Planificacacion abordaje teorico

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La planificacin y su relacin con las polticas

Carlos Yepes Delgado Mdico, Especialista en Administracin de Servicios de Salud, Magister en Salud Pblica, Doctor en Epidemiologa.

Profesor y Jefe del Centro de Investigaciones Facultad de medicina. Universidad de Antioquia

e-mail: [email protected]

Orfilia Martnez Ruiz Enfermera, Magister en Salud Pblica

Profesora Facultad Nacional de Salud Pblica e-mail: [email protected]

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O. La planificacin y su relacin con las polticas.

Curso Polticas Pblicas y Salud. Medelln: Universidad de Antioquia. Facultad Nacional de salud Pblica; 2011

Se me debe exigir que busque la verdad, Pero no que la encuentre.

Diderot.

Los estados del arte se elaboran con la finalidad especfica de llegar a una comprensin crtica sobre lo que se ha logrado en un problema de inters, en este caso la planificacin, para que a partir de all puedan escalarse otros niveles de re-comprensin sinttica; en este sentido, el resultado de sopesar lo aprehendido en diferentes experiencias, lo que se ignora, las suficiencias e insuficiencias en el conocimiento, es lo que genera nuevas construcciones conceptuales, tericas y metodolgicas que recuperen reflexivamente esas distintas lecturas que se han venido produciendo para avanzar en la comprensin del complejo entramado de conocimientos1 y ms all, potenciar el desarrollo social objetivo bsico de la panificacin.

1 GAITN C. Fundamentos epistemolgicos de la

investigacin histrico-hermenutica. Manizales: Cinde 1988 p. 63

Se pretende iniciar este apartado desde la relacin que el hombre tiene con la realidad, y a partir de ella, con todas esas exigencias de cambio en lo referente al papel que cumplimos como seres humanos. Nuestro pensamiento, por idealista que sea, es afectado por su propio criterio de correccin llamado realidad. Es as como la praxis se convierte en el ltimo criterio de validacin de la ciencia, implicando a su interior una relacin dialctica de teora y prctica, donde sta ltima es determinante (Fals Borda, 1986). La concepcin anterior se apoya en la definicin de praxis como accin poltica para cambiar estructuralmente la sociedad, de la ciencia social critica, la cual se contrapone al positivismo que la interpreta como manipulacin tecnolgica y control racional de los procesos naturales y sociales.

Yepes Delgado CE, Martnez Ruiz O - La planificacin y su relacin con las polticas

En dicho contexto la teora implica preconceptos, ideas preliminares o informaciones externas relacionadas a cosas, procesos, hechos o tendencias de la realidad, y prctica es la aplicacin de informacin derivada de la observacin y realizada por los actores del proceso. La relacin dialctica entre teora y prctica asumida como praxis, permite tambin evidenciar la relacin entre el sujeto y el objeto del conocimiento. As entonces la praxis social del ser humano, no se puede reducir a su forma de producir, sino que toma diversos modos desde su actividad cientfica, poltica, cultural, ldica, el arte, y en general participa en todos los escenarios de la vida de la sociedad. Con el avanzar de la prctica social en el ser humano se suscitan sensaciones e impresiones en forma permanente, que generan cambios en su cerebro alimentando el proceso de conocimiento, haciendo que surjan los conceptos. Estos mediante el juicio y el racionamiento permiten la expresin de conclusiones lgicas, y stas se comparan con la realidad, dndoles su validez. Desde la filosofa contempornea, el problema ms importante no es comprender el mundo y sus leyes para interpretarlo, sino que es la aplicacin del conocimiento de esas leyes para transformarlo activamente. El anterior concepto es el fundamento de la intervencin como praxis (teora y prctica), la cual deber ser antecedida por una intencin, en el sentido de un firme propsito u objetivo unido a la decisin de alcanzar el resultado deseado, partiendo de una clara postura ideolgica que sirva de soporte conceptual, y donde dicha intencionalidad ser la que defina la visin, la fuerza y el grado de transformacin de la realidad intervenida. Por lo anterior toda intervencin, al implicar la accin de fuerzas sociales, es un proceso poltico, y es all donde el poder cobra dinamismo como capacidad que es apropiada por algn individuo o grupo, y no meramente como la asignacin hecha por otro. Aqu entra en juego el concepto de viabilidad como categora poltica pues es la que permite en ltimo trmino la realizacin de la intervencin. La viabilidad se entiende como la

disposicin de poder acumulado y suficiente para decidir la accin y mantener dicha decisin durante la ejecucin (Testa, 1981). Desde esta ptica, intervenir implica no solo la decisin de no asistir al mundo como meros espectadores, sino la capacidad de modificar las condiciones dadas en busca de una mejor situacin de la realidad, y es ah donde la planificacin aporta, pero no desde su quehacer en s, sino desde la intencionalidad con la que se utiliza. En este sentido, retomando el concepto de planificacin de Matus2 de 1987es pretender someter a nuestra voluntad el curso encadenado de los acontecimientos, y as contribuir al movimiento de las cosas en la direccin que deseamos. Dicho movimiento tiene fuerza y dinmica propias, producto de las diversas intencionalidades con diferentes grados de poder all involucrados, esto hace que nuestro destino se construya da a da, as no sepamos completamente hacia donde nos lleva; de ah que planificar implica un gran esfuerzo para alcanzar un objetivo que requiere de voluntad, poder y recursos, o planteado de otra manera, planificar es hacer que ocurran cosas que de otro modo no hubieran ocurrido.

1. Conceptualizacin Al momento de abordar conceptualmente la planificacin, se puede encontrar desde definiciones tan elaboradas como la citada por Ander Egg y Aguilar Ibaez3 que plantean la planificacin como la accin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organizacin en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre s que, previstas anticipadamente, tienen el propsito de influir en el curso de determinados acontecimientos, con el fin de

2 MATUS, C. Planificacin, libertad y conflicto. Caracas:

Cuadernos Iveplan- planificacin 2000; 1985 p. 203 3 ANDER EGG E, AGUILAR IBAEZ, MJ. Cmo elaborar un

proyecto-gua/ disear proyectos sociales. Buenos Aires: Lumen; 2002 p. 148


alcanzar una situacin elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos o limitados; de ella emergen elementos fundamentales para darle un sentido integral a la misma; hasta definiciones tan elementales como la mencionada por Nehru4 siendo primer ministro de la India en 1961: planificacin es aplicar la inteligencia para tratar los hechos y las situaciones como son, y para encontrar un modo de resolver problemas. De stas y otras definiciones, se puede inferir que la planificacin ms que tratarse de un asunto tcnico, como ha sido tradicionalmente manejado, es un asunto poltico, el cual incorpora el reconocimiento de diversos tipos de actores, intereses y decisiones. Es por ello que ante la pregunta de por qu planificar?, surjan inicialmente respuestas de tipo poltico, antes que las razones de racionalidad y de programacin. Lo anterior se debe mirar sobre la base de las diversas intencionalidades que han acompaado la planificacin en los contradictorios escenarios en los cuales se ha privilegiado la intervencin del Estado, o la preponderancia de la dinmica del mercado. As toda planificacin parta de una decisin poltica, y todo plan sin autoridad poltica sea letra muerta, el plan ms que un fin en s mismo, es un medio para lograr la trasformacin deseada, sea en trminos de eficacia al permitir el logro de objetivos de las polticas pblicas, de eficiencia al conseguir los objetivos al menor costo posible y de efectividad obteniendo el impacto esperado. Es justamente la viabilidad como fenmeno dinmico, la que posibilita el alcance real que tiene el plan como instrumento de cambio y desarrollo. La coherencia y la articulacin entre la lgica de la formulacin y la lgica de la realizacin que conforman el proceso planificador, siempre ser un asunto anhelado; en los ltimos aos se han encontrado grandes dificultades a la hora de llevar

4 SOLANA, V. M del C. Nehru, hombre del sur. Discurso

inaugural en la conferencia de relaciones asiticas. Nueva Delhi 1947. Barcelona: Tarus; 1994 p. 162

a la prctica lo formulado tanto en los planes, como en los programas y en los proyectos. Esta situacin pudiera superarse si se llega a desarrollar un sistema funcional que permita planificar la planificacin, como lo sostuvo en su momento Matus5, que a su vez genere mayor efectividad en la planeacin. Es impresionante, como entre 1945 y 1990 se realizaron ms de 5000 planes globales de desarrollo y cientos de miles locales en Amrica Latina6 y hoy en da se cuestiona su real utilidad. Si bien, de Roux7 en su asombroso elogio de la incertidumbre, sostiene:somos seres que buscan, que se buscan y que se hacen buscndose. Pero somos tambin seres vanidosos, inclinados a no reconocer la limitada perspectiva desde la cual abordamos la realidad, se nos olvida que el escenario que habitamos est inmerso en la incertidumbre, pues el futuro no est dado, est en construccin. La lgica sobre la cual planificamos es la de la vida o sea la de la irracionalidad, en este sentido, la planificacin entonces slo pretendera, como bien lo deca Mass8, reducir dicha incertidumbre a partir del mejor conocimiento de la realidad y de la previsin de lo que pudiese acontecer, de mantenerse algunas situaciones; conscientes del fin de las certidumbres, que hasta la dinmica clsica y la fsica cuntica plantean en sus leyes9; lo que poseemos son solo acontecimientos. El conocimiento de la realidad al que apuntamos en una planificacin soportada en la sociologa cualitativa, es el que se descubre a partir de las definiciones que de las diferentes situaciones hacen los actores, es decir, desde la interpretacin subjetiva que de los hechos y posibilidades

5 MATUS, C. Poltica, planificacin y gobierno. Caracas:

Planeta; 1987 p. 110. 6 MALSQUEZ, L. R. Planes de desarrollos locales.

