Antes de su
nombramiento, Maduro era considerado un hombre más dentro del cuadro de confianza
de Chávez: si bien no procedía de las filas castrenses y no contaba con el carisma de
Chávez, logró escalar posiciones en el gobierno, llegando a ser Canciller -impulsando
así uno de los pilares del sueño bolivariano, la integración latinoamericana- y luego
Vicepresidente Ejecutivo. Como menciona Arena, “Maduro era un socialista de los
duros” (Arena, 2016:116), que recibió entrenamiento en la Escuela Superior del Partido
103
Comunista cubano “Ñico López”, y ganó la confianza y el aprecio de los hermanos
Castro, factor muy importante para Chávez.
Paralelamente, en el plano económico ya a partir del año 2012 se comenzó a
advertir un deterioro en los indicadores macroeconómicos venezolanos, producto de la
caída de los precios mundiales del crudo, uno de los principales factores externos
causantes de la tendencia negativa de los mismos (Alekseénko y Pyatakov, 2019).
Según datos del Banco Central de Venezuela (2016) el barril de petróleo vendido por
Petróleos de Venezuela (PDVSA) pasó de un promedio de US$95 a principios de 2014,
a un promedio de US$54 a finales del año. Como señalan Roark y Calvento (2010),
desde principios de 1920, la explotación y comercialización masiva de hidrocarburos se
fue posicionando como el eje central de la economía venezolana, desplazando a la
producción de bienes tradicionales –como el café o cacao-, hasta constituirse en la
mercancía de exportación nacional de mayor importancia y la principal fuente de
ingresos fiscales para el Estado. En consecuencia, el alto grado de especialización en
actividades petroleras volvió a su economía profundamente dependiente de los
movimientos cíclicos del petróleo y de las coyunturas económicas de los países
industriales, principales mercados de destino de sus exportaciones. De esta manera,
como argumentan Roark y Calvento (2010), para el caso venezolano, la inestabilidad
económica y política tiene su raíz en el agotamiento del modelo de desarrollo, producto
de las debilidades estructurales de su sistema económico-productivo.
Como señala Leonardo Vera (2018) a fines de 2012, antes de que el precio del
petróleo comenzara a caer, el país ya había agotado casi todo su nivel líquido de
reservas internacionales y había perdido acceso a mercados financieros externos. Un
factor externo determinante para explicar esta situación lo constituyó la presión de la
potencia norteamericana con su agresiva política de sanciones económicas: “en agosto
de 2017, los EEUU implantaron unas sanciones drásticas que bloquearon las actividades
de las instituciones financieras norteamericanas en materia de las inversiones en los
bonos venezolanos” (Alekseénko y Pyatakov, 2019:62). Alekseénko y Pyatakov (2019)
afirman que, en lo que respecta a las sanciones es de destacar que en parte habían sido
impuestas ya en tiempos de Chávez, aunque durante el gobierno de Maduro adquirieron
un carácter “universal y sistémico”, implantándose sanciones personales contra las
autoridades, como el bloqueo de las cuentas bancarias del mandatario en el extranjero.
De esta manera, los problemas económicos se vieron reflejados en la devaluación del
104
bolívar, el incremento de la inflación y un importante descenso del PBI (Sagarzazu,
2014). Cabe destacar además, que dicha situación en una economía petrolera-rentista,
impacta directamente en la capacidad de gestión del Estado: “el gobierno de Maduro,
entonces no solo perdió la capacidad de sostener las medidas asistencialistas que tenían
como objetivo la reducción de la exclusión social, sino que llegó al punto de no poder
importar bienes de consumo básico para su población” (Lander, 2016, citado por Aiub
Robledo, 2019:40).
Además de los problemas económicos y las tensiones políticas entre el gobierno
y la oposición, se adicionó la problemática social. Para el año 2017, según los datos del
Informe del ACNUDH35, las condiciones de vida de la sociedad venezolana continuaron
deteriorándose, al entrar su economía en el quinto año consecutivo de recesión y tras
haber sufrido una reducción acumulativa del 40 por ciento del PBI. Como señalan los
datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida de la Población Venezolana
(ENCOVI), “la pobreza alcanzó niveles históricos en 2017, al afectar al 87 por ciento de
la población. La pobreza extrema alcanzó 61,2 por ciento en 2017, mientras que en el
2014 afectaba al 23,6 por ciento de la población” (ACNUDH, 2018).
Por otra parte, se acrecentaron las denuncias contra el autoritarismo del régimen
chavista: muertes en el contexto de operaciones de seguridad, represiones frente a
protestas y manifestaciones, encarcelamiento y persecución a opositores, torturas y
maltratos, detenciones arbitrarias, límites a la libertad de expresión, entre otras
violaciones a los derechos humanos (ACNUDH, 2018). El gobierno, ante el descontento
generalizado, responde con represión: con frecuencia las movilizaciones son bloqueadas
con gases lacrimógenos y hay muertes a manos de armas policiales y de la Organización
para la Defensa y Liberación del Pueblo (OLP), dispositivo policial creado en 2015
cuya actuación se ha dirigido a realizar agresivos allanamientos en barrios populares
(Lander, 2016).
Como señala Lander (2016), en el ámbito del acceso a medicamentos y servicios
de salud la situación es igualmente crítica. Los hospitales y centros de salud presentan
elevados niveles de desabastecimiento de insumos básicos, así como la ausencia de
equipos e instrumental médico debido a limitaciones en el acceso a repuestos y otros
35Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH): “Violaciones de los Derechos Humanos en la República Bolivariana de Venezuela: una
espiral descendente que no parece tener fin”. Junio de 2018.
105
insumos, nacionales o importados. Diversos indicadores, como el incremento de la
mortalidad materna en un 60 por ciento y la mortalidad infantil en un 40 por ciento entre
2014 y 2016, la falta de acceso a tratamientos de enfermedades crónicas o el brote de
enfermedades que ya habían sido erradicadas –como el paludismo y difteria- ilustran la
gravedad de la situación (OPS36, 2018). Esto se explica, en parte, por el bloqueo a las
importaciones de medicamentos y el congelamiento de recursos financieros -por parte
de grandes bancos norteamericanos y europeos- destinados al pago de importaciones de
medicinas, alimentos, y otros artículos de primera necesidad (Alexéenko y Pyatakov,
2019).
Adicionalmente, la profunda recesión económica, hiperinflación y la pérdida de
poder adquisitivo, junto al desmantelamiento del sistema de producción de alimentos y
la dependencia de las importaciones, han creado un círculo vicioso que afecta el derecho
a la alimentación de los venezolanos. La escasez de alimentos tiene un especial impacto
en las mujeres, embarazadas, niños y ancianos, en riesgo de desnutrición (ENCOVI,
2017).
De esta manera, como señala Arena (2016) la imposibilidad del gobierno de
Maduro de dar respuesta a demandas sociales concretas abrió espacios para que el
régimen chavista refuerce su necesidad de gobernabilidad por vías cada vez más
autoritarias y menos democráticas. Un ejemplo de ello fue la decisión, en marzo de
2017, del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) de suspender de manera indefinida las
elecciones regionales tras la victoria de la oposición –victoria que debe entenderse en el
marco del contexto económico, social y político adverso-. A ello, se sumó la iniciativa
de Maduro de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente (AC) y la decisión del
TSJ de suspender los poderes de la Asamblea Nacional –con mayoría opositora-
arrogándoselos a sí mismo y ampliando las facultades del presidente (CNN, 2017).
Siguiendo a Sánchez Urribarrí (2016), ante la pérdida de control del Poder
Legislativo, el régimen pasó a bloquear de forma manifiesta cualquier iniciativa política
significativa promovida por la Asamblea a través de la Sala Constitucional del TSJ, que
funciona como un actor de veto leal al régimen y del que se esperan fallos a favor del
gobierno. De una situación de control de todas las instituciones públicas, se pasa a una
36Informe de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) Venezuela: “Actualización
Epidemiológica- Difteria”. 28 de febrero de 2018.
106
nueva situación de dualidad de poderes y a una potencial crisis constitucional (Lander,
2016).
Es así que progresivamente, la situación mutó hacia una crisis multidimensional,
debido a sus implicancias en los planos económico, político, institucional, social y
humanitario. Con más de cuatro millones de venezolanos viviendo en el exterior,
constituye el éxodo más grande en la historia reciente de América del Sur (ACNUR,
2019). Siguiendo a Malamud y Núñez (2019), el drama social que conlleva la
emigración masiva se ha convertido en una crisis regional y también a escala
internacional, entendiendo la posición estratégica debido al potencial petrolero
venezolano, y el activo papel de resistencia que ha jugado contra los Estados Unidos
desde finales del siglo pasado. Con todo, ello ha supuesto un complejo y desconocido
desafío para los países sudamericanos, entre ellos la República Argentina.
III.2. La política exterior de Cristina Fernández hacia Venezuela (2007-2015)
Como se mencionó en el capítulo anterior, en materia de política exterior,
Cristina Fernández continuó los lineamientos principales establecidos por su
predecesor, Néstor Kirchner: inserción latinoamericana con especial referencia a
Sudamérica, posturas multilaterales revisionistas y articulación de la gestión externa con
las necesidades del desarrollo nacional y la búsqueda de autonomía (Busso, 2016).
Siguiendo a Míguez (2016), la política exterior de los gobiernos del FPV debe
ser entendida en el marco de los rasgos generales del ciclo de impugnación al
neoliberalismo a partir del “giro a la izquierda” y la llegada de gobiernos de corte
progresista, con una fuerte retórica anti norteamericana. A partir de ello es que cobran
relevancia las alianzas con actores regionales clave, como Lula Da Silva en Brasil o
Chávez en Venezuela.
Retomando a Briceño Ruiz (2010), la alianza estratégica entre Argentina y
Venezuela se basó, desde un primer momento, en el pragmatismo y fuerte liderazgo
personal de los presidentes. La agenda bilateral tuvo una fuerte impronta económica,
siendo Venezuela entre 2003 y 2007 el principal proveedor de capitales externos de
Argentina a través de la compra de bonos de deuda pública nacional. No obstante, las
orientaciones políticas e ideológicas de ambos gobiernos fueron bien diferenciadas,
107
bastando ver el “socialismo del siglo XXI” y la crítica al capitalismo esbozada por
Chávez frente al modelo de “capitalismo nacional” de los gobiernos del FPV (Morasso,
2016).
A partir de entonces, las relaciones bilaterales entre Argentina y Venezuela se
transformaron en ejes centrales de las políticas exteriores de ambos países. En lo que
respecta al ámbito político-diplomático, como señala María Elena Lorenzini (2012) la
evolución de la relación entre Caracas y Buenos Aires entre 2003 y 2011 puede
observarse con claridad en el contenido y la cantidad de acuerdos celebrados, en el
establecimiento de mecanismos institucionales para la comunicación, entre otras
cuestiones. De acuerdo a un estudio37 realizado, hasta mayo del 2009 Venezuela fue el
país con el que más instrumentos bilaterales se firmaron, representando el 27% del total
del vínculo convencional del país a nivel mundial -227 tratados- y el 42% a nivel
regional -143 acuerdos-. En palabras de la presidente Fernández, la relación argentino-
venezolana se basó en una asociación estratégica y con transferencia de tecnología (La
Voz, 2010). De acuerdo a la información de la Cancillería Argentina, la cooperación se
concentró en las siguientes áreas: Cultura, Educación Universitaria, Salud, Interior y
Justicia, Ciencia y Tecnología, Comercio, Turismo, Industria, Ciencia, Tecnología e
Industrias Intermedias, Energía y petróleo, Transporte y Comunicaciones, Planificación
y Finanzas, Energía Eléctrica, Transporte Acuático y Aéreo, Comunicación e
Información, Agricultura y Tierras, Alimentación (Lorenzini, 2012).
No obstante, si bien se mantuvieron gran parte de los lineamientos de la relación
bilateral en la etapa previa, como señala Lorenzini (2012) durante el gobierno de
Cristina Fernández el vínculo experimentó un descenso gradual en cuanto a la
incorporación de nuevos temas en la agenda y al estancamiento de los ya existentes.