Enfoques y tendencias. www.neticoop.org.uy. 7 DE ROUX, R. R. Elogio de la incertidumbre. Bogot:

Hombre Nuevo; 1988 p. 418. 8 MASS, P. Le plan ou lanti-hasard (Pars: Gllimard;

1965. En: Miklos T. Catlogo de metodologa prospectiva. Mxico: Fund. J. Barros 1983.p. 64

9 PRIGONINE, I. El fin de las certidumbres. Barcelona: Taurus 1992 p. 11


construyen, dado el entramado de interacciones sociales en las cuales los mismos actores son protagonistas; es entonces el resultado del significado que dan las personas a fenmenos lo que es relevante, y que el positivismo reclama como objetivo, porque en veces consigue cuantificarlo; lo que no toma en cuenta es que se est ante un todo que lo integran tanto la facticidad objetiva como sus significados subjetivos, y si el fin es llegar a una comprensin que permita la transformacin, como se persigue con la planificacin, la opcin es captar esta realidad en sus ms amplias dimensiones. La realidad fctica es pues abordable por mtodos de las ciencias naturales, pero stos no aplican para sus significados subjetivos, por esto la reiteracin de la necesidad de la cualificacin, que no es otra cosa que el nombre que impartimos al esfuerzo de comprensin de la experiencia humana, al esfuerzo de entender el mundo del sujeto10. A construir sentido que es donde radica el potencial transformador. La realidad es interpretacin, no es que no se den los acontecimientos, sino que su sentido surge de la interpretacin resultando edificada esa realidad. La interpretacin significa en su expresin ms profunda la actividad por la que todo ser constituye su realidad11; es lo que media entre las personas y la realidad, el momento histrico de explicitacin de sentido; de ninguna manera es algo adicional, superfluo, sino por el contrario es lo que lleva a constituir la vida misma, el soporte slido sobre el que, en medio de la incertidumbre y el azar, florece la vida y por supuesto de dnde deriva el

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HERRERA, G. J. Los modos de comprender la experiencia humana. Manizales: Cinde 1988 p. 5

11 Si la realidad es la voluble estructura que se genera de la interpretacin que los instintos hacen reconocer con el fin de asegurar para la vida un suelo firme, y si estas fuerzas instintivas se configuran de manera diferente en cada especie vital y cada individuo, lo que se obtiene al final son entonces mltiples e innumerables realidades. GAMA, L.E. Muchas perspectivas o un nico horizonte: El problema de la interpretacin en Nietzsche y Gadamer. En: C. GUTIRREZ. No hay hechos solo interpretaciones. Bogot: Uniandes 2004 p.17

conocimiento, el conjunto del mundo orgnico es un encadenamiento de seres rodeado cada uno de pequeos universos que ellos han creado proyectando hacia fuera su fuerza, sus deseos, sus experiencias habituales para hacerse su mundo exterior. Todo aquello que constituye para cada uno su mundo exterior representa un conjunto de juicios de valor12. Heidegger13 nos ensea que no es que comprendamos el mundo en cuanto interpretamos y solo despus accedemos a la interpretacin; la cosa no es as. La interpretacin determina el conocimiento humano no como una accin de una persona en forma individual y autnoma; obran una serie diversa de instintos que actan segn la experiencia acumulada; cuando vemos una imagen la construimos valindonos de la ayuda de anteriores experiencias en un proceso continuo que no tiene final; nos valemos de una experiencia guardada, o dicho de otro modo, nos apropiamos de una interpretacin anterior con la que hacemos una re-configuracin segn necesidades; lo que

12 Creer que el mundo es algo dado y buscar los medios

y caminos para llegar a l como si fuese la verdad es propio de los impotentes que no quieren crear configurando un mundo, por eso la objetividad es signo de pobreza de voluntad y de fuerza interpretativa. La verdadera tarea del ser humano no es constatar estados de cosas, sino la del poner, querer, y disponer creativos, fijando objetivos y configurando lo fctico hacia ellos, todo lo cual es interpretar GUTIRREZ, C. No hay hecho slo interpretaciones. La universalidad de la interpretacin. En: Varios autores: No hay hechos solo interpretaciones: Bogot: Uniandes 2004 p. 94

13 El proyectar del comprender tiene la posibilidad peculiar de desarrollarse. Al desarrollo del comprender lo llamamos interpretacin. En ella el comprender se apropia, comprendiendo, lo comprendido. En la interpretacin no se vuelve el comprender otra cosa, sino l mismo. La interpretacin se funda existenciariamente en el comprender, en lugar de surgir ste de ella. La interpretacin no es tomar conocimiento de lo comprendido, sino el desarrollo de las posibilidades en el comprender. HEIDEGGER, M. Ser y tiempo. 2 reimpresin de la 3 edicin. Bogot: Fondo de Cultura Econmica 1995 p.166


ponemos en juego en este ejercicio es la fuerza de la vida, por lo tanto la opcin es potenciar la interpretacin, evitar el peligro de una accin inercial de los instintos, de las experiencias inadvertidas influenciadas por un entendimiento equivocado. En lo que hay que recabar es entonces, en ese asunto vivencial de los seres humanos respecto a la posicin permanente de comprensin de la realidad, la cual sale a relucir en las mltiples interpretaciones socio histricas que vienen a articular el sentido del mundo del cual forma parte; se vive inconscientemente de la interpretacin de las cosas que nos pasan, la que se modifica cuando una nueva experiencia llega o porque otras interpretaciones se hacen ms palpables14; interpretar es pues las actividad bsica de la existencia humana por medio de la cual se le da sentido a la realidad. La comprensin la realiza un sujeto que est partiendo de unos presupuestos que como memoria cultural se erigen en estructuras previas en el proceso: mitos, relatos, ficciones, prejuicios, imaginarios, teoras, saberes, creencias, tradiciones que no son el pasado como comnmente se les considera sino su efecto, algo en lo que estamos inmersos, avanzan con nosotros15 y conforman la realidad histrica del ser humano, y a su vez fundamentan nuestro conocimiento de lo que es el mundo, en una aparente paradoja que muestra, que para ganar en comprensin hay que ir a un entendimiento previo, alimentarse de l para poder moverse dentro de lo comprendido, buscando una

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Pero esta interpretacin callada que hacemos del mundo se quiebra constantemente, digamos, por una nueva experiencia que no encaja en el esquema habitual de las cosas....Y en este momento, ante aquello otro que en su extraeza pone en evidencia la insuficiencia del sentido hasta ahora admitido, se hace explcita la necesidad de la tarea interpretativa, es decir la necesidad de remitir esa realidad que se resiste a los significados usuales dentro de las generalidades ms amplias de sentido que nos cobijan . GAMA, L. E. op cit pg. 39

15 GADAMER, HG. La tradicin no se detiene, no queda

fijada de una vez para siempre En: Verdad y Mtodo. Salamanca: Sgueme 1992 p.563

respuesta desde una pregunta que de antemano ya se ha anticipado a contestar porque presagiamos aquello que queremos conocer en una cierta circularidad natural, inevitable, bastante criticada por el cientificismo y por la lgica que la miran como un error; tal es el caso de la obra de arte, para saber que es, es necesario saber previamente qu es el arte; y cmo conozco a ste si no reconozco las obras de arte?; es ste el crculo de las interpretaciones que lejos de sealarse como lmite o error del conocimiento se ofrece como oportunidad positiva, no restrictiva, de conocer el todo a travs de las partes o a partir de stas llegar al todo. Quedan por ahora expuestos los presupuestos conceptuales de orden cualitativo, en la perspectiva de servirnos de sus fortalezas adems de conceptuales, tambin tericas y metodolgicas de la planificacin estratgica que promovemos, en el arreglo de consecucin de metas sociales, partiendo, como se ha expuesto, del conocimiento que tienen los actores de la realidad que ellos mismos construyen, mantienen o deciden transformar; este concepto de planificacin lleva por su naturaleza a quienes la protagonizan a una intensa implicacin con el escenario social, a asumir la intencionalidad sin concesiones de la comprensin de los hechos en trminos de significados socialmente compartidos, a plantearse los contextos como marcos interpretativos.

2. Un poco de historia Cardona16 en su intervencin en el Congreso Internacional: Salud para todos y desarrollo de polticas en salud pblica para el siglo XXI, realizado en Medelln en l999 retom un poco la historia de la planificacin y de la planificacin en salud y plante algunas importantes apreciaciones que aqu se recogen.

16 CARDONA, J. La meta de salud pblica de salud para

todos-SPT/2000.Medelln: Facultad Nacional de Salud Pblica, Universidad de Antioquia. 1993 p. 23


La planificacin puede entenderse desde la perspectiva de ser una funcin del ciclo administrativo, en cuyo caso no queda la menor duda de que existe y se ha utilizado desde los comienzos de la humanidad. Pero tambin hay otra manera de entenderla y es desde la perspectiva del desarrollo econmico social de una sociedad. Esta posibilidad de visualizar la planificacin como algo ms que una funcin de la administracin, surgi con la Revolucin de Octubre de 1917 y se consolid con la formulacin, por primera vez en la historia de la humanidad, del primer plan quinquenal de la Unin Sovitica 1929 a 193317. Tal planificacin del desarrollo de un pas, rompe con el esquema imperante hasta ese momento de una imposibilidad de esa tarea, puesto que eran las fuerzas del mercado las que regulaban absolutamente todas las relaciones econmicas existentes en un pas determinado. Esta diferencia es conocida por muchos como imperativa y global e indicativa y sectorial. La ruptura fue terica y prctica. Terica, porque ya los lderes de los procesos de cambio segn Anderson18 haban definido la planificacin como "una proporcionalidad constante y conscientemente mantenida de la economa nacional, siendo la condicin necesaria para el desarrollo de dicha economa a un ritmo veloz". Con esta definicin, se desvirta cualquier posible confusin que se pueda presentar con lo que comnmente se denomina planificacin en el sistema capitalista. Y prctica, porque desde el mismo momento de la implantacin del plan quinquenal, todas las fuerzas activas del pas se encaminaron a lograr las metas fijadas y se fue esbozando una metodologa, ciertamente normativa, pero no por ello menos efectiva, al desarrollarse en una sociedad, que si bien todava en condiciones de guerra interna, permita el desarrollo armnico y planificado de cada uno de los sectores de la misma.

17 PEREIRA, P. J. Historia econmica mundial. Madrid:

UNED, Facultad de Ciencias Econmicas 2004 p- 104- 18 ANDERSON, K. Lenin and the practice of dialectical

thinking. A political Life, Rev. Vol. 2 No. 4 1999 p. 40-62

Simultneamente, en el mismo ao de 1929, se produca la fractura ms severa que hasta entonces haba tenido el capitalismo en su conjunto, acostumbrado ya a las crisis peridicas que se presentaban cclicamente con intervalos de 6 a 10 aos: la crisis de la bolsa de valores de Wall Street que casi signific el derrumbe total del sistema. La reflexin llev al surgimiento de las teoras econmicas expuestas por Keynes19, en su obra- teora general del empleo, el inters y la moneda, de 1936-, que da un nuevo aire al capitalismo explicando que el origen del paro, se encontraba en la insuficiencia de la "demanda efectiva". Para evitar las situaciones de depresin econmica, los Estados deban estimular la "demanda efectiva", bien fuera con medidas monetarias o realizando gastos de consumo e inversin por su propia cuenta, algo completamente contradictorio con la doctrina prevaleciente del liberalismo manchesteriano, la ideologa del "laissez faire" y el rol de servir de simple rbitro entre el patrono y el obrero. Las teoras keynesianas van a producir el auge de la llamada planificacin capitalista, hasta mucho despus de terminada la segunda guerra mundial, pero que, comparada con la expresin de Lenin20, no hay otra manera de definirla sino como "un conjunto sistematizado de formas pblicas y privadas de programacin y control que pretenden un cambio parcial en un determinado sector". La planificacin de la salud (recurdese que lo que se planifica son los servicios de salud), es hija de la propuesta del primer plan quinquenal. Al esbozarla para la Europa Oriental, se van describiendo diferentes metodologas que con el tiempo se depuran y alcanzan gran efectividad. Por su parte, el capitalismo occidental, que nunca antes haba hablado de planificacin comienza a exigir la elaboracin de planes generales y sectoriales, para poder acceder a los prstamos que prometa el programa de la Alianza para el Progreso,

19 BLASCO, E. F. Crtica a la teora general de la

ocupacin, el inters y el dinero de Keynes. www.cumed.net/ curseecon/economistas/keynes.htm+keynes &hl

20 ANDERSON op. cit pg. 59


presentado a todos los pases latinoamericanos en la reunin de Punta del Este (Uruguay) en 1961. Al no existir una metodologa de planificacin de salud, se hace en el trmino de unos pocos aos y surge as la de CENDES/OPS21 que comienza a ensearse en las escuelas de salud pblica de Amrica Latina y entre otras cosas fue uno de los motivantes acadmicos de nuestra hoy Facultad Nacional de Salud Pblica. La tcnica CENDES/OPS cumple con todo el proceso administrativo de planificacin, organizacin de recursos, direccin y control. De ella hace parte la toma de decisin poltica, la normalizacin, el diagnstico de la situacin de salud, la formulacin de alternativas y la aprobacin de las mismas. Luego contina el proceso de asignacin de los recursos, direccin de los mismos y el control. Las crticas a esta metodologa son suficientemente conocidas; se basan en su carcter eminentemente economicista y racionalizador de recursos, a su surgimiento en un momento en que los sistemas de informacin apenas estaban naciendo y a la poca viabilidad poltica de los planes, que eran hechos por tcnicos recin egresados pero a quienes nadie en el sector poltico les haba pedido que hicieran planes. A comienzos de la dcada de los 70s, ante las insuficiencias del modelo CENDES/OPS para las instituciones de salud y del sector en su conjunto, ya que se limitaba a diferentes establecimientos por separado, surge en Amrica Latina el diagnstico sectorial y anlisis institucional-DSAI, que no solo complementaba el anterior, sino que entra a ser enseado en las escuelas de salud

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La Organizacin Panamericana de la Salud-OPS haba encargado al Centro de Estudios del Desarrollo Econmico y Social de la Universidad Central de Venezuela, CENDES, la elaboracin de una gua para programas nacionales y regionales de salud. De all surgi la metodologa CENDES/OPS, ampliamente difundida a todos los pases de la regin a partir de 1965. La Escuela Nacional de Salud se convirti en uno de los centros de difusin de esta metodologa. ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD. La OPS y el Estado Colombiano: www.col.ops-oms.org/centenario

pblica y a ser adoptado prcticamente en todos los pases latinoamericanos. La asamblea general de la Organizacin Mundial de la Salud-OMS. Reunida en Ginebra (Suiza) en 1977 lanza al mundo su propuesta de la meta de salud para todos, entendida como la consecucin, para los ciudadanos del mundo, de un nivel (o mejor de un estado) de salud, que les permitiera llevar una vida social y econmicamente productiva. Como haba sucedido con la definicin de salud emitida por la misma OMS en su carta de constitucin de 1945, la propuesta de la meta es acogida acrticamente por casi todos los pases del orbe, sin saber cmo se podra lograr tan ambiciosa pretensin. Al ao siguiente, 1978, en la reunin de Alma Ata, los pases firman su compromiso con la estrategia de atencin primaria en salud, relegando a un segundo plano la atencin secundaria que era el eje central de en la mayora de sistemas sanitarios del mundo. Rpidamente, en el trmino de pocos aos, se supo que el objetivo rgido de alcanzar la meta en el ao 2000, era prcticamente imposible de conseguir y, por lo tanto, se sugiri un horizonte flexible, de acuerdo a las posibilidades y recursos de cada regin y pas. Para la planificacin de salud, la meta y la estrategia representaban retos interesantes, pues era obvio que las metodologas normativas, utilizadas hasta entonces en Amrica Latina, no se compadecan con ellas, ni con los escenarios demogrficos, epidemiolgicos, sociales, econmicos y polticos, ni con las condiciones en que se desenvolvan los sistemas de salud, ni con el estilo nacional de planificacin. Para esta poca, y proveniente del sector econmico, ya estaba en auge la planificacin estratgica y por lo tanto se sugiri que era aceptable llevarla al sector de la salud. Dentro del sinnmero de aproximaciones, vale la pena destacar la planificacin situacional, muy bien referenciada por su impulsor Matus22, la planificacin prospectiva, la planificacin por

22 MATUS, C. La planificacin 25 aos despus. Caracas: Limusa 1983 p. 81


escenarios y el enfoque estratgico, el cual fue el nico que se present completamente instrumentalizado. El impulso de ste ltimo estuvo a cargo de la Organizacin Panamericana de la Salud- OPS y de la Facultad Nacional de Salud Pblica de Colombia, hasta el punto, que en alguna bibliografa fue reconocido como el enfoque Medelln. Debe mucho a Barrenechea, Trujillo y Chorny23; esta Facultad lo acogi para ensearlo en todos sus cursos, tanto de pre como de posgrado. Lamentablemente hay que reconocer que han sido muy pocos los intentos para implementarlo en los diversos municipios y departamentos de Colombia, para no hablar de pases. La mayora de esos esfuerzos son reconocidos como trabajos finales de cursos acadmicos o tesis de grado. Las metodologas, tcnicas y enfoques de planificacin de salud, se han sobrestimado en Amrica Latina; fracasado uno, por la razn que sea, se quiere reemplazar por otro. Se hace caso omiso de la voluntad y decisin poltica, de la necesidad, de la importancia de la planificacin y de los espacios donde se deba y pueda planificar. De ah se desprende la importancia de entrar a diferenciar la conceptualizacin entre los enfoques normativo y estratgico, definir los lmites entre la planeacin estratgica de las escuelas neoclsicas administrativas y de los soportes conceptuales de la planificacin estratgica situacional latinoamericana. Por su parte en Colombia el estatuto orgnico de planeacin o Ley 152 de 1994, fija procedimientos precisos para la elaboracin de los planes nacionales, departamentales y municipales, con plazos perentorios para su aprobacin y la obligacin de ser presentados. Ms de quince aos despus de expedida, la conclusin es que es ms retrica que real y las crticas a la elaboracin, presentacin, aprobacin y ejecucin, son ms aparentes que los pocos logros obtenidos. El otro aspecto es la flagrante contradiccin, entre una Ley que obliga a planificar y una orientacin poltico econmica neoliberal que lo niega y que quiere

23 BARRENECHEA, J. TRUJILLO, E. y CHORNY, A. op. cit pg. 73

dejar a las fuerzas del mercado la regulacin de las relaciones econmicas y la satisfaccin de las necesidades sociales, minimizando el Estado y privilegiando la privatizacin.

De otro lado, el movimiento por las polticas

pblicas comprendidas, como las orientaciones del

estado para atender las necesidades de los grupos

humanos y dar solucin a las grandes

problemticas que vive el pas, las han posicionado

en tal lugar, que se hace imperativo que la

planificacin sea la herramienta por excelencia

que tiene el gobierno para darle vida a las acciones

y estrategias, que ellas plantean y se hagan

efectivas, a travs de los programas y proyectos del

plan.

El futuro que se visualiza es la tensin por la presentacin de nuevas metodologas, tcnicas y enfoques participativos, las cuales durarn lo que las decisiones polticas las hagan durar, sin cumplir con lo que debera pretender cumplir: un verdadero plan.