Diversas actividades previstas en los acuerdos quedaron inconclusas, lo cual se explica
en parte debido a la aparición de denuncias de corrupción en el manejo de los negocios
bilaterales y el impacto negativo derivado del Caso Antonini-Wilson o “valijagate”.
Por otro lado, un eje importante de la relación fue la cooperación en materia
económica y comercial. De acuerdo a un informe38 realizado por la consultora
Desarrollo de Negocios Internacionales, en el periodo 2003-2013 las exportaciones a
37Trabajo de investigación realizado por el Centro de Estudios Unión para la Nueva Mayoría: “La
relación especial argentino-venezolana”, dirigido por la Lic. Milagros López Belsué. 26 de mayo de 2009. 38Informe N°169 realizado por la consultora Desarrollo de Negocios Internacionales (DNI). Agosto 2017.
108
Venezuela crecieron unas catorce veces. En 2012, la RBV había llegado a ser el sexto
mercado para Argentina en el mundo y el más importante en Sudamérica entre los
países no vecinos, y en el año 2013 se ubicó como record en el quinto lugar, habiendo
sido superado solo por Brasil, China, Estados Unidos y Chile. En el ámbito del
MERCOSUR, la relación comercial creció de manera significativa hasta el 2013, año en
el que comenzó a caer debido a la agudización de la crisis venezolana (El Cronista,
2017). De esta manera, hasta el año 2013 Venezuela se constituyó en uno de los
mercados de mayor crecimiento en la participación del comercio exterior argentino
(Cuadro Nº3).
Cuadro Nº3. Intercambio comercial con Venezuela durante los gobiernos de
Cristina Fernández
Año Exportaciones* Importaciones* Saldo Comercial*
2007 1.178 24 1.154
2008 1.420 25 1.395
2009 1.043 15 1.028
2010 1.424 21 1.403
2011 1.860 24 1.836
2012 2.225 25 2.200
2013 2.295 52 2.243
2014 1.987 10 1.977
2015 1.370 7 1.363
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INDEC y Centro de Economía Internacional
(CEI) del Ministerio de Relaciones Exteriores argentino.
*En millones de dólares FOB y CIF.
Siguiendo lo esbozado en el informe DNI, cabe aclarar que las ventas externas
de petróleo de Venezuela son efectuadas desde un fideicomiso que las excluye de su
comercio exterior nacional, por lo que los valores de las importaciones venezolanas
parecen prácticamente insignificantes.
En lo que respecta a la composición de los intercambios, según datos del
INDEC, estos se mantuvieron constantes a lo largo de los gobiernos de Chávez y
109
Fernández. Dentro de las exportaciones argentinas se pueden mencionar productos del
sector agroalimentario (cereales, grasas y aceites animales o vegetales, carnes,
productos lácteos), como también productos farmacéuticos, manufacturas de hierro o
acero, máquinas y vehículos. En cuanto a las importaciones provenientes de Venezuela,
podemos encontrar combustibles y aceites minerales, aluminios, productos químicos
orgánicos e inorgánicos, vehículos, cauchos y otras manufacturas.
En cuanto a las operaciones financieras, estas adquirieron una gran significación
desde comienzos del gobierno de Kirchner. Como señala Fernández Alonso (2018), la
relevancia del mecanismo de financiamiento provisto por Venezuela quedó evidenciada
no solamente al convertirse en la fuente única de recursos externos de la Argentina
desde hacía años, sino también por la sumatoria de las operaciones concretadas: “entre
2005 y 2008, la República Argentina pudo colocar, mediante estas operaciones,
instrumentos de deuda pública por una cifra superior a los 9000 millones de dólares,
suma total que representó, aproximadamente, la quinta parte de las reservas del BCRA
al finalizar el 2008 (Fernández Alonso, 2018:63). No obstante, si bien estas operaciones
se dieron en el marco de un discurso de “solidaridad” con la Argentina, debemos
advertir que la RBV encontró una buena oportunidad para obtener réditos económicos,
aunque fuera a mediano plazo (Lorenzini, 2012).
Retomando a Fernández Alonso (2018), las operaciones financieras se
canalizaron bajo el patrón de una “diplomacia presidencial”, en el sentido de que se
concretaron tras negociaciones directas entre los mandatarios de ambos países. Sin
embargo, debido a algunas contrariedades y al achicamiento de recursos de la RBV tras
la caída del precio del crudo y el estallido de la crisis del 2008, se terminó por agotar el
mecanismo de financiamiento bilateral para mediados de año. De todos modos, los
gobiernos propiciaron el traslado de los instrumentos de esta diplomacia al plano
multilateral: la creación del Banco del Sur y los llamados a la conformación de un
mecanismo de reestructuración de deuda soberana en la Asamblea de la ONU son
ejemplos de ello (Fernández Alonso, 2018).
Por otro lado, sin dudas un rasgo sumamente importante en la relación
argentino-bolivariana fue la coincidencia en diferentes instancias regionales. Una de
ellas fue el MERCOSUR, habiendo la Argentina apoyado el ingreso de Venezuela al
bloque, a partir de la puesta en marcha del mecanismo de adhesión en 2006, para ser
110
efectivamente incorporada en el año 2012. Otro de ellos fue la CELAC -Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños-, nacida a partir del año 2011 por iniciativa del
presidente Hugo Chávez para fomentar la unidad, independencia y desarrollo de los
Estados de América Latina y el Caribe. En el Comunicado de la XLI Cumbre del
MERCOSUR (2011), los miembros del bloque destacaron la construcción de un espacio
común para profundizar la integración política, económica social y cultural de la
CELAC.
Además, cabe destacar el rol de la UNASUR, plataforma política creada por
iniciativa de Chávez y a la que se sumaron otros jefes de Estado como Rafael Correa,
Lula Da Silva, Evo Morales y Néstor Kirchner. En palabras de la presidenta Cristina
Fernández (2015), en la Cumbre de las Américas de Mar del Plata en 2005 ya estaba
latente el sueño de la UNASUR, que tuvo como objetivo erradicar la “pesadilla
neoliberal que había arrastrado a la pobreza a la región”. Habiendo sido el primer
Secretario General de la UNASUR, Néstor Kirchner intervino en la mediación del
conflicto diplomático entre Colombia y Venezuela en marzo de 2008, que había llevado
a la ruptura de las relaciones diplomáticas entre ambos países, como ya se mencionó.
En síntesis, durante el gobierno de Cristina Fernández se evidenció, tanto en el
plano bilateral como en el multilateral, una convergencia a nivel político, diplomático,
económico y también de cierta matriz ideológica con la República Bolivariana de
Venezuela.
III.3. La política exterior durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019)
Los vínculos con la República Bolivariana de Venezuela fueron uno de los ejes
centrales de la política exterior argentina durante la gestión de Mauricio Macri (2015-
2019). Ya desde la campaña electoral del 2015, la política exterior llevada adelante
durante la etapa kirchnerista fue objeto de crítica y se expresaba la preocupación ante la
situación venezolana. Antes de asumir la presidencia, Macri ya había manifestado su
repudio al régimen chavista, denunciando la persecución a opositores y las violaciones
sistemáticas de los derechos humanos en Venezuela. En este sentido, reclamaría la
aplicación de la cláusula democrática en el seno del MERCOSUR.
111
A partir de entonces, se iniciaría una escalada en el conflicto bilateral, con
altibajos y acusaciones cruzadas (Frenkel, 2016). Una de las constantes en la política
exterior del gobierno argentino a lo largo de los años 2015-2019 fueron las acusaciones
que tildaban al régimen venezolano como antidemocrático. En numerosas ocasiones, la
Cancillería argentina hizo referencia a “la importancia de la defensa y firme impulso de
los valores y la plena vigencia de las instituciones democráticas y de la protección,
promoción y respeto irrestricto de los Derechos Humanos, para consolidar los procesos
democráticos” (Comunicado Conjunto de los Presidentes del MERCOSUR y Estados
asociados- Cumbre de Asunción, 2015). Por otro lado, también lo fueron las denuncias
por violaciones a los derechos humanos, derecho a manifestaciones pacíficas y libertad
de expresión.
Por su parte, el gobierno de Caracas respondería denunciando la injerencia de la
Argentina y otros países de la región en sus asuntos internos. Tanto el presidente
Nicolás Maduro como la ministra de Relaciones Exteriores, Delcy Rodríguez,
criticaron la preocupación de sus vecinos por “incursos en delitos terroristas” –haciendo
alusión a la oposición- y repudiaron las “acciones en contra de la Patria de Simón
Bolívar a manos de los carteles de la derecha internacional” (Página12, 2015).
Siguiendo a Alejandro Frenkel (2016), esta confrontación con Caracas
obedecería a dos razones primordiales. Por un lado, dar cuenta de la nueva estrategia de
inserción internacional argentina, marcadamente aperturista y pro-occidental, como ya
se desarrolló. Como señala Francisco Castaño (2017b), la búsqueda de capitales
externos por parte del gobierno de Macri ha ido de la mano con la condena esbozada
hacia Venezuela y el acercamiento con la potencia norteamericana. Por otra parte, la
ofensiva contra Venezuela también significaría correr a un potencial veto a la
flexibilización del MERCOSUR, impulsada por la Argentina y otros países de la región.
En este sentido, Macri buscó abordar su estrategia de inserción internacional: “la idea de
una Argentina abierta al mundo se va a concretar desde el MERCOSUR, bloque al que
hay que dinamizar ya que está congelado hace tiempo” (Diario 26, 30/06/16 citado por
Mastropierro, 2016:4).
Como se mencionó en el capítulo anterior, en el marco de la búsqueda de
convergencia entre el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico y del reimpulso de
esquemas de regionalismo abierto es que debe entenderse la pretensión de redefinir al
112
MERCOSUR, buscando una flexibilización que les permita a sus socios una mayor
libertad de movimiento. Esta pretensión choca con la idea de una profundización y
ampliación de la integración en la región, representada por Venezuela, idea que
comienza a ser combatida, y con ella el gobierno de Maduro (Quintanar y Cifuentes,
2016).
Seguidamente, Martín Dinatale (2015) expresa que desde la mirada
latinoamericana, Mauricio Macri buscaría correr a la Argentina del eje bolivariano que
construyeron los Kirchner con Venezuela, Bolivia y Ecuador, respaldando fuertemente a
la oposición venezolana. Un ejemplo de ello fue la vinculación con líderes opositores
perseguidos por el chavismo, como Leopoldo López, en vísperas de las elecciones
legislativas de diciembre (Dinatale, 2015).
En lo que respecta a los vínculos económicos, según datos del INDEC, se
pueden dilucidar algunas variaciones en el intercambio comercial argentino con la RBV
a partir de finales de 2013, que se profundizan a lo largo de la administración de
Mauricio Macri. Según el organismo, hasta el año 2015 Venezuela constituía, detrás de
Brasil, uno de los países con el que se registraron mayores intercambios en materia de
comercio exterior en el seno del MERCOSUR. Retomando los datos de los vínculos
comerciales bilaterales durante el gobierno de Cristina Fernández, en el año 2014 hubo
un saldo positivo en la balanza comercial argentino-venezolana de aproximadamente
unos U$S1.977 millones, y de manera similar en el 2015 se registró un saldo positivo de
US$1.363 millones. No obstante, a partir del año 2016, si bien persiste una balanza
superavitaria, se comenzaron a registrar descensos en la magnitud de los intercambios,
pasando de un saldo de US$639 millones en 2016 a uno de US$351 millones en el año
2018. Tal es así, que para el año 2017 el comercio bilateral se ubicó en un setenta por
ciento (70%) debajo del record del año 2013, pasando Venezuela de ser el quinto
mercado para la Argentina al vigésimo tercero en 2017 (El Cronista, 2017). Para el año
2019, los intercambios fueron muy atenuados (Cuadro Nº4).
Cuadro Nº4. Intercambio comercial con Venezuela durante el gobierno de
Mauricio Macri
Año Exportaciones** Importaciones** Saldo Comercial**
2015 1.370 7 1.363
113
2016 707 68 639
2017 246 16 231
2018 359 8 351
2019 126 1 125
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INDEC y CEI.
**En millones de dólares FOB y CIF.
Por otro lado, en lo que respecta a la composición de las importaciones y
exportaciones, puede decirse que la misma fue constante a lo largo del periodo 2013-
2019. Siguiendo los datos del INDEC, para el periodo 2015-2019 la Argentina exportó
mayoritariamente productos del rubro agrícola-ganadero, tales como carne ovina
deshuesada y congelada, maíz, porotos, sorgo, levaduras, vinos y otros preparados
alimenticios. Otro rubro importante en la participación del comercio exterior fue el de
medicamentos y laboratorios e insumos de higiene, como también vacunas por ejemplo
contra la aftosa, lo que se explica en parte debido a la crítica situación humanitaria en la
que se encuentra la RBV. Por su parte, también se ha mantenido la composición de las
importaciones, encontrando entre los principales productos insumos químicos como
metanol y etanodiol, también papeles y cartones testliner y acanalados y otros
materiales para la fabricación de envases, cacao y autopartes.
Cabe mencionar que estas variaciones en la balanza comercial se dan en un
contexto de recesión económica de la Argentina durante el gobierno de Mauricio Macri,
además de la agudización de la situación económica, política, institucional, social y
humanitaria de la RBV. Así lo afirmó el presidente de la Cámara de Comercio
Venezolano-Argentina (CAVENARG), Benjamín Tripier: “el comercio bilateral ha
disminuido, debido a que la recesión hace que Venezuela importe menos y que la
producción para exportar en Argentina ha disminuido” (El Nacional, 2016). De esta
manera, a pesar de existir diferencias político-ideológicas entre los gobiernos de Macri
y Maduro, estas no explican por sí mismas la disminución del intercambio comercial.
En cuanto a la vinculación diplomática, los contactos entre Argentina y
Venezuela durante el periodo 2015-2019 fueron escasos. A lo largo de la administración
de Macri, con Susana Malcorra –hasta 2017- y Jorge Faurie -hasta la finalización del
mandato- como cancilleres, no se sustanciaron acuerdos bilaterales entre ambos países.
Como se mencionó anteriormente, la relación estuvo marcada por acusaciones cruzadas.
114
Ejemplo de ello fueron las sucesivas referencias del presidente argentino, quien sostuvo
que “Venezuela vive bajo una dictadura” y catalogó a Maduro como “un victimario que
se victimiza” (La Voz del Pueblo, 2019). Asimismo, el presidente venezolano criticó en
numerosas ocasiones a su par argentino por “haber entregado al país en los brazos del
Fondo Monetario Internacional”, agregando que “Macri pasará a la historia como uno
de los personajes más nefastos, oscuros y criminales que haya existido en la historia”,
como señaló durante una cadena nacional (Perfil, 2018). Por otro lado, cabe mencionar
que no hubo prácticamente intercambio de visitas entre altos funcionarios del Estado
argentino y la RBV.
Sólo en una ocasión en 2016, la canciller Malcorra se reunió en secreto en
Caracas con la ministra de Relaciones Exteriores Delcy Rodríguez, buscando una
alternativa de diálogo para afrontar la crisis (El Cronista, 2016a). Cabe aclarar que a lo
largo de su actividad como canciller, Malcorra adoptó, a diferencia del presidente, una
postura más moderada. Durante una reunión del Consejo Permanente de la OEA,
Malcorra consideró que la discusión acerca de la aplicación de la Carta Democrática
Interamericana era apresurada (Dinatale, 2016). La oposición de Venezuela acusó a
Macri de no cumplir con su palabra, luego de haberlo escuchado pedir la aplicación de
la misma, y adjudicó este “giro” en la postura de Malcorra al interés del gobierno en
reunir los votos necesarios para que sucediera a Ban Ki Moon como Secretaria General
de la ONU en 2016 (La Política Online, 2016). No obstante, el gobierno sostuvo que no
había tenido lugar ningún giro en la postura crítica hacia Nicolás Maduro.
Al asumir la presidencia en 2015, Macri ordenó extender hasta agosto de 2017 la
misión de Eduardo Porretti, diplomático de carrera, como Encargado de Negocios en la
Embajada de la República Argentina en Venezuela (Niebieskikwiat, 2017). Cumplido
ese lapso, el presidente sostuvo que la embajada en Caracas permanezca en el nivel de
encargado de negocios. Como señala Natasha Niebieskikwiat para Clarín, en materia
diplomática ello constituye una demostración de frialdad en un vínculo cuando existe
algún conflicto, y efectivamente así lo fue.
Durante la gestión del canciller Faurie, en el año 2019 tras el reconocimiento de
Juan Guaidó como presidente encargado de Venezuela, Elisa Trotta Gamus (designada
por la AN) fue reconocida como embajadora de la RBV. En dicha ocasión, Faurie
sostuvo que la Argentina no había roto relaciones con Venezuela, sino que “los Estados
115
mantienen relaciones entre sí, con independencia de los gobiernos”. Al igual que los
demás países integrantes del Grupo de Lima, Argentina desconoció los documentos de
los diplomáticos emitidos por Maduro. En una conferencia de prensa, además, Faurie
agregó que “el relacionamiento comercial entre ambos países es prácticamente
inexistente” y que “desde Argentina no tenemos relaciones culturales de relieve ni otras
de tipo social o deportivo” (Telam, 2019b).
En base a lo expuesto, se puede concluir que los vínculos bilaterales entre
Argentina y Venezuela durante el periodo 2015-2019 dan cuenta de una orientación
confrontativa en materia de política exterior, lo que se evidencia fundamentalmente en
el ámbito político-diplomático, y que a su vez fue incentivada por un intercambio
económico y comercial cada vez menos relevante.
III.3.1. La relación argentina-venezolana en instancias multilaterales
A lo largo de la administración de Macri, la diplomacia argentina también
profundizó una política exterior caracterizada por la condena al gobierno de Nicolás
Maduro en distintas instancias regionales. Como se mencionó el MERCOSUR fue uno
de ellos, pero también lo hizo a través de su participación en organismos como el Grupo
de Lima y en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Como
señala Guadalupe Dithurbide (2018), todos estos elementos permiten vislumbrar el
destacado rol de la Argentina en la estrategia de aislamiento de Venezuela, impulsada
fuertemente por el gobierno de los Estados Unidos.
Para dar cuenta de la vinculación multilateral argentino-venezolana entre 2015-
2019, se procede a analizar algunos hechos concretos que permiten dilucidar la hipótesis
planteada en este trabajo. Estos son: la suspensión de Venezuela del MERCOSUR en
2017, el accionar del gobierno argentino en la OEA y el reconocimiento de Juan Guaidó
como presidente legítimo de la RBV, y la creación del PROSUR y posterior retiro de la
UNASUR por parte de la Argentina, en 2019.
1. La suspensión de Venezuela del MERCOSUR
En el año 2016, los países fundadores del MERCOSUR ejercieron de manera
conjunta la Presidencia pro témpore del bloque. Teniendo en cuenta que el traspaso en
116
dicho cargo se realiza siguiendo el orden alfabético, luego de haberlo ejercido Uruguay
en el 2015, le hubiera correspondido a Venezuela hacerlo. No obstante, Argentina y
Paraguay, junto con Temer como presidente en Brasil, manifestaron que no aceptarían
el traspaso dado que Venezuela incumplía una serie de disposiciones que se exigen a los
países miembros (Rivas Molina, 2016a).
En diciembre de 2016, tras un plazo de varios meses que los países fundadores le
otorgaron al gobierno de Nicolás Maduro para incorporar disposiciones a su legislación,
los cancilleres de los Estados miembros y signatarios del Tratado de Asunción –Susana
Malcorra por la República Argentina, José Serra por la República Federativa del Brasil,
Rodolfo Nin Novoa por la República Oriental del Uruguay y Eladio Loizaga por la
República del Paraguay- dieron a conocer su decisión conjunta de dejar sin efectos los
derechos inherentes a la condición de Venezuela como Estado parte asociado del
bloque.
En agosto de 2017, tras la agudización de la crisis venezolana, los países del
bloque decidieron avanzar en la suspensión. Entre las razones que se alegaron en dicha
decisión, se mencionó la ruptura del orden democrático en la RBV, obstáculo para la
continuidad del proceso de integración. A juicio de los Estados fundadores, se
incumplió con lo establecido por el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrático del año 1998, que entendía a la plena vigencia de las instituciones
democráticas como una condición esencial para el proceso de integración. En la
Declaración39, los cancilleres señalaron que las consultas realizadas con Venezuela
resultaron infructuosas debido al rechazo del gobierno a las mismas, sin tampoco
haberse registrado medidas eficaces y oportunas para la restauración de la democracia.
Por su parte, el gobierno venezolano rechazó la Declaración y sostuvo que se
aplicó de manera ilegal el Protocolo de Ushuaia, violando además principios
elementales del derecho internacional. El Comunicado del MPPRE (2017) sostuvo:
“nefastos intereses anti integracionistas han convertido a MERCOSUR en un órgano de
persecución política contra Venezuela al procurar avanzar en una senda de ilegalidad e
39Declaración sobre la Suspensión de la República Bolivariana de Venezuela en el MERCOSUR en
aplicación del Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el MERCOSUR. Sao Paulo, 5 de
agosto de 2017.
117
intolerancia política, semejante a la que fue sometida la República de Cuba en los años
60 del pasado siglo”40.
En esta línea también se expresó Bolivia, Estado asociado en proceso de
adhesión, a través de un comunicado oficial, donde rechazó las injerencias y la
maniobra utilizada para suspender a Venezuela del bloque. El Estado Plurinacional
consideró que los argumentos esgrimidos fueron ilegales, falsos y artificiales al alegar la
ruptura del orden democrático, “siendo la convocatoria a la Asamblea Nacional
Constituyente la más clara prueba del espíritu democrático del pueblo venezolano”
(Hispan TV, 2017b).
Por otra parte, Rubén Armendáriz (2017) agrega que la cuestión visible en la
crisis del MERCOSUR es el nivel de cumplimiento “a tiempo” de sus normas y
disposiciones, como argumentaron Argentina, Brasil, Paraguay –con la ambivalencia de
Uruguay- para saquearle la presidencia pro tempore. No obstante, Venezuela afirma que
es el país que más normativas tiene aprobadas, 1.479 de un total de 1.563, lo que
equivale al 93 por ciento, es decir le resta un 6 por ciento por aprobar. En cambio, Brasil
y Uruguay tienen el 42 por ciento, la Argentina el 37 y Paraguay el 32 por ciento por
aprobar.
De esta manera, puede entenderse que la decisión de suspender a Venezuela del
MERCOSUR corresponde más a una postura política e ideológica que el hecho de
establecer sanciones al gobierno de Maduro y abogar por la restauración del orden
democrático. Otro claro ejemplo de ello fue la postura del gobierno de Macri ante el
golpe de Estado en Bolivia, como se mencionó en el capítulo anterior.
En esta línea, Mariana Vázquez (2018) señala que a pesar de su pseudo mascara
jurídica, la suspensión de Venezuela viola el derecho del MERCOSUR y principios del
derecho internacional público. Así, lo que se busca en realidad es imponer un proyecto
regional dependiente en lo económico y subordinado en lo político, tirando por tierra al
Estado de derecho y los principios democráticos en la región. Un claro ejemplo de ello
fue el interés del bloque, particularmente del gobierno de Mauricio Macri, de firmar un
Acuerdo de Libre Comercio con la Unión Europea. Siguiendo a Leandro Morgenfeld
40Comunicado del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores de la República Bolivariana
de Venezuela: “Venezuela protesta y rechaza Declaración mediante la cual pretenden aplicar ilegalmente
el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR”. Caracas, 5 de agosto de
2017.
118
(2019) al buscar expulsar a Venezuela el gobierno de Macri hirió de muerte al
organismo, procurando transformarlo en una estructura más flexible, alejada de los
objetivos iniciales de desarrollo con inclusión. De este modo, dentro de la reorientación
neoliberal del MERCOSUR es que debe entenderse la suspensión, ya que Venezuela
significaba un obstáculo para el cumplimiento de los objetivos fijados por los gobiernos
que representan el cierre del ciclo progresista (Frenkel, 2016).
2. El accionar de la delegación argentina ante la OEA
Por otro lado, se pudo evidenciar el desarrollo de una postura confrontativa por
parte de la Argentina hacia la RBV en el marco de otros organismos regionales, como lo
fue el caso de la OEA.