3. Diferentes enfoques en planificacin Si se entiende por enfoque la observacin detallada del estilo y la forma de desarrollar tanto la administracin como la planificacin, se pudiera afirmar que se reconocen por diversos autores24, dos: el normativo y el estratgico. El enfoque normativo ha sido el ms frecuentemente aplicado y sin pretender sealar especficamente sus inconvenientes, es importante reconocer que a l se debe en gran parte el mucho o poco desarrollo que han tenido las diferentes instituciones tanto pblicas como privadas. Por otro lado el enfoque estratgico ms que opuesto completamente en algunas de sus caractersticas al normativo, parece mejor complementarlas, aportando desde su mirada hacia mayor integralidad. Antes de caracterizar con ms detalle a cada uno, es importante afirmar que en la prctica por

24 Ibd. pg. 79


momentos se puede ser ms normativo o ms estratgico, siendo difcil concluir que alguna organizacin pueda ser exclusivamente normativa o exclusivamente estratgica.

3.1 Enfoque normativo El enfoque normativo da cuenta de un proceso continuo y predecible, en el cual se desconoce el conflicto pues el poder se referencia solo como propiedad de quien lo ejerce, negando la posibilidad del reconocimiento del otro. En ese sentido no se incorpora el concepto de viabilidad como asunto dinmico que se consigue y sostiene en el tiempo. La caracterizacin de las poblaciones que se abordan con este enfoque suele hacerse con variables claves como edad, sexo y espacio, principalmente, sin adentrarse en formas internas de vida. Los objetivos y las metas suelen ser fijas y rgidas, siendo el parmetro de medicin independiente de lo sucedido durante el proceso. Ese hecho hace que el criterio de xito sea exclusivamente el cumplimiento de las metas trazadas inicialmente. Es observable que no se incorpora la coyuntura ni la incertidumbre en el proceso. Los objetivos se miden bajo criterios meramente cuantitativos, probabilsticas y se tiene en cuenta nicamente la racionalidad tcnica, evadiendo cualquier tipo de negociacin al no identificar intereses diferentes a los propios. De esta manera la norma es asumida como fin y no como principio de la accin. As mismo a la hora de evaluar solo cobra importancia la que tiene que ver con los resultados o ex post, generando con frecuencia desintegracin entre teora y prctica, lo que da cuenta de la baja efectividad de la planificacin diseada anteriormente. El plan que se genera en el enfoque normativo es un plan libro seguramente bien presentado, pero que no se realimenta en el transcurso de su aplicacin ni sirve de derrotero en forma integral. El estilo que se desarrolla en el enfoque normativo es pasivo, la elaboracin del plan est a cargo de personal tcnico, experto, reduciendo el papel de

quien ejecuta las acciones y de los niveles bajos de la organizacin, o de los niveles locales en el orden social, a cumplir rgidamente las normas, y a obtener los resultados por otros previstos.

3.2 El enfoque normativo y la gerencia estratgica David25 entendi el proceso planificador desde un modelo de gestin a la que llam gerencia estratgica; si la gestin es la capacidad empresarial de orientarse al largo plazo, diferente a la administracin que tiene que ver con la destreza de dirigir el trabajo de otros con la utilizacin de alguna tcnica operacional, ella- la gestin- expone un enfoque de planificacin ms abstracto, con utilizacin de herramientas gerenciales y capacidades cultivadas, basadas en la estrategia y no en la puesta en marcha de las polticas. Las condiciones de los tiempos actuales en el que el entorno es inestable y turbulento hace necesario que los lderes de las organizaciones den especial relevancia a los modos de gestin y a la forma de pensar, decidir y actuar. La estrategia para el desarrollo de una gerencia de calidad es el aprendizaje del pensamiento sistmico con visin compartida, con trabajo en equipos, con alto nivel de dominio personal en donde predomine el respeto, la libertad y la creatividad para el logro de resultados. El gerente es una persona con capacidad de orientar y tomar decisiones; de l depende el xito de los planes, programas y proyectos, depende la organizacin, pero estas decisiones y acciones deben estar sustentadas en conocimientos de la teora de la planificacin, administrativa y gerencial, en una formacin humanstica para una definida concepcin del ser humano, de una concepcin ideolgica del trabajo que le permita obtener apoyo efectivo y el compromiso de sus colaboradores. La esencia de la accin de planificacin hoy es imaginar, visionar, innovar, integrar y hacer el

25 DAVID, F. R. La gerencia estratgica, 4 reimpresin.

Bogot: Legis 1990


seguimiento saber ser para integrar el hacer26 . Lo que constituye el rasgo fundamental de la planificacin es la accin y una accin eficaz fundamentada en la autovaloracin, valoracin de los dems y tener claridad en los fines y principios de la organizacin. El centro es el ser humano, aquel al que sirve y aquel que sirve27. Al que se sirve, paga o acude a un servicio espera calidad, y pagar o acudir con mayor devocin en la medida en que est satisfecho. El que sirve, le agrega valor a su trabajo de manera que su accin produzca un bien que satisfaga. La gerencia estratgica conduce a quienes toman las decisiones en la organizaciones, a una manera de pensar y a la creacin de un sistema inspirado en una cultura estratgica. De all que reitera la importancia de la calidad y el compromiso de las personas que participan; requiere de lderes y esos son estrategas que deben tener la formacin en estos temas, capacidad analtica, habilidades de comunicacin y ser capaces de comprometerse con el logro de los objetivos, adems ser respetuosos del ser humano, tener capacidad de aceptacin y admiracin por sus logros. Crear y desarrollar estrategias es un reto hacia el futuro. Podemos resumirlo en la capacidad que tiene el gerente de sustentar su accionar en una teora gerencial, cultivar el aprendizaje y el conocimiento profundo de la organizacin; es decir, tener una visin sistmica, entender sus propsitos, sus elementos e interrelaciones con el fin de canalizar los esfuerzos de todos sus integrantes en el logro de los objetivos, y adems desarrollar la capacidad en ellos de leer el entorno con el fin de adecuar permanentemente la organizacin a estos cambios, por medio del reconocimiento de las razones para cambiar, los beneficios del cambio y como pueden ajustar el plan con acciones factibles, ser capaces de imponer un enfoque de una verdadera metanoia (de meta: trascendencia, ms all, y noia: de la mente), esto significa un decisivo desplazamiento o trnsito mental de una situacin

26 ALVARADO, L. G. La accin gerencial. En: Tablero de

comando: Buenos Aires: www.tablerodecomando.com 2004

27 Ibd. pg. 13

inicial caracterizada por fragmentacin a una situacin deseada que debe estar caracterizada por visin sistmica y valores compartidos28 La obtencin de los rditos que podran proporcionar las fortalezas internas, el sacar utilidad de las oportunidades externas de tal suerte que logren reducirse las debilidades, al tiempo de disminuir las consecuencias de las amenazas, es lo que viene a ser esencial en la concepcin de gerencia estratgica y planificacin de David29 que la define como la formulacin, ejecucin y evaluacin de acciones que permitiran que una organizacin logre sus objetivos. La formulacin de estrategias incluye la identificacin de las debilidades y fortalezas internas de una organizacin, la determinacin de las amenazas y oportunidades externas de una firma, el establecimiento de misiones de la compaa, la fijacin de objetivos, el desarrollo de estrategias alternativas, el anlisis de dichas alternativas y la decisin de cules escoger. La ejecucin de estrategias requiere que la firma establezca metas, disee polticas, motive a sus empleados y asigne recursos de tal manera que las estrategias formuladas puedan ser llevadas a cabo en forma exitosa. La evaluacin de estrategias comprueba los resultados de ejecucin y formulacin. El modelo centrado en el crecimiento y desarrollo globales consta de tres fases a saber, formulacin, ejecucin y evaluacin; la primera demanda de tres acciones diferenciadas pero de gran interrelacin, la investigacin que est dirigida a reas de inters en la gestin tales como la gerencia, la produccin, el desarrollo, el mercadeo y que se complementa con una exploracin experimental como la denomina el autor30, de bsqueda de informacin estratgica de fuentes secundarias, incluidas las inditas; el anlisis que se adelanta recurriendo a tcnicas como la matriz de posicin estratgica y evaluacin de acciones-PEEA31 y la matriz del grupo consultor de Boston-

28 Ibd. pg. 28 29 DAVID FR. op cit pg. 3 30 Ibd. pg. 13 31 Ibd. pg. 197


GCB32, finalmente la toma de decisiones que se efecta en relacin con los objetivos y con fines de fijar las estrategias; una matriz cuantitativa de planificacin estratgica-CPE33 resulta til en este procedimiento. La ejecucin es plena en accin porque pone en movimiento a colaboradores y directivos en procura de sacar adelante las estrategias; son muchas las dificultades que confronta por lo que reclama disciplina personal, sacrificios y consagracin34; si en la fase anterior el nfasis est puesto en el raciocinio, en un actividad ms intelectual, podramos decir que aqu las cosas son ms operativas, con alta demanda de destrezas. La tercera y ltima fase, bastante crtica y necesaria, es la evaluacin de tres esferas importantes: los factores internos y externos, el desempeo de la organizacin y la correccin del rumbo de tal forma que se mejore la posicin estratgica. Los diferentes pasos, doce en total, se sintetizan as: 1. Establecer objetivos, estrategias y misin actual, 2. Realizar investigacin externa con el objeto de identificar amenazas y oportunidades ambientales, 3. Realizar investigacin interna con el objeto de identificar fortalezas y debilidades de la empresa, 4. Fijar la misin de la firma, 5. Llevar a cabo anlisis de formulacin de estrategias con el objeto de generar y evaluar alternativas factibles, 6. Fijar objetivos, 7. Fijar estrategias, 8. Fijar metas, 9. Fijar polticas, 10. Asignar recursos, 11. Analizar bases internas y externas para estrategias actuales, 12. Medir los resultados y tomar medidas correctivas del caso.