Como se desarrolló en el capítulo I, desde sus comienzos, la agenda de la
organización estuvo determinada por la influencia norteamericana y sus pretensiones
hegemónicas en el continente. Así, en lo que respecta a Venezuela, los Estados Unidos
han seguido una estrategia de aislamiento que sigue la tradicional política hacia Cuba.
Para ello, se han servido de distintos espacios multilaterales, donde la OEA aparece
como un espacio prioritario. Como señala Dithurbide (2018), el gobierno de Estados
Unidos ha impulsado y apoyado las iniciativas para la conformación de un “cerco de
contención” conformado por los países sudamericanos más afines políticamente. Este
cerco se ha materializado, por ejemplo, en la creación del Grupo de Lima y en
numerosas decisiones tomadas por la OEA. Se busca, por un lado, evitar que la
conflictividad social venezolana se expanda más allá de sus fronteras y genere
conflictos regionales, y por otro aislar al Gobierno de Nicolás Maduro para ejercer
presión sobre éste.
Siguiendo lo planteado por Dithurbide:
“La estrategia de aislamiento a Venezuela en la región se ejecuta por
diversos medios: 1) A partir del apoyo político e impulso de instancias
regionales de condena al gobierno de Maduro. Aquí podemos mencionar la
creación del Grupo de Lima y la decisión de la suspensión de Venezuela del
MERCOSUR. 2) Las visitas de funcionarios de alto nivel a países socios claves.
Aquí nuevamente toma relevancia la Argentina, ya que tanto el Vicepresidente
Mike Pence (agosto de 2017) como el ex- Secretario de Estado Rex Tillerson
119
(febrero de 2018) visitaron nuestro país en las giras que hicieron por
Latinoamérica” (Dithurbide, 2018:4).
En el seno de la OEA, la diplomacia argentina se alineó a la estrategia de
Estados Unidos de aislamiento hacia Venezuela. Cabe aclarar que este alineamiento a la
potencia norteamericana es propio del período de Jorge Faurie como canciller, dado
que Susana Malcorra había manifestado una posición más ambigua.
Desde 2016, durante la gestión del uruguayo Luis Almagro como Secretario
General de la organización –cuya posición ante la crisis venezolana cambió
bruscamente desde su asunción, siendo actualmente el principal portavoz de una postura
similar a la norteamericana y sancionatoria de la OEA- se sucedieron distintos intentos
por activar el artículo 21 de la Carta Democrática Interamericana, buscando la
suspensión de la RBV del organismo. Siguiendo a Quintanar y López (2019) la primera
ocasión fue en junio de 2016 al invocar el artículo 20 de la Carta, que solicita al
Consejo Permanente de la organización el inicio de gestiones diplomáticas ante la
alteración del orden constitucional de un país miembro. En dicha ocasión, sin embargo,
terminó por aprobarse una declaración promovida por el gobierno argentino –
presidencia del Consejo- que contempló el acuerdo con el gobierno venezolano como
condición para cualquier gestión de dialogo, mientras que la iniciativa de Almagro fue
activada contra la voluntad de la RBV. Cabe señalar que la propuesta argentina fue
calificada como “blanda”, pero era importante sumar a países que apoyaban al gobierno
venezolano. La canciller Malcorra sostuvo que la mejor salida era el dialogo entre el
gobierno y la oposición, mientras que la aplicación de la Carta Democrática no
resolvería la crisis económica, política y social del país petrolero (El País, 2016).
Una de las claves para entender la imposibilidad de aplicar la Carta Democrática
a Venezuela se basa en el hecho de que el número de votos necesarios para suspender al
régimen es de 23 (como lo establece el artículo 21, dos tercios de los 34 miembros de la
organización), pero no se ha logrado conjurar un consenso de más de 20 votos debido a
la negativa de los países pertenecientes a Petrocaribe41, fieles al régimen venezolano
41Petrocaribe constituye una iniciativa de cooperación venezolana con países centroamericanos y
caribeños creada hacia el año 2005, siendo su objetivo principal contribuir a la seguridad energética.
Defiende un modelo de cooperación energética guiado por la solidaridad y el trato especial y
diferenciado, cuya base es la política venezolana de otorgar precios subsidiados y desarrollar empresas
mixtas para operar los mercados de petróleo. Debe ser entendido, además, como un instrumento de
cooperación en el marco del ALBA (Altmann Borbón, 2009).
120
que les ha subvencionado petróleo durante años. En palabras de Quintanar y López
(2019), tanto el grupo de los 14 como Venezuela han realizado una intensa labor
diplomática para intentar inclinar la balanza a su favor, dado que la profunda división de
la OEA con respecto al tema bloquea cualquier tipo de acuerdo. De esta manera, los
países opositores se han limitado a emitir declaraciones en repudio al accionar del
gobierno de Maduro.
Como parte de la estrategia de aislamiento de la RBV, en septiembre de 2019
tuvo lugar la aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) a
Venezuela. La activación del órgano de consulta del TIAR fue votada en el Consejo
Permanente de la OEA por 12 de los 19 países signatarios: Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Haití, Honduras, Paraguay,
Republica Dominicana y Venezuela -representada por los delegados de Juan Guaidó,
autoproclamado presidente interino de la RBV-. Estos argumentaron que “la crisis en
Venezuela tiene un efecto desestabilizador, representando una clara amenaza a la paz y
a la seguridad”, por lo que se puede aplicar el principio de defensa mutua proclamado
en el TIAR (Infobae, 2019b).
El gobierno de Cambiemos apoyó la decisión refrendada en Nueva York, aunque
transmitió que la posición oficial era la de excluir medidas que impliquen el empleo de
la fuerza armada, dentro del abanico de opciones previsto en el artículo 842 del Tratado
(Niebieskilkwait, 2019). No obstante, siguiendo a autores como Simonoff (2019), el
llamado hace dudar sobre la proclamada actitud mediadora del Grupo de Lima entre
Washington y Caracas, al compartir el diagnóstico del gobierno de Trump, pero excluir
la opción de la intervención bélica.
La decisión tomada en Nueva York generó varias controversias. Del lado
argentino, como señala Niebieskilkwait (2019) dentro del ámbito entero de la
Cancillería hubo críticas veladas a la decisión de participar en el TIAR en pleno periodo
electoral, donde se preveía que en caso de ganar Alberto Fernández cambiaría por
completo la política hacia Venezuela. Por su parte, la RBV que se había retirado del
tratado en el año 2013 con Hugo Chávez aprobó a partir de la Asamblea Nacional su
42El artículo 8 del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca prevé una gama de opciones, entre
las que se encuentran el retiro de los jefes de misión, la ruptura de las relaciones diplomáticas, consulares, la interrupción parcial o total de las relaciones económicas, o comunicaciones ferroviarias,
marítimas, aéreas postales, telegráficas, incluyendo el empleo de la fuerza armada.
121
regreso e invocación, decisión que no reconoce el Ejecutivo de Maduro (Infobae,
2019b). En el seno de la reunión, cinco países se abstuvieron, entre ellos Costa Rica,
Panamá, Perú, Trinidad y Tobago y Uruguay, en tanto Bahamas y Cuba estuvieron
ausentes. Luego de la votación final, Costa Rica y Chile presentaron una enmienda para
excluir el posible uso de la fuerza, la cual fue rechazada (Voa, 2019). México también
rechazó de manera rotunda la propuesta, su representante señaló que “no hay un
conflicto armado en el continente que amerite la aplicación del TIAR. Creemos que es
inútil la aplicación de este mecanismo si no se busca una intervención armada en la
región” (Voa, 2019).
Por su parte, la ofensiva contra el régimen bolivariano también fue seguida en
espacios como el Grupo de Lima, que incidió en la agenda de la crisis venezolana en la
OEA.
2.1 El Grupo de Lima
Una nueva instancia en la cual el gobierno argentino pudo dar cuenta de su
postura frente a la crisis venezolana fue el Grupo de Lima. El llamado Grupo de Lima
(GL) es un mecanismo de concertación política que tuvo su origen en la Declaración de
Lima del 8 de agosto de 2017, como resultado de una reunión entre los cancilleres de
Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México,
Panamá, Paraguay y Perú. Estos se encontraron para abordar la situación en Venezuela
y buscar formas de contribuir a la restauración de la democracia a través de una salida
pacífica y negociada.
El primer encuentro fue convocado por el gobierno de Perú, con el objetivo de
evaluar la situación en Caracas tras las elecciones de una Asamblea Constituyente,
alegando la ruptura del orden democrático. Ricardo Luna, ministro de Relaciones
Exteriores peruano, sostuvo: “el grupo es para activar las iniciativas que se puedan
tomar en la OEA o en el marco de otros organismos, pero no limitarnos por el tipo de
reglamento de votación que hay en los organismos internacionales” (Andina, 2017). En
esta línea y como señalan Quintanar y López (2019), el Grupo de Lima surge debido a
la imposibilidad de activar en la OEA la Carta Democrática Interamericana, debido al
bloqueo de votos por parte de los países caribeños, y en respuesta a la puesta en
funciones de la Asamblea Nacional Constituyente.
122
Siguiendo a los autores, el Grupo de Lima constituye un nuevo espacio sin
sostén legal de ningún tipo, un grupo de presión que elige esta fórmula política contra el
gobierno de Maduro. Con el transcurso de los acontecimientos, pudo verse que su límite
lo constituye la posibilidad de una intervención militar, frente a la cual se manifestaron
en contra. En septiembre de 2018, en un comunicado once de los catorce gobiernos que
lo integran –entre ellos el argentino- expresaron “su preocupación y rechazo ante
cualquier curso de acción o declaración que implique una intervención militar en
Venezuela” (El País, 2018). Esto respondía a los dichos del Secretario General de la
OEA Luis Almagro, quien sostuvo en una conferencia de prensa en Colombia: “En
cuanto a la intervención militar para derrocar a Nicolás Maduro, no debemos descartar
ninguna opción” (La Capital, 2018).
No obstante, pueden observarse numerosas contradicciones políticas al interior
de este mecanismo. Un ejemplo de ellas fue la decisión de rechazar la decisión soberana
de la RBV a la convocatoria a elecciones presidenciales para abril del 2018. En el
comunicado del que participaron Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa
Rica, Guatemala, Guyana, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú y Santa Lucía,
se insistió en que las mismas debían ser democráticas, transparentes y creíbles,
rechazando además la participación del presidente Maduro en la reunión de la Cumbre
de las Américas que se celebraría en Perú (PanamPost, 2018). El comunicado deja en
evidencia sus inconsistencias legales y políticas con respecto a sus propias demandas en
el pasado reciente, y también expone sus contradicciones al materializarse ahora la
celebración electoral por la que bregaban (Quintanar y López, 2019).
Como se mencionó anteriormente, el Grupo de Lima fue una de las
materializaciones de la estrategia perseguida contra Venezuela por países afines a los
Estados Unidos. Otro de los sucesos que lo ilustra fue el apoyo y reconocimiento
brindado al autoproclamado presidente interino de la RBV, en calidad de presidente de
la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, a desarrollar en el siguiente apartado. En la reunión
del 4 de febrero del 2019 realizada en Ottawa, Canadá, se anunció la declaración que
reconocía la presidencia interina de Guaidó, haciendo un llamado a la comunidad
internacional para que también le brinde su respaldo. De manera adicional, los
gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala,
Honduras, Panamá, Paragua y Perú expresaron que “acogen con gran satisfacción la
solicitud del Presidente Encargado Juan Guaidó de incorporar al legitimo gobierno de
123
Venezuela al Grupo de Lima y le dan la bienvenida” (Declaración del Grupo de Lima,
2019a).
Con respecto a la convocatoria del TIAR en septiembre de 2019, cabe señalar
que los países del Grupo de Lima emitieron un documento donde se manifiestan a favor
de implementar nuevas sanciones o medidas económicas y políticas contra el gobierno
de Maduro, pero sin recurrir al uso de la fuerza, con el fin de favorecer al
restablecimiento del Estado de derecho y el orden constitucional y democrático en
Venezuela (Nodal, 2019). Asimismo, solicitaron al Consejo de Derechos Humanos de la
ONU “establecer un mecanismo independiente de seguimiento e investigación sobre la
violación sistemática de los derechos humanos en Venezuela”, y exhortaron a la
Asamblea General de la ONU a rechazar la candidatura del gobierno de Maduro para
ocupar un puesto en dicho Consejo (Declaración conjunta del Grupo de Lima, 2019b).
En base a lo expuesto, puede concluirse que a partir de su accionar en el Grupo
de Lima la Argentina y el resto de sus miembros no contribuyeron a una salida pacífica
y negociada de la situación venezolana -objetivos iniciales del grupo-, y lejos de ello, se
acentuaron las presiones y el aislamiento de la RBV en instancias como la OEA, en
línea con la estrategia propulsada por el gobierno norteamericano.
2.2 El reconocimiento internacional a Juan Guaidó
El 23 de enero del 2019, el presidente de la Asamblea Nacional de Venezuela, el
diputado Juan Guaidó, asumió las funciones de Presidente Encargado de la Republica,
invocando los artículos 233, 333 y 350 de la Constitución bolivariana, que establecen
que en caso de ausencia absoluta del jefe de Estado, corresponde al presidente del
Legislativo ocupar de forma temporal el Ejecutivo y convocar nuevas elecciones. La
Asamblea Nacional –al igual que el Grupo de Lima y la oposición a Venezuela en la
OEA- considera que Maduro usurpa el poder desde enero del 2019, tras haber sido
elegido el pasado 20 de mayo de 2018 en elecciones fraudulentas, no reconocidas por
los Estados Unidos, la Unión Europea y la mayoría de los países latinoamericanos
(BBC, 2019b). Guaidó, presidente de la Asamblea controlada por la oposición y
declarada en desacato por las autoridades judiciales afines al gobierno, sostuvo que dio
este “paso” para "lograr el cese de la usurpación, un gobierno de transición y tener
elecciones libres" (BBC, 2019b).
124
Tras el anuncio, los gobiernos de Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos y Perú expresaron su reconocimiento a Guaidó,
mientras que países como México y Bolivia reafirmaron su respaldo a Maduro. En el
comunicado oficial43 de la Cancillería (2019c) y en conformidad con los integrantes del
Grupo de Lima, el gobierno de Cambiemos comunicó su decisión. Este sostuvo: “el
gobierno de la República Argentina reconoce al Diputado Juan Guaidó como Presidente
Encargado de Venezuela. La Argentina continuará apoyando el restablecimiento de la
democracia, el pleno respeto de los derechos humanos en ese país hermano y la
recuperación de las condiciones de vida dignas para el pueblo venezolano”. Asimismo,
a través de una serie de twits, el presidente Mauricio Macri agregó que confiaba en que
dicha decisión contribuiría al “restablecimiento de la democracia a partir de elecciones
libres y transparentes, con plena vigencia de la Constitución y la participación de líderes
de la oposición” (Infobae, 2019c).
El presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, fue uno de los primeros
mandatarios en brindar el reconocimiento, a través de un comunicado de la Casa Blanca
también vía Twitter. El Secretario General de la OEA, Luis Almagro, se expresó en el
mismo sentido (Telam, 2019a). Siguiendo a Simonoff (2019), la mayoría de los países
de la región se plegaron a la estrategia motorizada por el presidente norteamericano
junto a legisladores republicanos anticastristas, aprovechando la consolidación del giro
hacia la derecha con los triunfos de Bolsonaro y Duque en Brasil y Colombia,
respectivamente. No obstante, ni México ni Uruguay acompañaron la acción, por
considerar que la misma atenta contra el principio de no intervención, pilar indiscutido
del sistema interamericano.
En lo que respecta a la Unión Europea, cabe mencionar que si bien la mayoría de
los países reconoció a Guaidó, a finales de enero de 2019 anunció la creación del
llamado Grupo de Contacto Internacional (GCI), con el objetivo de coordinar esfuerzos
internacionales a fin de facilitar la celebración de nuevas elecciones presidenciales,
dejando en manos de los gobiernos el reconocimiento a Juan Guaidó como presidente
encargado. De hecho, el GCI también integra a países latinoamericanos que no lo
hicieron, como Costa Rica y Uruguay (EuropaPress, 2019).
43Comunicado de Cancillería argentina: “Reconocimiento del presidente encargado Juan Guaidó”. 23 de
enero de 2019.
125
Por su parte, en el seno de la OEA, la decisión de reconocer al representante de
Guaidó, estuvo plagada de controversias. En la reunión del 9 de abril del 2019, el
Consejo Permanente resolvió, por iniciativa del gobierno norteamericano, reconocer a
Gustavo Tarre como representante de la Asamblea Nacional, que tiene a la cabeza al
autoproclamado presidente encargado Juan Guaidó (Quintanar y López, 2019). Ya unos
meses antes Luis Almagro había señalado que la OEA no podía tener doble
representación de un país, frente a lo cual el representante del chavismo en la
organización, Samuel Moncada, reiteró su derecho a ocupar esa silla, salvo que una
resolución de la Asamblea General aprobada con 24 votos suspendiera a Venezuela. En
su intervención, además, Moncada señaló que el reconocimiento de un gobierno era un
derecho soberano de cada país (MPPRE, 2019a).
En un principio, la iniciativa en la OEA buscaba reconocer al enviado de Guaidó
como embajador del Estado de Venezuela, pero la resolución incluyó a última hora una
enmienda de Jamaica y acabó por reconocerse a Tarre como representante de la AN.
Una de las postura más críticas fue la de México, que en palabras de su embajador Jorge
Lomonaco, cuestionó la capacidad del Consejo Permanente para reconocer un enviado
del legislativo como embajador ante el organismo, puesto que los representantes
siempre son nombrados por el Ejecutivo (Quintanar y López, 2019). En la misma línea
se expresó el embajador uruguayo -y otros 10 países que desconocieron la designación
de Tarre- quien sostuvo: “la OEA no tiene competencia para efectuar un reconocimiento
colectivo, facultad que sólo reside en los Estados miembros. La resolución es contraria
al derecho internacional y a la normativa de la OEA” (Quintanar y López, 2019:1).
En síntesis, el reconocimiento de Guaidó en la OEA se trató de una resolución
sin precedentes, dado que muchos países miembros no lo reconocen, y en materia de
derecho internacional consuetudinario, la regla es que el reconocimiento de un Estado
es un acto individual de cada gobierno. Al plegarse a esta iniciativa, la Argentina dio
cuenta, una vez más, de su política confrontativa e injerencista para con el gobierno de
Maduro y la RBV.
2.3 El retiro de Venezuela OEA
El 28 de abril de 2017, la Cancillería venezolana anunció que se retiraría de la
OEA, alegando la defensa de la soberanía del país para evitar el intervencionismo e
injerencismo extranjero (Meier García, 2018). Consecuentemente, la RBV inició
126
oficialmente el procedimiento de retiro voluntario de la organización, que tarda un lapso
de 24 meses.
La denuncia fue presentada oficialmente por la embajadora venezolana ante la
OEA, Carmen Luisa Velázquez, ante el Secretario General de la organización, Luis
Almagro. Fue anunciada por la canciller Delcy Rodríguez, minutos después de que los
miembros de la OEA aprobaran la convocatoria a una reunión para tratar la crisis del
país sin su consentimiento (El País, 2017). Cabe destacar que la decisión de Caracas se
produjo en un contexto de intensas protestas contra el gobierno y acciones violentas,
que dejaron decenas de muertos, heridos y daños a espacios públicos (Hispan TV,
2017a). Además, la solicitud fue escrita por el mandatario Nicolás Maduro, quien señaló
que la decisión se ajusta de manera soberana a los postulados históricos y doctrinales
del proceso independentista bolivariano.
Siguiendo a Quintanar y López (2019), el representante permanente de la RBV
ante la OEA, Samuel Moncada, explicó que su país se retiró del organismo debido a tres
razones. En primer lugar, se refirió a la violación del derecho y soberanía de Venezuela,
como así también de la Constitución bolivariana y el principio fundamental de la OEA -
artículo 1 de la Carta, la no intervención en asuntos de jurisdicción interna de los
Estados miembros-. En segundo lugar, Moncada mencionó el fraude ocurrido el anterior
3 de abril, al aprobar una resolución contra Venezuela sin contar con los votos
necesarios, habiéndola llamado por “consenso”. Por último, el diplomático acusó al
Secretario General, Luis Almagro, de ser “el agente de los partidos de derecha en
Venezuela, de llamar al golpe de Estado y a la insurrección de los mandos militares”
(Quintanar y López, 2019:21).
La canciller argentina, Susana Malcorra, por su parte negó que se tratara de una
intromisión en los asuntos internos de Venezuela, “donde las instituciones en este
momento no están respondiendo a lo establecido en los mecanismos democráticos”
(Univisión, 2017), aunque su gobierno respaldó las resoluciones y la ofensiva contra
Maduro en el seno de la organización.
En abril del año 2019, habiéndose cumplido el periodo de 24 meses, Venezuela
completó su salida oficial de la OEA. A través de un comunicado del Ministerio de
Relaciones Exteriores, el gobierno de Maduro celebró “el rompimiento de las cadenas
que la ataban a la dictadura impuesta por Estados Unidos en la OEA” (MPPRE, 2019b).
127
En el mismo, se criticó además a los gobiernos satélites que, liderados por EEUU,
sacrificaron la Carta fundacional de la organización y la convirtieron en un instrumento
cómplice de una intervención militar extranjera contra el pueblo venezolano (MPPRE,
2019b).
En dicha ocasión, la postura argentina se plegó al reconocimiento de Juan
Guaidó. Consultado por una de las reuniones de la OEA, el canciller Jorge Faurie
expresó que “no se tomará en cuenta el pedido de Maduro, de hace dos años, de
abandonar el organismo continental, a pedido de Guaidó” y que “en el 2017 Venezuela
planteó que quería apartarse de la OEA, y ahora Guaidó pidió no efectivizar ese retiro”
(Página12, 2019b). De esta manera, podría concluirse que la estrategia impulsada por el
gobierno norteamericano, y seguida por el gobierno de Mauricio Macri y otros de la
región, acabó por alejar al régimen de Maduro del organismo, reconociendo el derecho
del representante de Guaidó para ocupar la banca.
3. La emergencia del PROSUR y el retiro de la UNASR
Un último punto a analizar en lo que respecta al tipo de relacionamiento
impulsado por la Argentina para con la República Bolivariana de Venezuela lo
constituyen la emergencia del PROSUR y la decisión del gobierno argentino de
suspender su participación en la UNASUR, en marzo y abril de 2019, respectivamente.
Siguiendo a Mocciola (2019), el giro político que la región experimentó a partir
del año 2015 tuvo como resultado una serie de transformaciones en el escenario
latinoamericano, siendo una de ellas la desaceleración de los procesos de concertación
política regional –la mayoría, impulsados años atrás por iniciativa de los gobiernos de
raigambre progresista-, como lo fue el caso de la UNASUR. En palabras de Detlef Nolte
y Mijares (2018), para entender el ocaso de UNASUR es preciso tener en cuenta el
contexto de su nacimiento, siendo ésta resultado y denominador común de proyectos
regionales liderados por el Brasil de Lula y la Venezuela de Chávez.
A partir del 2015, el gobierno de Macri en la Argentina -como el de otros líderes
de derecha de la región- representó una ruptura frente a aquella concepción
integracionista. No obstante, además de ello, Tokatlián (2019) resalta una serie de
factores que se conjugaron en el deterioro y posterior desplome del organismo: “a) el
gradual desinterés de Brasil de invertir recursos diplomáticos en América del Sur; b) la
128
desafortunada elección del ex presidente Ernesto Samper al frente de la Secretaría
General de la Unión de Naciones Suramericanas; c) la acefalía en la conducción de
UNASUR desde principios de 2017 en medio de distintas estrategias simultáneas de
diferentes países destinadas más a la obstrucción de candidaturas que al logro de un
candidato de consenso; d) el fracaso de las gestiones de buenos oficios auspiciadas por
UNASUR ante la profundización de la crisis en Venezuela en el marco de
irresponsabilidades compartidas por parte del gobierno y de la oposición; e) el
establecimiento del llamado Grupo de Lima en agosto de 2017 con el fin de debilitar,
cercar y aislar al gobierno de Nicolás Maduro en Venezuela; f) la mediocre presidencia
pro témpore de la Argentina entre abril de 2017-abril 2018 que nunca citó una cumbre
de mandatarios, de cancilleres o de ministros de Defensa; g) la suspensión de la
participación de la Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Paraguay en el bloque
sudamericano justo cuando la presidencia pro témpore pasaba a Bolivia; y h) la salida
definitiva de Colombia (agosto 2018) y Ecuador (marzo 2019) del mecanismo de
concertación” (Tokatlián, 2019).