3.3 Enfoque estratgico Por otro lado, el enfoque estratgico reconoce que el proceso social es discontinuo en el cual variables como el conflicto y el poder son centrales a la hora de decidir el rumbo a tomar. De ah que la viabilidad toma todo el sentido y la negociacin se convierte en el gran eje articulador. Parte del

32 Ibd. pg. 202; 33 Ibd. pg. 210 34 Ibd. Pg. 16

reconocimiento de la historicidad, de la complejidad y del conflicto como hecho connatural al ser humano. Es as que la planificacin se convierte en asunto fundamentalmente poltico ms que tcnico. Los objetivos estn en proceso creativo continuamente y confluyen tanto metas cuantitativas como cualitativas. Al reconocer la coyuntura, incorpora trayectorias flexibles en el curso de su desarrollo. Adems de la caracterizacin poblacional con variables bsicas, explicita y profundiza en el reconocimiento de las desigualdades en las condiciones de vida, llegando inclusive a posibilitar el anlisis sociopoltico; aqu la norma se convierte en punto de partida para la accin y no meramente en camisa de fuerza que sentencie una decisin. Como la evaluacin se hace antes, durante y despus de la ejecucin, se favorece la realimentacin permanente del proceso y la mayor articulacin entre plan y prctica, logrando una praxis coherente, integral e integradora; el xito se mide ms que por el logro del objetivo trazado al inicio, por el avance significativo en una direccin negociada. Es as como el plan se convierte en un documento al alcance de todos, siendo un derrotero de trabajo que dirige la accin y se realimenta con la misma. En este enfoque la administracin y la planificacin se hacen bajo estilos anticipatorios, proactivos, exploratorios y creativos, ya que participar en calidad de pares, tanto la poblacin como el personal tcnico, convierte al planificador en facilitador de procesos de desarrollo social. Segn la ptica de planificadores con tanta trayectoria como Matus35, quien ha estudiado el asunto responsablemente, existen fundamentalmente cuatro diferentes acepciones del trmino estrategia: La primera es la estrategia como camino al gran objetivo recogida por la planeacin estratgica. Es conocida desde las teoras neoclsicas administrativas e involucra diferentes niveles a su interior como son el nivel poltico, el nivel global y el nivel tctico operativo, estando en relacin con planes, programas y

35 MATUS, C. op. cit. pg. 141


proyectos. Desde la lgica de Matus36 este tipo de planificacin se llama estratgica pero su enfoque tiene un trasfondo puramente normativo-como ocurre con el de David que acabamos de revisar-, ya que a pesar de realizar un anlisis del entorno y de partir de un diagnstico de fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades se apunta a una opcin estratgica sin la valoracin y el reconocimiento suficiente de los actores involucrados en dicho proceso, no dando cuenta de las caractersticas del enfoque estratgico. La segunda acepcin es la estrategia del juego, deportiva o de inteligencia, en la cual la participacin se da voluntariamente y en ella interviene un juez que se supone imparcial, garantizando la igualdad de condiciones para la participacin a partir del reconocimiento de unas reglas claras para todos. La tercera acepcin hace alusin a la teora matemtica de juegos y probabilidades de Von Neumann y Morgenstern37 en la cual se realizan clculos interactivos de movimientos finitos. La ltima de las acepciones es la estrategia del juego social, de la guerra y de la poltica en la cual las reglas son difusas, las posibilidades de accin no son finitas, la participacin no depende exclusivamente de la voluntad, los problemas abordados son cuasi-estructurados y la inequidad suele ser la condicin ms frecuente. Al entender la planificacin como asunto poltico, es esta ltima forma de estrategia la que toma mayor fuerza y la que tiene sentido en la dinmica social. Revisemos diferentes tendencias en los enfoques estratgicos, a saber: la planificacin estratgica situacional-PES, la planificacin prospectiva-PP y la planificacin de proyectos orientada a objetivos-ZOPP.

36 Ibd. pg. 152 37Von NEUMAN J, MORGENSTERN O. The mathematical

foundations of quantum machines. www.infoamrica.org/teora/neuman

3.4 La planificacin estratgica situacional-PES Abordar el significado de lo situacional para la PES, es clave para entender al otro (actor social) desde su mirada. Si ignoro la explicacin del otro y solo tengo en cuenta la ma a la hora de planificar, ser un mal estratega. Es all donde lo situacional cobra sentido, en la medida que permita diferenciar las mltiples explicaciones desde los diferentes intereses y atribuir a ellas las explicaciones diferenciadas, teniendo en cuenta, como afirma Matus38, que explicaciones diferentes sobre la misma realidad no slo significan diferentes respuestas a las mismas preguntas, sino diferentes respuestas a diferentes preguntas. En ese mismo sentido ser importante reconocer los postulados que rigen la lgica de la planificacin estratgica situacional en los cuales queda clara la perspectiva a la cual se le apuesta. Al mejor estilo naturalista, aqu el sujeto que planifica y el objeto planificado no son diferentes, reconociendo que el planificador es sujeto transformador y resultado de la misma en forma dialctica. As mismo se reconoce que no existe una nica verdad, sino que en el juego de lo social hay ms de una explicacin verdadera. Por otro lado, se pone un lmite a las leyes dentro del sistema social, al reconocer que solo en parte el sistema se sujeta a dichas leyes, ya que los actores crean permanentemente diversas posibilidades. Todo lo anterior apoya el siguiente postulado que reconoce al poder como escaso y limita la posibilidad del deber ser. Por ltimo se considera que la incertidumbre es quien domina el sistema social y que el plan trata de intervenir problemas cuasi-estructurados. Al realizar el ejercicio de la aplicacin de la planificacin estratgica situacional- PES en el escenario social, tratando de ser fieles a estos postulados se desarrollan cuatro momentos. El primero de ellos es el momento explicativo en el cual se identifica la problemtica desde la priorizacin de los propios actores, a partir de un anlisis situacional. El segundo de los momentos es

38 MATUS, C. Estrategias polticas. Caracas: Iveplan 1984

p. 282


el normativo en el cual se define la estrategia de intervencin y se estructuran los objetivos, los indicadores y los medios de verificacin adems de la identificacin de los supuestos que amenacen dicha intervencin. El tercer momento es el estratgico en el cual se caracterizan todos los actores que intervienen en el problema y en la solucin, analizando sus intereses y potencialidades en pro de construir viabilidad. Por ltimo se desarrolla el momento tctico operacional en el cual se direcciona la ejecucin del plan o del proyecto en mencin. Matus39 concibe al planificador como actor social que hace parte de un sistema social histrico, complejo, incierto e indefinido. Su pensamiento se observa muy influenciado por la obra de Marx y Weber, al plantear la tesis de que el actor social en situacin de poder compartido, aumenta su capacidad y la posibilidad de una mejor gobernabilidad. l planifica desde el poder, como fue el caso de Allende en Chile. Por otro lado, Testa40, gran dinamizador del pensamiento estratgico en Amrica Latina, ha sido ms influenciado por Habermas41 y su teora de la accin comunicativa, planteando la planificacin como estrategia cientfica para devolverle el poder al pueblo, haciendo de la suya una propuesta contra-hegemnica. Afirma que la poltica es una propuesta de distribucin de poder y la estrategia es la forma de poner en prctica dicha poltica. Es importante recordar que al inicio, sus planteamientos acompaaron los trabajos de la planificacin normativa de CENDES/ OPS, y posteriormente, reconocido por l mismo en su autocrtica de pensar en salud, asume una posicin que da cuenta de una visin realmente estratgica. De ah su postulado de coherencia entre propsitos, mtodos e instituciones.

39 MATUS, C. Estrategia y plan. Mxico: Siglo XXI 1984

p. 16 40 TESTA, M. Pensar en salud. Buenos Aires: Lugar 1989

p. 96 41 HABERMAS, J. La lgica de las ciencias sociales, 3 ed.

Madrid: TECNOS 1996 p. 454

Por su parte, el enfoque Medelln de la planificacin estratgica aterriza toda la conceptualizacin anterior y hace operativa rigurosamente la intervencin, al identificar y caracterizar la poblacin segn las unidades espacio poblacin- UEP con criterios de homogeneidad interna y heterogeneidad externa, y en ellas identifica a los grupos humanos postergados, priorizando segn sus condiciones de vida. Desarrolla la estrategia de ataque a los factores de riesgo tanto desde el sector salud como desde otros sectores. Establece unas metas de normalizacin para optimizar el uso de los recursos y realiza una programacin de red de servicios por niveles para atender a la poblacin priorizada. Con todo lo anterior se genera la opcin estratgica conformada por uno o varios proyectos de intervencin y otros tantos de apoyo.

3.5 El enfoque estratgico y la planificacin prospectiva-PP El esfuerzo de la prospectiva est puesto en la superacin del determinismo, en la rebelin contra una aceptacin acrtica de un destino, de un azar; superacin que se soporta en la voluntad, ese estado complejo en el que confluyen distintas fuerzas ligadas al pensamiento como es el sentimiento y el afecto, estado complejo, pero a la vez configurador de la personalidad, de la ordenacin inmanente de diversas visiones en torno a un proyecto vital; una fuerza que no se da sin objeto, y el objeto de la voluntad es precisamente que el deseo se realice. El proyecto arrastrado por el deseo es el motor de la accin42, no un deseo como instinto, como apetito. Es el deseo que le sale al paso del tiempo futuro, mejor se antepone a l para su conquista, para dar razn de ser al presente, a sus vivencias, como dice Berger43 el futuro es la razn de ser del presente; 42Este combate para la antifatalidad y el antiazar lo

lleva a cabo la fuerza de la voluntad. GODET, M. De la anticipacin a la accin. Barcelona: Alfa omega 1995 p. 1

43En gran parte, lo que se experimenta en el futuro es el resultado de las acciones pasadas; lo que se desea explica las acciones presentes. Es decir, el futuro no


pero no es con el diseo de las diversas imgenes objetivo idealizadas como lo prescribe la planificacin normativa, sino en el acercamiento del futuro con la realidad, recurriendo, eso s, a opciones que sean viables surgidas todas ellas en un mbito de participacin para la creatividad y la innovacin, dado que aparecen stas como nicas maneras de sobrevivencia en un medio sometido a cambios constantes; la creatividad es pues una necesidad aqu, porque es capacidad de dar origen a cosas nuevas y valiosas y de encontrar nuevos y mejores modos de hacerlo44; los grandes creadores sern aquellos que tienen gran voluntad de potenciacin, como lo sostena Nietzsche45. Lo que hace en sntesis la prospectiva es allanar un sendero, mejor prepararlo, para que se alcance el futuro deseable al que objetiva para llegar a l, direccionando las acciones en el presente. Parte de la premisa de que las personas acceden con ms facilidad y con mayores aciertos a consensos sobre los fines que sobre los medios, algo as como lo que nos enseaba Gadamer46 con su tesis de la fusin de horizontes; y es que las distancias en una postura que sustentan los participantes de un proyecto planificador no se van a solucionar dando la razn a unos y dejando de lado las dems sustentaciones, sino en otra salida orientada por el nuevo horizonte trazado por todos el que seguramente llegarn a construir con menos oposicin.

slo est explicado por el pasado, sino tambin por la imagen del futuro que se imprime en el presente. BERGER, G. Fenomenologa de los tiempos y prospectiva. Citado por Godet op cit p. 2

44Esta creatividad tiene dos caractersticas esenciales, claramente relacionadas con la prospectiva: la produccin de algo nuevo y el que ste sea valioso. RODRGUEZ, M. Psicologa de la creatividad. En MIKLOS, T. y TELLO, M. A. Planeacin prospectiva. Mxico: Limusa 2004 p. 73

45 BOTERO, D. La voluntad de poder de Nietzsche, 3 ed. Bogot: Ecoe 2000 p. 75

46 GADAMER, H. G. Verdad y mtodo 7 ed. Salamanca: Sgueme 1977 p.502

La prospectiva relanzada por Berger47 en 1957 toma un vuelo ms alto en la dcada de los 70s del siglo anterior con la publicacin de los lmites del crecimiento; pero sus orgenes se remontan al discurso de la utopa que inaugur Platn en La Repblica48 y dio continuidad Moro49 en su propuesta de una sociedad ideal cuyas bases eran la virtud como fundamento de la moralidad estatal; ms adelante F. Bacon50 que tambin sigui la tesis de la comunidad ideal, critic fuertemente los mtodos cientficos tradicionales por considerarlos meras especulaciones, por eso su llamado al escepticismo, a descubrir un rol distinto del cientfico en un mundo futuro ojala exento de peligros originados en la misma ciencia. Finalizando la segunda guerra mundial los estudios sobre el futuro cobran explicable inters; en Estados Unidos la tcnica de delfos despus conocida como delphi51, logra amplia difusin y utilizacin; en ella un grupo de expertos hacen pronsticos que devienen en acciones; el punto de partida es entonces obvio, la afirmacin de que si bien el futuro no consigue predecirse si es posible disearlo; la tcnica lleg hasta los altos despachos

47Si Gastn Berger ha relanzado la palabra prospectiva

es porque la palabra previsin estaba demasiado impregnada del perfume de su sentido clsico y de un buena dosis de prediccin (Bernard de Jouvenel, 1964). El presente pude ser rico o pobre del futuro que tiene ante s. GODET, M. op cit. pg. 3

48 PLATN. La Repblica. Madrid. Alianza 1957

49 PEA, L. Fragmentos de la Utopa de Toms Moro. Madrid: Universidad Complutense de Madrid 1994 p. 71

50 GUASH BORRAT, J. Francis Bacon. Madrid: Rialpi 1991

51 El mtodo Delphi aprovecha la sinergia del debate en grupo del que espera obtener un consenso lo may fiable posible. Es un mtodo de expertos, se basa en consultas a personas que tienen grandes conocimientos sobre el entorno en el que organizacin desarrolla sus labores; antes de iniciar un delphi se debe delimitar el contexto del tema en estudio, seleccionar el panel de expertos y explicar los fines y la forma de trabajo que generalmente es a travs de una consulta con cuestionarios sucesivos que se llevan a ellos, los expertos, en varias oportunidades en la medida que se va requiriendo nueva informacin y se van decantando las apreciaciones.


gubernamentales. La preocupacin de Francia y de toda Europa por su reconstruccin despus del devastador conflicto blico, exigi la elaboracin de planes nacionales de desarrollo con acento definido en el devenir. Berger52 insisti en sus trabajos en la prospectiva, cre un centro de estudios sobre esa forma de pensamiento, y puso especial nfasis en la manera como contribua a dar respuestas oportunas y efectivas, a movilizar, a ser proactivos: quienes practican la prospectiva deben estar preparados para la accin, afirmaba. A sus estudios siguieron los investigadores Decoufl53, para quin existen dos nociones nuevas, que es necesario analizar: lo que no puede conocerse, opuesto a lo desconocido y lo imprevisible, opuesto a lo imprevisto, tambin Mass54, un espritu en rebelin contra el azar y de Jouvenel55 que trabaj duro para liberar la prospectiva de su alta dosis de prediccin; todos ellos tienen una enorme responsabilidad en el despliegue conceptual y de mtodo de la novel disciplina, mxime cuando sus planteamientos recibieron impulso de fundaciones privadas y acadmicas estadounidenses como la Fundacin Ford y el Instituto Tecnolgico de Massachussets-MIT, respectivamente. Lo que resaltan los diferentes autores de la prospectiva56 es: la apertura del anlisis de opciones futuras de eventos cuya presencia puede

52 BERGER, G. Etapas de la prospectiva. En: MIKLOS, T. y

TELLO, M. A. Planeacin prospectiva, Mxico: Limusa, 2004 p. 36

53 DECOUFL, A-C. La prospectiva: Barcelona: Oikus-tau, 1974 p. 66

54 MASS, P. op. cit pg. 321

55En 1976 se funda la asociacin mundial de prospectiva social y unos aos despus en Porto Novo, se crea el centro panafricano de prospectiva social, con el propsito de estudiar problemas socioeconmicos de la regin y sugerir su solucin desde una perspectiva de transformacin de las condiciones de vida. Y en 1975 se crea en Mxico la fundacin Javier Barros Sierra, centro de prospectiva, con el objetivo bsico de contribuir mediante la investigacin sobre el futuro a largo plazo, al bienestar de la humanidad. MIKLOS, T y TELLO, M. A op. cit pg. 37

56COHELO NETO, A. Gerencia y planificacin prospectiva. Washington: Organizacin Panamericana de la Salud, 1996 p. 16 y ss.

anticiparse con alto grado de probabilidad; la facilitacin para que esas opciones sean debidamente caracterizadas segn su nivel de incertidumbre a la que no pretenden suprimir sino llevarla a una reduccin que posibilite la toma de decisiones sobre un horizonte deseado; la reflexin creativa; la puesta en evidencia de diversas reas claves precursoras de futuros particulares57; el examen de las implicaciones de planteamientos hipotticos; un mayor aporte a los procesos de conocimiento/ interpretacin / comprensin que permita lo que con ella se persigue, concentrarse con mucha dedicacin en el devenir pero agudizando la imaginacin para construirlo desde el futuro no del presente, sin adivinaciones ni predicciones, sino desde la previsin. Los propsitos ms relevantes podran resumirse en: 1) La generacin de diversas perspectivas de futuros deseables, ya no de una sola de ellas, desde un enfoque sistmico. 2) La movilizacin del accionar, una vez se ha logrado una concienciacin sobre el contexto que se enfrenta.3)La posibilidad de la explicitacin de diferentes escenarios de futuros posibles y deseables, soportado en la creatividad.4)El alcance de los futuros posibles se hace sobre valores y normas decisionales. En lo que concierne a la metodologa utilizada en este enfoque de planificacin, se implementa en cuatro etapas: una de diseo visional o de configuracin del futuro, que algunos autores nombran como normativa; una segunda etapa de anlisis o percepcin de la realidad pero interpretada desde el futuro; otra de contrastacin o sntesis y finalmente la de construccin de estrategias. Veamos en que consiste cada una de ellas. El diseo visional o de configuracin del futuro deseable es una etapa fundamental que resume o sintetiza los consensos y disensos sobre el deber ser de la organizacin, o mejor dicho, sobre la expectacin y anhelos de su actores; a las preguntas que responde son: cul es el futuro que deseamos para nuestra organizacin? y cmo

57 MIKLOS, T. y TELLO, M. A. op cit. pg. 38


puede ser su futuro?; lo que se sita de relieve en este ejercicio es la forma como atrae, concita, a quienes intervienen en la planificacin, lo que los motiva a no ahorrar ningn aporte, alguna idea; necesariamente esto va a traducirse en la conformacin de un horizonte por supuesto indeterminado, pero plural, diverso, heterogneo, que agrega riqueza a las dems fases de la formulacin del plan, especialmente a las ms exigentes en creatividad; de otro lado da lugar a reflexiones sobre los retos, los propsitos, que se persiguen con el plan, lo que habilita a cada uno de los participantes para entregar con mayor propiedad y conocimiento sus planteamientos sobre el futuro deseable o futurable como prefieren denominarlo algunos de los que utilizan este enfoque. Lo que no debe perderse de vista en esta etapa es la importancia de los valores en la consideracin del deber ser de la organizacin a la que se est refiriendo; pero valores construidos sobre realidades y contextos en los que toca actuar, no valores absolutos; Sachs58 al respecto dice no, es tanto el diseo de un mundo ideal, sino de un mundo en busca del ideal del mejoramiento continuo. Son mltiples las tcnicas a las que recurre la planificacin prospectiva para ese objetivo; unas de orden cualitativo como la construccin de escenarios, la tcnica de delphi, el anlisis de fuerzas59, el anlisis morfolgico, el ariole y laTKJ, 58