A los fines del análisis, resulta central destacar que el mecanismo idóneo para
encontrar una solución política a la crisis venezolana sería la UNASUR, dado que desde
el año 2009 funcionó como ámbito de resolución de diversos conflictos regionales
(Simonoff, 2019). No obstante, la decisión del gobierno argentino de suspender su
participación en abril de 2019, debido a la existencia de una agenda con un “alto
contenido ideológico” (Cancillería, 2019b), pone en tela de juicio su vocación de
encontrar una solución a la situación venezolana.
En esta línea, Emanuel Porcelli (2019) habla de una sobreideologización de la
integración regional, haciendo referencia al hecho de que el gobierno de Cambiemos
utilizó, desde la campaña electoral en 2015, los asuntos suramericanos como un
elemento para el debate político doméstico, demonizando y simplificando esa esfera.
De esta manera, Porcelli (2019) señala que esto ha llevado al gobierno de Mauricio
Macri a una incapacidad de apropiarse de plataformas como la UNASUR -o
MERCOSUR-, como así también de resignificarlas y utilizarlas para sus objetivos
regionales como una herramienta válida para objetivos de la PE.
El fin de la UNASUR –que se venía gestando hacía varios años- se materializó
en la iniciativa de los presidentes Duque y Piñera de crear el Foro para el Progreso de
129
América del Sur, o PROSUR. En marzo de 2019, en el marco de un encuentro bilateral
con su par chileno, el colombiano Iván Duque anticipó que “el PROSUR se trata de una
herramienta de cooperación, de dialogo sin ideologización alguna” (El País, 2019). A
esta iniciativa se sumaron pronto los gobiernos de Argentina, Brasil, Perú, Ecuador y
Paraguay, habiendo quedado al margen Bolivia y Uruguay –“donde la izquierda goza de
buena salud”- y por su puesto Venezuela, el enemigo común del bloque (El País, 2019).
No obstante, a pesar de que a nivel discursivo los firmantes manifestaron no
querer fomar un bloque ideológico que impida la toma de decisiones, esto no tiene su
correlato en la realidad. Lejos de hacerlo, el PROSUR constituye una plataforma
regional de gobiernos de derecha y alineados a los Estados Unidos. Así lo ilustran
algunos de los objetivos del nuevo organismo, entre ellos: “avanzar en una zona de libre
comercio, coordinar la luchar contra el terrorismo, tráfico de drogas, armas y personas,
y; potenciar el intercambio de información y experiencias en materia de defensa y
ciberataques (Beldyk, 17 marzo 2019:8, citado por Simonoff, 2019:11)
Algunos analistas han calificado al PROSUR como el nuevo bloque regional que
excluye a Venezuela. Según el documento oficial, el organismo pone como barrera de
entrada la plena vigencia de la democracia, de los respectivos órdenes constitucionales y
el respeto por los derechos humanos. Estas condiciones, en palabras del mandatario
chileno Sebastián Piñera, no son cumplidas por el gobierno venezolano de Nicolás
Maduro, motivo por el cual no fue invitado a formar parte (El Espectador, 2019). No
obstante, sí fue invitado Juan Guaidó como presidente de la Asamblea Nacional y
reconocido por estos países también como el presidente encargado de la RBV. Si bien
no asistió a la reunión en Santiago, Guaidó elogió la iniciativa y la calificó como “el
futuro de la integración suramericana” (Infobae, 2019d).
Teniendo en cuenta lo anterior y en palabras de Alejandro Frenkel (2019b), la
creación del PROSUR “no significó agregar una nueva sigla al rompecabezas de la
integración latinoamericana, sino reemplazar otra existente”: la UNASUR, al haber
abandonado la misma aduciendo al exceso de ideologismo y burocracia. En este sentido,
Frenkel exclama: “si la UNASUR contuvo diferentes formas de mirar al mundo, el
PROSUR carece de pluralidad” (Frenkel, 2019b:2). Siguiendo al autor, el argumento
compartido por el gobierno argentino de que el PROSUR es una instancia que carece de
ideologización y la rigidez institucional de su antecesora, es difícil de sostener.
130
En definitiva, puede concluirse que la decisión que llevó a suspender la
participación argentina de la UNASUR y, de manera paralela sumarse al PROSUR, son
dos caras de una misma moneda: alejarse del sueño de la integración bolivariana y
reconvertirse hacia un regionalismo alineado con la potencia del norte; y la decisión de
excluir a Venezuela del proceso dan cuenta, una vez más, de la ofensiva desarrollada
contra la RBV.
III.4. Conclusiones parciales
A lo largo del presente capítulo se analizó, a partir de tres procesos, la política
exterior llevada adelante por la administración de Mauricio Macri (2015-2019) en
relación a la República Bolivariana de Venezuela, con el objetivo de dilucidar si la
misma fue de carácter confrontativo, como se planteó en la hipótesis del trabajo.
Ahora bien, antes de abocarse a dichos tres apartados se procedió a explicar la
política exterior llevada adelante por el chavismo y la vinculación con el modelo de
desarrollo socialista, para comprender luego el tipo de relación que se estableció con los
gobiernos argentinos; como así también la evolución de la crisis venezolana, explicitada
a partir de factores internos y externos al proceso.
Seguidamente, se analizó la política exterior hacia Venezuela llevada adelante
por la administración de Cristina Fernández. A partir de un análisis de las relaciones
bilaterales y multilaterales y desde múltiples aristas (económico-comerciales,
financieras, políticas, ideológicas, etc.), se vislumbró una convergencia entre ambos
gobiernos, siendo considerada la política exterior argentino-venezolana como un área
prioritaria para ambas administraciones.
Procedentemente, se realizó un abordaje de la política exterior hacia la RBV
durante el gobierno de Mauricio Macri. Se analizó la evolución de los vínculos
bilaterales, llegando a la conclusión de que los conflictos se registraron
fundamentalmente en el ámbito político y diplomático, dado que prácticamente no se
registraron acuerdos ni intercambios de visitas, se redujo el nivel del embajador en
Caracas a encargado de negocios y se otorgó reconocimiento a Guaidó y sus
representantes diplomáticos. Asimismo, ello fue profundizado por una matriz de
intercambios económicos y comerciales cada vez más escasos, en relación a los
131
períodos precedentes. En definitiva, todo ello da cuenta de una relación conflictiva y el
desarrollo de una política exterior crítica y confrontativa para con el gobierno de
Maduro. Adicionalmente, se abordó el relacionamiento argentino-venezolano en
instancias multilaterales, a partir de tres situaciones.
El primer caso abordado fue la suspensión de Venezuela del MERCOSUR,
donde la decisión argentina de plegarse a esta iniciativa se debe entender en el marco la
búsqueda de flexibilización del bloque junto a otros países de la región -constituyendo
Venezuela un obstáculo a ello-, como así también en base a posturas políticas e
ideológicas. El segundo caso analizado fue el accionar de la representación argentina
ante la OEA, a partir de algunos hechos como la participación en el Grupo de Lima, el
reconocimiento internacional a Juan Guaidó, y la salida de Venezuela de la
organización. En este punto, puede concluirse que en el seno de la OEA, la delegación
diplomática argentina se plegó a la estrategia de aislamiento de la RBV impulsada por el
gobierno norteamericano. El tercer y último caso estudiado fue la decisión del gobierno
argentino de suspender su participación de la UNASUR y sumarse a la iniciativa del
PROSUR, donde a partir de lo explicitado por los autores, se evidenció nuevamente el
desarrollo de una política ideológica y de alineamiento a los intereses estadounidenses,
al excluir a la RBV y desechar la búsqueda de una solución negociada y pacífica a la
crisis venezolana, debido a la influencia norteamericana pero también por fundamentos
internos.
132
Conclusiones finales
A lo largo del presente trabajo se ha analizado la política exterior argentina
durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), a los fines de determinar los
condicionantes internos y externos que dieron lugar a giros en la postura esbozada hacia
la República Bolivariana de Venezuela. Así, en la hipótesis planteada se sostuvo que:
“a partir de la administración de Mauricio Macri (2015-2019), se evidencian
una serie de factores, tanto de índole externa como interna, que llevan a desarrollar
una política exterior confrontativa con respecto a la República Bolivariana de
Venezuela.
Entre los factores externos, se pueden mencionar el rol de los Estados Unidos y
el “giro a la derecha” en la política exterior de varios países latinoamericanos, y
dentro de las variables internas el modelo de desarrollo, tanto económico como
político, llevado adelante por la gestión de Mauricio Macri”.
De esta manera, concibiendo a la política exterior como el conjunto de acciones
desarrolladas por un Estado-Nación hacia el medio externo, siendo ésta una acción de
política gubernamental y, por ende, una política pública, se adhirió a los postulados del
modelo de análisis “interactivo” o “interméstico”, que entienden a la política exterior
como producto de determinados condicionantes de origen externo y también interno.
En base a lo planteado, en primera instancia (capítulo Nº I) se procedieron a
analizar los condicionantes externos e internos incidentes en la formulación de la
política exterior de Mauricio Macri (2015-2019), buscando dilucidar aquellos que
tuvieron un rol central en la adopción de una postura confrontativa hacia Venezuela.
Para realizar un análisis más acabado y que permita evidenciar los giros en la
política exterior argentina para el periodo 2015-2019, se realizó una breve descripción
de las características del contexto internacional durante los años previos al recorte
temporal elegido. De esta manera, se concluye que en los inicios de la llamada etapa
kirchnerista el marco global fue permisivo, en tanto una serie de factores explican la
adopción de políticas exteriores más autónomas, con mayores márgenes de maniobra y
relaciones más diversificadas. En términos políticos, entre ellos se pueden mencionar la
estrategia de guerra preventiva de los Estados Unidos a partir de los atentados del 11 de
133
septiembre con la administración Bush, que influyeron en una cierta “desatención”
(dado que hubo algunas iniciativas políticas y económicas bajo la forma de TLCs o
proyectos como el ALCA) de la potencia de los asuntos latinoamericanos. Asimismo,
en el plano económico ello se combinó con un incremento de los precios internacionales
de los commodities agrícolas y materias primas –como la soja y el petróleo-, que darían
inicio a una etapa de bonanza en países latinoamericanos, entre ellos la Argentina y
Venezuela. Además, el boom de los commodities coincidió con un elevado aumento en
la demanda de países centrales y potencias emergentes como China y la Federación
Rusa, que comenzaron a tener una mayor participación en los intercambios,
permitiéndole a la región diversificar sus destinos de exportación.
De esta manera, a partir de su creciente participación, estos poderes emergentes
comenzaron a poner en tela de juicio la hegemonía norteamericana en la región. Así,
una de las pugnas geopolíticas con la potencia del norte se erigiría a partir del
relacionamiento con Venezuela, siendo que estos actores se perfilaron como apoyos al
gobierno de Hugo Chávez que, bajo el modelo del “Socialismo del siglo XXI” se opuso
a las iniciativas norteamericanas en América Latina. En este contexto y como
contrapartida al alejamiento de los Estados Unidos, hacia el año 2003 la Argentina
kirchnerista comenzó a profundizar los lazos con Venezuela, vinculación que se erigió
como prioritaria en materia de política exterior.
En este punto, cabe mencionar que a los fines de determinar que el rol de
Estados Unidos es uno de los condicionantes de origen sistémicos centrales en la
política exterior argentina, se realizó un análisis del rol político y económico de las
administraciones de George Bush, Barack Obama y Donald Trump en relación a la
región latinoamericana y a la Argentina. De ello se concluye que históricamente los
EEUU han tenido un rol preponderante en la formulación de la PE de los países
latinoamericanos por considerar a la región como su patio trasero, lo que explica las
pugnas hegemónicas con actores extra regionales como China y Rusia. Ello se ha
cristalizado en la política hacia países como Cuba o Venezuela, considerada esta última
como una amenaza a los intereses y seguridad norteamericana en el hemisferio.
Por su parte, para el caso argentino, a lo largo de las administraciones de Néstor
Kirchner, Cristina Fernández y Mauricio Macri, sugerimos que el rol de la potencia del
norte en términos políticos y económicos ha sido una constante. Mientras que durante
134
los gobiernos kirchneristas hubo un creciente apartamiento, manifestado por ejemplo en
el rechazo hacia iniciativas como el ALCA, en términos económicos se desarrolló una
postura pragmática: durante el gobierno de Kirchner, a los fines de negociar la deuda
externa y en el contexto de la salida del default, donde los EEUU tuvieron un rol de
colaborador, mientras que durante la gestión de Fernández esa posición mutaría hacia la
de litigante, al exigirle la resolución de otros temas como el pago a los holdouts. En otra
línea, durante el gobierno de Mauricio Macri se gestó un acoplamiento sin
cuestionamientos, entendiendo que el beneplácito de la potencia norteamericana era
central para los objetivos económicos, políticos y de política exterior, como se aborda
en el capítulo Nº II.
Por otro lado, cabe mencionar que los rasgos del contexto regional del periodo
dan cuenta del ascenso de los gobiernos del “giro a la izquierda”, que cuestionaron el
orden neoliberal arraigado desde fines del siglo XX y propusieron nuevas formas de
vinculación entre el Estado y la sociedad, impulsando a su vez estrategias de
regionalismo post liberal (en contraposición al regionalismo abierto de los noventa) que
se materializaron con el surgimiento de la UNASUR, CELAC y la resignificación del
MERCOSUR. En la Argentina de los gobiernos kirchneristas, ello tomó forma bajo la
estrategia neodesarrollista, a partir del impulso de un modelo de desarrollo basado en la
industria nacional, con énfasis del Estado como interventor en el mercado y con el
despliegue de políticas públicas activas para la reducción de las desigualdades sociales.
Cabe señalar que, en materia de política exterior, los gobiernos progresistas apostaron a
los mecanismos de integración regional como herramientas para alcanzar mayores
márgenes de autonomía y reducir la dependencia de las grandes potencias –entre ellos
Estados Unidos- y los organismos financieros internacionales.
No obstante, hacia la primera década del siglo –coincidente en la Argentina con
los gobiernos de Cristina Fernández- las características del contexto internacional
mutarían hacia un perfil más restrictivo. Ello fue producto de algunos factores como la
crisis financiera internacional del 2008, la desaceleración del boom de los commodities
y la emergencia de corrientes neoproteccionistas y conservadoras, que se cristalizaron
para mediados de década con sucesos como el Brexit y la llegada al poder de Donald
Trump a los Estados Unidos. A nivel regional, el fin de los commodities supuso la
culminación de una etapa de bonanza económica y transformaciones estructurales, a lo
que se sumó la desaparición de la escena de liderazgos como el de Chávez en
135
Venezuela, Lula en Brasil y Kirchner en Argentina, lo que derivaría en el ascenso de
una “nueva derecha” en numerosos países de la región.
En este punto, se señala que el giro a la derecha en la región constituye otro de
los condicionantes externos centrales en la formulación de la política exterior argentina
durante el gobierno de Mauricio Macri. Para dar cuenta dicho proceso, se toma lo
planteado por Lorenzini y Pereyra Doval (2018), quienes sostienen que a partir del 2015
el debilitamiento de los gobiernos del “giro a la izquierda” o “marea celeste” derivó en
Sudamérica en una dinámica de procesos políticos que darían lugar al “giro a la
derecha” o ascenso de gobiernos de la “marea rosa”, en contraposición a los anteriores.
Asimismo, a partir del análisis de Natanson (2014) se caracteriza a esta “nueva derecha”
como democrática, pos-neoliberal y dispuesta a exhibir una novedosa cara social.
Además, a ello se suma la vuelta a los esquemas de regionalismo abierto -con la
emergencia de plataformas como la Alianza del Pacífico y los intentos de flexibilización
del MERCOSUR- a los fines de utilizar los mecanismos de integración regional como
vías para insertarse en el mundo cuando todo indica que este parece retraerse. Algunos
de los sucesos que marcan este nuevo escenario y que se iniciaron con la llegada de
Mauricio Macri a la presidencia fueron el impeachment a Dilma Rousseff en Brasil, con
la posterior asunción de su vicepresidente Michel Temer y luego de Jair Bolsonaro al
poder; el triunfo de la oposición venezolana en la Asamblea Nacional; el triunfo del
“no” en el referéndum boliviano y la desarticulación de procesos como la UNASUR y la
CELAC.
Por otro lado y en referencia a los condicionantes internos, hacia mediados del
primer mandato de Cristina Fernández se comenzaron a advertir tendencias de
contracción en la economía argentina. Ello fue producto de varios de los factores
externos mencionados, además de un creciente deterioro en la posición externa del país
y el consecuente agotamiento de las reservas internacionales, lo que derivó en una
vuelta al endeudamiento externo. Asimismo, sucesos como el conflicto con el campo
iniciado en 2008, la campaña antikirchnerista fogoneada por las corporaciones de los
medios de comunicación, el conflicto con los holdouts y la vinculación con Venezuela –
cuya situación interna fue mutando hacia una crisis multidimensional, en el marco de
una intensificada conflictividad social y un creciente aislamiento regional- explican el
136
deterioro de la relación entre el gobierno y la sociedad que, en consecuencia, daría el
triunfo del candidato del PRO, Mauricio Macri, en las elecciones del año 2015.
A partir de su asunción a la presidencia, Mauricio Macri implementó un modelo
de desarrollo coincidente con los postulados del modelo neoliberal –a pesar de que, en
numerosas ocasiones, su administración rechazó dicha caracterización-. A los fines de
analizar cómo incidió éste en la formulación de la política exterior, se procedió a hacer
un análisis en términos económicos, políticos y sociales del nuevo gobierno. Así,
señalamos que la gestión partió de la propuesta de “cambio" –que señalaba la necesidad
de modificar prácticamente todo lo realizado por los gobiernos kirchneristas- para
anticipar el perfil que le daría a las políticas públicas.
En términos económicos, y de manera análoga al modelo de los años noventa,
entre las principales medidas tomadas podemos mencionar la devaluación de la moneda,
desregulación financiera, apertura comercial, vuelta al endeudamiento externo, tarifazos
a los servicios públicos y preferencia por el regionalismo abierto. En términos
generales, en cuanto al régimen de acumulación sostenemos que se optó por una
distribución regresiva del ingreso en favor de las clases más concentradas y los grandes
capitales, lo que a su vez fue de la mano con un modelo de producción extractivista,
buscando acentuar la especialización sojera que venían gestando los sectores primarios
y beneficiar también a algunos sectores industriales. Asimismo, las grandes
corporaciones económicas y sectores de las finanzas fueron grandes ganadores con la
implementación del mismo, como se menciona a continuación.
Por otro lado y en términos políticos, la retórica del “cambio” enarboló la lucha
contra la corrupción y el compromiso con la transparencia. Asimismo, se vislumbra que
en el nivel de las relaciones de fuerzas políticas en el gobierno de Macri coincidió el
poder social (sectores económicos predominantes) con el poder político (gobierno) de
una manera inédita. Además, numerosos análisis catalogan a su equipo como el
“gobierno de los CEOs”, en tanto la mayor parte de los funcionarios de primer rango
representaron los intereses de las grandes empresas y sectores de las finanzas. Por
último, en la dimensión social, la idea de “cambio” implicó lograr un cambio cultural
profundo en la Argentina, destinado a sepultar el populismo (entendido como
peronismo). Sin embargo, lejos de recomponer ese vínculo entre gobierno y sociedad
desgastado años anteriores, hubo numerosos retrocesos en materia de derechos.
137
Procedentemente, entendiendo que todo modelo de desarrollo económico y
político tiene su correlato en una estrategia de inserción internacional, en el capítulo Nº
II se procedieron a analizar los principales lineamientos de la política exterior macrista.
Para ello, previamente se analizaron los principales rasgos de la política exterior
de los gobiernos de Cristina Fernández (2007-2015). De la misma se concluye que
siguió los lineamientos establecidos por su predecesor, Néstor Kirchner, postulando una
estrategia de inserción internacional con perfil latinoamericanista y orientada al
desarrollo económico industrialista e inclusivo. Además, esta se caracterizó por un
creciente alejamiento de los Estados Unidos e impugnación a los vínculos con los
organismos internacionales de crédito, como así también por la diversificación de las
relaciones internacionales del país, estrechando lazos con actores como Rusia, China y
Venezuela. Asimismo, el plano regional ocupó un lugar central en la política exterior de
los gobiernos kirchneristas, lo que se materializó, por ejemplo, en el rol político
asignado a la UNASUR y la importancia dada al MERCOSUR como vía para insertarse
en el mundo e incrementar los márgenes de autonomía del Cono Sur del continente.
Seguidamente, se abordaron los lineamientos de la PE durante la administración
Macri y, dentro de ésta se analizaron de manera particular los vínculos con Estados
Unidos y la región latinoamericana, a los fines de dilucidar que dichos relacionamientos
fueron centrales para comprender la orientación confrontativa esbozada hacia
Venezuela.
En primera instancia, cabe mencionar que en términos de política exterior y en el
marco de una concepción favorable al proceso de globalización, el slogan de “cambio”
se unió a la idea de “volver al mundo”, sosteniendo que durante los últimos años de los
gobiernos kirchneristas el país se había aislado internacionalmente. Asimismo, se
entendía que para solucionar los problemas económicos de la Argentina era necesario
acceder a vías de financiamiento externo, frente a lo cual se priorizaron las relaciones
con las potencias centrales –como Estados Unidos y Europa- y la recomposición de los
vínculos con las instituciones financieras internacionales. Asimismo, si bien numerosos
análisis caracterizan a la estrategia de inserción internacional macrista como “pro-
occidental”, también se mantuvieron los lazos con países como China, manifestando
que la política exterior persiguió objetivos económicos: la atracción de inversiones para
la reactivación de la economía argentina.
138
En suma y como señaló la canciller Malcorra, entre los principales temas de la
agenda internacional podemos mencionar la participación activa en foros
internacionales, una política de integración y apertura a nivel regional, la construcción
de una relación madura e inteligente con los Estados Unidos, avanzar en la relación con
Reino Unido por la cuestión Malvinas, atracción de flujos de inversión, y la reinserción
en el mundo y abandono del eje bolivariano. En esta línea y posteriormente, el canciller
Faurie calificaría la estrategia perseguida como una “inserción inteligente”.
Por otro lado, se señala que los vínculos con Estados Unidos se erigieron como
prioritarios para la PEA. Para dilucidar cómo fue el relacionamiento establecido, se
analizaron las relaciones bilaterales entre Argentina y EEUU durante la administración
de Barack Obama y Donald Trump. Si bien el cambio de una gestión demócrata a otra
republicana derivó en traspiés iniciales en la relación –originados, fundamentalmente,
por la inclinación del gobierno argentino por la candidata demócrata Hillary Clinton-, se
afirma que la Argentina de Macri desarrolló un alineamiento a los intereses de la
potencia del norte. Ello se debió, fundamentalmente, a cuestiones económicas, entre las
que podemos mencionar el apoyo de la administración Obama al pago de los holdouts y
la recomposición del vínculo con el FMI y la incidencia de la gestión Trump en el
desembolso de un crédito Stand-By del Fondo, con el objetivo de sostener el plan
económico y lograr la reelección de la gestión macrista hacia fines del año 2019. Por
otro lado y en términos políticos, la Argentina se plegaría a las críticas y la estrategia de
aislamiento regional esbozada por la potencia del norte hacia Venezuela, como se
analiza en el último capítulo.
De este modo, sostenemos que la política exterior macrista se desarrolló bajo la
llamada “lógica de la aquiescencia” –en contraposición a la “lógica de la autonomía-
entendida como la subordinación al área de influencia norteamericana con el objetivo de
obtener beneficios económicos y apoyo a la coalición en el poder.