SACHS, W. Diseo de un futuro para el futuro. Mxico: Fund. Javier Barros 1980 p. 99

59 Este recurso tiene como objetivo detectar mediante un procedimiento sistemtico, la dinmica y composicin de las fuerzas del entorno que pueden impulsar el cambio futuro Para ello, el juicio de especialistas se torna en un componente fundamental ya que se emplea como medio de identificacin, descripcin y anlisis de causas y repercusiones. El procedimiento parte de la seleccin de los participantes, la definicin de fuerza (como conjunto de eventos, presiones, tecnologa que impactan o impulsan, de diversos modos, el cambio), el anlisis del presente y el pasado de las fuerzas, la seleccin de un nmero manejable de fuerzas, la elaboracin de sntesis que describen la naturaleza pasada de cada

otras cuantitativas: modelos de simulacin, insumo-producto, proyeccin, matriz de impacto cruzado. Las examinemos as sea con brevedad. La tcnica de elaboracin de escenarios, que no debe confundirse con la prospectiva misma ya que aquella es un medio que muestra la realidad pero con una finalidad definida de hacerlo sobre futuros posibles; por escenario dicen sus creadores Bluet y Zommer60 en 1970 que es un conjunto formado por la descripcin de una situacin futura y la trayectoria de eventos que permite pasar de la situacin de origen a la situacin futura, sus pasos son: 1. Construir un piso de anlisis histrico, el ms detallado posible de la situacin presente de la organizacin y generar una comprensin holstica de lo que es la organizacin y entorno, bien por entrevistas, brainstorming u otro tipo de ayudas, lo principal que aqu se determinen las variables esenciales tanto internas como externas. 2. Elaborar escenarios que comienza por la eleccin de las variables, sus dimensiones y las diferentes configuraciones o hiptesis que han logrado formarse, en esta tarea ayudan los mtodos de consulta de expertos atrs enunciados, entre ellos el sistema y matriz de impactos cruzados-SMIC61 para llegar a la o las imagen(es) o el o los escenarios. 3. El ltimo eslabn es la cuantificacin, que es una especie de medicin de

fuerza y su repercusin, el pronosticar la naturaleza futura de cada fuerza, as como predecir su impacto. MIKLOS, T. y TELLO, M. op cit pg. 112

60 GODET, M. op cit pg. 43

61 Diseada en 1968 por Gordon y Helmer, estudia los efectos de diversos elementos sobre la probabilidad de ocurrencia de un evento, as como el impacto o consecuencia que sta pueda tener en otra serie de eventos. Adems analiza las diversas cadenas de impacto que un determinado evento mantiene sobre otro(s) y determina su efecto global. El tiempo, el efecto y la fuerza constituyen los componentes bsicos a considerar. El primero se refiere a si el evento A es anterior o posterior a B. El efecto engloba las siguientes cuestiones: es A una condicin necesaria y/o suficiente para que B ocurra? cul es la relacin entre A y B? positiva o negativa? A incrementa o retrasa la probabilidad de B? La tercera se entiende como grado de influencia (fuerte o dbil) entre eventos MIKLOS T. y TELLO, M. A. op cit pg. 126.


las posibles consecuencias o implicaciones del o los escenarios. El anlisis morfolgico es reconocido como una tcnica exploratoria que ayuda a la obtencin de de los datos sobre distintas opciones futuras, mostrando las relaciones entre distintos objetos que han entrado al anlisis; lo que se busca con este tipo de instrumento es que provea la identificacin del problema como en todo proceso investigativo, pero al tiempo llegar a entender todo el conjunto de los fenmenos, conceptos, nociones que tienen algn tipo de relacin estructural que posibilite una resolucin posible; los pasos se resumen en: a) el planteamiento del problema, b) examen de diferentes variables o categoras de inters en la bsqueda de opciones, c) preparacin de una matriz con los diferentes categoras o variable y sus relaciones llamada matriz multidimensional o caja morfolgica, d) evaluacin de las distintas opciones que surgen de la matriz teniendo como horizonte los objetivos planteados, e) escogencia de soluciones, f) poner en prctica la o las opciones seleccionadas. Retomemos las etapas de la planificacin prospectiva-PP; la siguiente es de percepcin de la realidad que viene a dar cuenta del presente pero ahora desde el futuro que ya construimos en la etapa previa; una realidad que muestre interacciones, caractersticas de estas relaciones, causas, razones, tanto de lo que es relevante, como de lo que influye en esta relevancia; podemos ya seguir hacia delante en un acto bien interesante de contrastacin entre los de esa imagen creada de futuro y el presente, contadas sus propiedades y trayectoria; interesa ahora establecer distancias, convergencias cmo pueden llegar a encontrarse? o que es lo se necesita para alcanzar tal coincidencia entre el polo prospectivo y el polo actual o presente; en este estadio de confrontacin empiezan a aflorar las estrategias; el ciclo se cierra con la etapa de formulacin de estrategias o transformacin como lo denominan otros, que responde al interrogante cmo hacer posible el escenario futuro o futurable? Qu se debe hacer para acercarse a l?

En la tercera etapa que llamamos de contrastacin o sntesis est encaminada a poner en relieve las dos realidades construidas, como se describe antes de configuracin del futuro deseable con la percepcin que tuvimos de la situacin presente, con fines de dar respuestas a como identificar las distancias o la cercana y principalmente a delinear la orientacin macro de lo que debemos hacer para que esa configuracin sea factible. Se trata de un paso con fuerte carga valorativa, en la que surgen situaciones intermedias o como prefiere llamarlos Cohelo62: escenarios estratgicos intermedios, porque pueden ser varios, lo que va a posibilitar la situacin objetivo deseada. La cuarta y ltima etapa es un momento de creacin o transformacin como prefieren denominarlo, que muestra la finalidad de la planificacin prospectiva: construir las estrategias que hagan posible el futuro objetivado. Las estrategias debern presentar un carcter generador- al provocar la creatividad y la participacin- y adaptativo al contar con la flexibilidad suficiente para adecuarse a los cambios y transformaciones constantes63

3.6 El enfoque estratgico y la planificacin de proyectos orientada a objetivos (ZOPP-marco lgico) El enfoque de planificacin ZOPP es la sigla de la denominacin alemana Ziel-Orientierte Projekt Planung, que se ha usado desde hace varios aos para denominar a la planificacin de proyectos orientada a objetivos. La Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana- GTZ1, por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica- BMZ del mismo pas; evala, planea y desarrolla la contribucin a los proyectos de cooperacin

62 COHELO NETO, A. op. cit pg. 35 63 MIKLOS, T Y TELLO, M. A. op. cit pg. 92 1 DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMM

ENARBEIT (GTZ) GmbH. Planificacin de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOOP). Orientacin para la planificacin de proyectos y programas nuevos y en curso.


tcnica que sean presentados por los gobiernos solicitantes, utilizando este enfoque de planificacin participativa. La planificacin de proyectos orientada a objetivos- ZOPP es un conjunto de instrumentos sencillos para planificar, que permiten analizar y organizar la informacin disponible, desarrollar dicho proceso basndose en el consenso de opiniones de los participantes y preparar el diseo del proyecto. De esta forma aporta tanto a manejar la planificacin como la ejecucin del proyecto, hasta facilitar la comunicacin y explicacin del mismo3. Si bien es cierto los resultados de la planificacin de proyectos orientada a objetivos-ZOPP permiten tomar decisiones con base en un conocimiento 64ms integral de la realidad, y a su vez direccionar el proyecto y determinar su alcance; sus herramientas se deben ajustar a la realidad histrica y al contexto en el cual se aplique, ya que en el nuevo orden mundial, la planificacin se desarrolla en un ambiente muy diferente. Los antecedentes de la planificacin de proyectos orientada a objetivos- ZOPP se remontan a la creacin de la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana- GTZ como ente privado en 1975, la cual trat de responder al objetivo de flexibilizacin y mejoramiento de la eficiencia de la cooperacin tcnica, mediante la adopcin de herramientas actuales de gestin. En ese entonces se conoca internacionalmente el logical framework approach- LFA, como herramienta de gestin con un uso especial en formulacin, desarrollo y evaluacin de proyectos que llam la atencin de la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana- GTZ. El desarrollo original de la matriz de estructura lgica provino de la firma Practical Concepts Incorporated- PCI, y rpidamente fue adaptada por la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana-GTZ y el Banco Interamericano de Desarrollo-BID.4

3 JUNTERMANNS, GERD. En: CAJAS, EDMUNDO. Gestin

dinmica de proyectos. Curso TK330 348 99. Berln. Alemania. 1999.