Asimismo, con el objetivo de dar cuenta del rol asignado a la región
latinoamericana en materia de política exterior, se analizaron las relaciones bilaterales
con países como Brasil, Chile, Bolivia, Uruguay y Colombia, como así también los
vínculos en instancias multilaterales, particularmente el MERCOSUR, la Alianza del
Pacífico y la UNASUR. De ello se desprendió que, si bien la agenda regional ocupó un
lugar importante, la estrategia de inserción evidenció giros en relación a los periodos
139
precedentes, en tanto se postuló al continente como vía para insertarse en los mercados
externos pero desprendiéndose de las orientaciones autonómicas, postulando un perfil
economicista y de flexibilización de las iniciativas existentes, lo que es propio de las
ideas de regionalismo abierto. Ejemplos de ello fueron la decisión argentina de
incorporarse como miembro observador de la Alianza del Pacífico, los intentos de
flexibilización del MERCOSUR y la utilización de éste como puente hacia la AP y la
retirada de la UNASUR
Asimismo, en estos tres ámbitos se evidencia la adopción de una política
confrontativa hacia Venezuela. En el caso del MERCOSUR y la AP, las iniciativas de
convergencia entre ambos, a la luz de un modelo de inserción internacional centrado en
agendas económicas y comerciales –rasgo propio de los gobiernos del giro a la derecha,
lo que se vio potenciado con la asunción de Temer en Brasil- desataron el rechazo y la
confrontación con la RBV, cuya participación en el organismo fue suspendida. Por su
parte, el abandono de la UNASUR y la emergencia del PROSUR también manifestaron
la oposición política e ideológica hacia Venezuela, como se aborda en el último
capítulo.
Por último, en el capítulo Nº III, se analizó la política exterior argentina en
relación a Venezuela, con el fin de comprobar el desarrollo de una orientación
confrontativa, a diferencia de los periodos precedentes.
Para ello, en primera instancia se realizó un racconto de la evolución de la crisis
venezolana, entendiendo que la misma es producto de condicionantes internos y
externos al proceso. En este sentido y en vistas de dilucidar el relacionamiento esbozado
hacia la Argentina, en primer lugar se analizó el modelo de desarrollo implementado y
su vinculación con la PE. De ello concluimos que, en el marco del ascenso de los
gobiernos del giro a la izquierda, el chavismo llevó adelante el modelo del Socialismo
del siglo XXI, que implicó, a rasgos generales, profundas transformaciones en la
estructura estatal, la nacionalización de sectores de la economía y la recentralización del
aparato político y administrativo del Estado, con énfasis en un modelo de democracia
participativa. Del mismo modo, el fin último de la conexión entre el modelo de
desarrollo y la estrategia de inserción internacional fue superar, conjuntamente con la
región, la etapa neoliberal. Asimismo, el régimen chavista emprendió una “diplomacia
petrolera” y una PE caracterizada por un alto perfil integracionista, con pretensiones
140
hegemónicas en Centroamérica y el Caribe y contrahegemónicas hacia EEUU y las
instituciones multilaterales de crédito.
No obstante, a partir del año 2013 una serie de factores se conjugaron para dar
inicio a la crisis venezolana, que progresivamente tendrá efectos multidimensionales.
Entre ellos podemos mencionar los ya abordados rasgos del contexto internacional y
regional sumados, a nivel interno, al fallecimiento de Chávez y la consecuente
incertidumbre acerca de la continuidad del proceso bolivariano, el deterioro de los
indicadores macroeconómicos derivado del agotamiento del modelo de desarrollo,
desgaste institucional y una creciente polarización interna y conflictividad social. A
partir de entonces, el gobierno chavista no podría continuar con el desarrollo de la PE
mencionada y, ante la incapacidad de dar respuesta a las demandas populares, se
comenzaron a utilizar vías más represivas y autoritarias. A ello se sumaron fuertes
críticas y sanciones a nivel internacional y una campaña de creciente aislamiento,
motorizada fundamentalmente por los Estados Unidos.
Seguidamente, se procedió a analizar la política exterior argentina hacia la
República Bolivariana de Venezuela durante los gobiernos de Cristina Fernández (2007-
2015), para poder evidenciar los giros experimentados con la llegada a la presidencia de
Mauricio Macri (2015-2019).
En primera instancia, es posible afirmar que durante los gobiernos kirchneristas
la vinculación con Venezuela fue un eje prioritario en materia de política exterior desde
el año 2003, partiendo de la sintonía entre los presidentes y la importancia asignada a la
cuestión económica, siendo la RBV una de las principales fuentes de financiamiento
externo tras la salida del default. En ese sentido, se realizó un análisis acabado de las
relaciones bilaterales y multilaterales. De ello se concluye que, a pesar de haber
implementado modelos diferentes, durante los gobiernos de Fernández y Chávez y
Maduro hubo una convergencia en aspectos económico-comerciales, políticos,
diplomáticos, energéticos, científico-tecnológicos, etc., que se cristalizó también en el
plano regional en instancias como el MERCOSUR, la UNASUR y la CELAC.
Por otro lado, en el análisis de la PE hacia Venezuela durante el gobierno de
Mauricio Macri (2015-2019), ya desde la campaña presidencial el relacionamiento
establecido con la RBV fue objeto de numerosas críticas, derivadas de la calidad
democrática del régimen (considerado como una dictadura), la persecución a opositores
141
y las violaciones a los derechos humanos. De esta manera, uno de los rasgos de la
política latinoamericana de la gestión macrista se orientaría a correr a la Argentina del
eje bolivariano construido por los Kirchner. Así, se emprendió una política de
confrontación con Caracas que obedeció a dos objetivos primordiales: dar cuenta de la
estrategia internacional aperturista y pro-occidental y debilitar a un potencial veto a la
flexibilización del MERCOSUR, impulsada por la Argentina y otros países de la región,
como ya se mencionó.
A los fines de dilucidar esa orientación confrontativa, se realizó un análisis
exhaustivo de la relación bilateral y los vínculos con Venezuela en instancias
multilaterales. En el plano bilateral, se evidencia una marcada confrontación en
términos político-diplomáticos, dado que durante el periodo 2015-2019 no se suscitaron
acuerdos, intercambios de visitas, se redujo el nivel de la Embajada a encargada de
negocios y se otorgó reconocimiento a Juan Guaidó y sus representantes; lo que a su vez
fue potenciado por intercambios económico-comerciales cada vez más escasos. Por otro
lado, en el plano multilateral, se abordó la postura argentina en relación a tres sucesos:
la suspensión de Venezuela del MERCOSUR -a través de la aplicación de la cláusula
democrática-; el accionar del país ante la OEA (a partir de su participación en el Grupo
de Lima, la postura ante la salida de Venezuela del organismo y el reconocimiento de
Juan Guaidó como presidente encargado de la RBV) y la creación del PROSUR como
iniciativa que excluyó a Venezuela y la posterior decisión de retirada de la UNASUR,
organismo regional que hubiera sido el espacio idóneo para la búsqueda de una solución
pacífica y negociada a la crisis venezolana.
De esta manera, en base al análisis realizado, se concluye que la República
Argentina durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-2019) emprendió una
orientación confrontativa en materia de política exterior hacia la República Bolivariana
de Venezuela, lo cual, como se abordó en el presente trabajo, fue producto de
condicionantes internos y externos. En el caso de los condicionantes internos, se
sostuvo que la implementación de un modelo de desarrollo económico, político y de
inserción internacional neoliberal fue central para comprender la puesta en marcha de
esta estrategia. Dentro de los factores económicos se mencionaron el despliegue de una
política aperturista y favorable al proceso de globalización, que buscó flexibilizar los
mecanismos de integración regional existentes a los fines de “reinsertar a la Argentina
en el mundo” y atraer las inversiones extranjeras necesarias para la resolución de los
142
problemas domésticos. En este punto, se entendía que la vinculación del gobierno
anterior con la Venezuela chavista había aislado al país internacionalmente y que
además representaba una amenaza a la consecución de dichos intereses en espacios
regionales, como se evidenció en el caso del MERCOSUR, los intentos de incorporarse
a la AP y en el retiro de la UNASUR. Asimismo, la necesidad de acceder a
financiamiento externo y el desarrollo de la política exterior en clave económica –que
buscó ganar el beneplácito de la potencia del norte- explican el acoplamiento a la
estrategia de aislamiento internacional y regional sostenida por los gobiernos de derecha
de América Latina y las gestiones de los Estados Unidos. En lo que respecta a los
factores políticos incidentes, se menciona la concepción del gobierno argentino de su
par venezolano como un régimen autoritario y dictatorial y las críticas esbozadas en
relación a su calidad democrática y de violaciones a los derechos humanos, como así
también la implementación de dos modelos de desarrollo antagónicos, como
fundamentos para explicar la confrontación en el plano bilateral y multilateral.
Por su parte, también tuvieron una singular incidencia los condicionantes
externos, entre ellos el giro a la derecha en América Latina y el rol de los Estados
Unidos en la formulación de la política exterior argentina y de los países de la región,
factores que influyeron en el desarrollo de una postura dura hacia Venezuela,
entendiendo que ésta representaba un obstáculo para el cumplimiento de los objetivos
fijados por la nueva derecha regional y la potencia del norte.
Así, se concluye que a diferencia de los periodos precedentes, las evidencias
permiten comprobar que durante el gobierno de Mauricio Macri hubo giros en la
relación con Venezuela, tal como se planteó en la hipótesis de este trabajo.
Por último, se plantean una serie de interrogantes para su estudio de manera más
acabada en futuros análisis, entendiendo que para el año 2019, finalizado el gobierno de
Mauricio Macri, la crisis venezolana aún dista de encontrar una solución pacífica y
negociada entre los distintos actores intervinientes, a la vez que la vinculación con
Venezuela continuará evolucionando y es menester profundizar sus estudios debido a su
carácter de arista prioritaria en la política exterior argentina. De esta manera, en trabajos
futuros se propone abordar la orientación de política exterior esbozada entrada la
administración de Alberto Fernández (2019-2023), a los fines de analizar los cambios y
continuidades entre su presidencia y la de Mauricio Macri. Asimismo, como líneas de
143
análisis a profundizar se plantean la incidencia de las variables internas -entre ellas los
actores y sectores domésticos participantes de la PE, sus intereses en Venezuela,
modelos de desarrollo implementados- externas –como el papel de los Estados Unidos
con la llegada una nueva administración demócrata de la mano de Joe Biden en la Casa
Blanca, el rol del continente latinoamericano y organismos multilaterales como el
MERCOSUR, específicamente-; la comparación de los cambios, rupturas y
continuidades, como así también identificar los beneficios, oportunidades y desafíos de
dicha vinculación.
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http://mppre.gob.ve/comunicado/venezuela-protesta-y-rechaza-declaracion-mediante-la-
cual-pretenden-aplicar-ilegalmente-a-venezuela-el-protocolo-de-ushuaia-sobre-
compromiso-democratico-en-mercosur/
MPPRE (2019a, 15 de febrero): “Discurso del embajador Samuel Moncada en el
Consejo Permanente de la OEA”. Recuperado de:
http://mppre.gob.ve/discurso/embajador-samuel-moncada-oea/
MPPRE (2019b, 27 de abril): “Gobierno venezolano anuncia y ratifica a la comunidad
internacional su retiro oficial de la OEA”. Recuperado de:
http://mppre.gob.ve/comunicado/venezuela-ratifica-retiro-oficial-oea/
Presidencia de Uruguay (2017, 21 de julio): “Uruguay impulsa integración del
MERCOSUR con la Alianza del Pacífico”. Recuperado de
https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/vazquez-
mercosur-alianza-pacifico
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Índice de cuadros y gráficos
Cuadros
Cuadro Nº 1. Evolución del lugar de China en el comercio de algunos países de
América Latina, año 2000 frente a 2008.
Cuadro Nº 2. Evolución del comercio de Rusia con América Latina
Cuadro Nº 3. Intercambio comercial con Venezuela durante los gobiernos de
Cristina Fernández.
Cuadro Nº 4. Intercambio comercial con Venezuela durante el gobierno de
Mauricio Macri.
Gráficos
Gráfico Nº 1. Evolución de la Inflación interanual. Período diciembre 2003-
Diciembre 2019.
Gráfico Nº 2. Evolución del Índice de Gini (distribución del ingreso)
Período 2001-2019.
Gráfico Nº 3. Evolución de la tasa de pobreza. Período 2003-2019.
29
30
108
112
61
62
63