64 Ibid Pg. 106 4 HELMING, S y GOBEL, m. Planificacin de proyectos

orientado a objetivos. Eschbom (Alemania) 1995. Citado por GMEZ, R. D. Gestin por proyectos,

Entre 1980 y 1981 la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana-GTZ, luego de probar la aplicacin del logical franmework aproach-LFA en algunos proyectos, decidi incorporarle algunos elementos nuevos como el anlisis de involucrados o participantes, el anlisis de problemas y el anlisis de objetivos. Esto fue puesto a prueba por medio de trabajo en equipos interdisciplinarios usando talleres en los cuales participaban los representantes de la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana-GTZ, las organizaciones solicitantes y los grupos beneficiarios. Fue definido el perfil de la persona que moderaba el trabajo de los equipos y as se capacit a muchos lderes de los pases que se beneficiaran. Para todo lo anterior se utilizaron tarjetas que permitan la visualizacin del trabajo durante todo el proceso. Lo anterior da como resultado el enfoque de planificacin de proyectos orientada a objetivos-ZOPP. Si se parte de reconocer que los principios fundamentales de la planificacin de proyectos orientada a objetivos- ZOPP son la calidad y la orientacin hacia los procesos en la gestin de proyectos, se identificar fcilmente la intencin del enfoque en sus caractersticas: -La participacin: el xito del proyecto no es posible sin la participacin de todos los actores importantes. -El consenso: los actores involucrados en una situacin tienen por naturaleza diferentes intereses en la situacin y en la solucin. El gestor de proyectos debe buscar el consenso en las decisiones. -La transparencia: los actores deben estar suficientemente enterados de los anlisis y las decisiones que se toman en el transcurso del proyecto. -La sistematicidad de la toma de decisiones: el proceso de planificacin debe darse por pasos

enfoques y mtodos. El enfoque ZOOP. Medelln: Universidad de Antioquia 2001 p. 21


sucesivos donde algunos momentos son requisito insalvable para realizar otros. -La aplicacin flexible: el enfoque de planificacin de proyectos orientada a objetivos-ZOPP propone anteponer el razonamiento lgico del analista, a los mismos instrumentos, de ah que la aplicacin se debe ajustar a las necesidades.5 La aplicacin del enfoque. ZOPP no pretende ser un libro de recetas que abarca las diversas posibilidades en la gestin de proyectos, ni ser la ltima palabra en cuanto a planificacin operativa se refiere. As como se ha nutrido hasta ahora con la puesta en prctica por los interesados, se espera que quien lo aplique en adelante, se convierta en un realimentador de experiencias que fortalezca su aprovechamiento. Es importante recordar que el enfoque de planificacin de proyectos orientados a objetivos-ZOPP debe ser un instrumento de gestin que acerque la distancia entre teora y prctica, haciendo que su aplicacin sea totalmente realista, mejorando la comunicacin y cooperacin de los involucrados y teniendo en cuenta que su eficacia depende de la eficacia del grupo que lo aplica. Evaluaciones realizadas por el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica-BMZ en 1996 acerca de la aplicacin del ZOPP concluyeron que el enfoque debe conservarse sin falta, pero se debe adaptar siempre en lo conceptual y en la prctica a la realidad social. En el desarrollo de la planificacin y ejecucin de proyectos, es comn encontrar dificultades que puedan poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos. El proceso de seleccin de alternativas de solucin para contrarrestar estos problemas, requiere una excelente coordinacin con los grupos involucrados en el proyecto. Resolver problemas implica trabajo en grupos integrados por personas con diversidad de intereses, experiencias y comportamientos. Para lograr un resultado efectivo los grupos se deben organizar de forma que sus integrantes se motiven a ser protagonistas del desarrollo de los mismos, logrando consensos que promuevan la solucin a los problemas abordados, an bajo

5 CAJAS, E , op cit. pg. 399

presin, por medio de la interaccin sinrgica que los lleve a ser un verdadero equipo. Momentos de la planificacin de proyectos orientada a objetivos- ZOPP: desde el comienzo de la planificacin se requiere en forma imprescindible, asegurar la participacin de personas, instituciones u organizaciones que de una u otra forma estn involucrados con el proyecto, sea porque hacen parte del problema o de la solucin, as como tambin las personas o instancias que sern recurso importante en la ejecucin del proyecto y/o su sostenibilidad. As como los involucrados son fundamentales en el anlisis de la situacin, es importante su vinculacin durante el diseo del proyecto, ya que se facilitar alcanzar consensos en torno a objetivos, resultados y actividades del proyecto, as como a la definicin de roles para la ejecucin del mismo. Anlisis de situacin: momento donde se seleccionan y priorizan los problemas y sus posibles soluciones, con la participacin de todos los actores que estn involucrados en el proceso. La interaccin de los actores sociales que intervienen en este momento, se ve facilitada por la utilizacin de diversas herramientas.7 Anlisis de involucrados: este es un momento analtico dinmico que debe continuar durante todo el desarrollo del proyecto, ya que los actores pudieran ser cambiantes en el proceso y del compromiso que se obtenga de ellos depende la viabilidad del proyecto. El anlisis de involucrados en primera instancia apuntar a identificar a las personas, grupos e instituciones que se relacionen con el proyecto, logrando identificar sus intereses, potencialidades, limitaciones y las implicaciones de ellos sobre el proyecto mismo. Posteriormente al tener definido el diseo del proyecto, se identificar la funcin de cada uno en el proceso, las fases del proyecto en las cuales intervendr y se analizar el tipo de expectativas de los actores, lo que generar algunas acciones por parte de los

7 STONER-WENKEL., J. Administracin. 3 ed. Mxico:

Fondo de Cultura Econmica 1991 p. 826


proyectistas para con cada uno de los actores, con el fin de asegurar el efectivo cumplimiento del rol asignado y por ende del xito del proyecto8. Anlisis de problemas: implica la aplicacin de una serie de tcnicas que busca con los involucrados analizar la situacin en relacin con una problemtica. En dicho contexto se debe identificar los problemas principales, entre los cuales ser escogido un problema central de la situacin. Usando el rbol de problemas se visualizar las relaciones de causa y efecto de dicho problema central. Anlisis de objetivos: es un conjunto de tcnicas que permiten describir la situacin futura que ser alcanzada mediante la solucin de los problemas, que no solo respondan a la intencionalidad o al deseo, sino que puedan ser realizables en la prctica. Se utiliza como sustrato el anlisis de problemas y mediante una conversin de lo negativo en positivo se estructura un nuevo rbol, el cual ser denominado rbol de objetivos y en l, las relaciones entre un nivel y otro sern de medios- fines y ya no de causa- efecto. Lo anterior permitir establecer posibles alternativas para el proyecto que se fundamenta en la afectacin del problema central.9 Anlisis de alternativas: se logra con la aplicacin de un conjunto de tcnicas que permiten identificar soluciones alternativas a partir de las diferentes combinaciones de medios fines, que pueden llegar a convertirse en estrategias del proyecto. Una vez se han identificado diferentes estrategias potenciales del proyecto se aplican criterios de seleccin que permitan priorizarlas segn las necesidades y las capacidades de los interesados. Por ltimo se decide la estrategia que ser adoptada por el proyecto, y que es sustrato para iniciar el momento de diseo en el cual se aplica la matriz de marco lgico. 8 HERRMANN, W. y HERRMANN, H. Planificacin como

instrumento de gestin y direccin de proyectos. ZOPP. URL:http://www.zopp2001.com http://www.geocities.com/~jensherrmann/planning.html consulta 14-06-2001.

9 CAJAS, E. , op cit. pg. 401

Diseo del proyecto: la matriz de planificacin del proyecto- MPP o matriz de marco lgico- MML ofrece informacin clara sobre el impacto que queremos alcanzar (objetivos) con lo que podemos realizar (actividades y resultados). En su forma original se trata de una matriz de 4 x 4 (16 casillas), las cuales contienen los elementos bsicos del enfoque de gestin por objetivos, para la ejecucin de proyectos. Se organizan en cuatro columnas siguiendo una estructura lgica la cual conserva tanto una lgica horizontal como una lgica vertical entre sus componentes. La primera columna de la izquierda contiene la estrategia del proyecto que en primera instancia es una hiptesis pues se refinar con el tiempo. La componen en orden de arriba abajo: el objetivo global, el objetivo del proyecto, los resultados y las actividades. La segunda columna contiene los indicadores objetivamente verificables para el objetivo superior, el objetivo del proyecto y los resultados. En la tercera columna se escriben las fuentes de verificacin para los diferentes indicadores mencionados. La cuarta columna contiene los supuestos que se deben cumplir en cada uno de los niveles. La casilla que contempla los costos y presupuesto est en relacin inmediata lateral a la de las actividades. Se debe recordar que todos los elementos de la matriz guardan una estrecha relacin y si se cambia uno de los elementos, se deben ajustar los dems. 10 (Ver tabal 1)

Tabla 1. Matriz de Marco Lgico-MML

Objetivo Global

Indicador Fuentes de Verificacin

Supuestos

Objetivos del Proyecto

Indicador Fuentes de Verificacin

Supuestos

Resultados Indicador Fuentes de Verificacin

Supuestos

Actividades Costos y Presupuesto

10 HELMING, op cit pg. 114.


El objetivo global es el beneficio aspirado por el grupo meta y es con el cual se logra la cooperacin tcnica. El objetivo del proyecto es la utilizacin por el grupo meta de los resultados del proyecto. Los resultados son productos, bienes y servicios prestados por el proyecto. Las actividades son acciones que realiza el proyecto para alcanzar los resultados. Los indicadores especifican en trminos precisos el contenido de cada objetivo, resultado y supuesto, fijando metas de cumplimiento de los mismos, y as constituyndose en la base para el monitoreo y evaluacin del proyecto. Las fuentes de verificacin especifican las bases de datos de donde se obtiene la informacin para verificar el cumplimiento de los indicadores. Los supuestos son factores externos al control del proyecto, que tienen incidencia en su ejecucin siendo riesgos para l, requirindose ser identificados. Plan operativo: la planificacin operativa define en forma concreta cuanto tiempo es necesario para realizar las actividades que permitirn alcanzar los resultados y qu tantos recursos ellas demandarn en lo referente a personal, equipamiento y presupuesto. Debido a que los resultados estn inmersos en la matriz de marco lgico-MPP, la planificacin operativa est en estrecha relacin con el diseo del proyecto. La planificacin operativa se desarrolla con el plan operativo, el cual es un grupo de instrumentos de planificacin para determinar tiempo, personal, equipos, materiales, insumos y presupuesto que se necesita para ejecutar las actividades del proyecto. El plan operativo contiene el plan de actividades y el plan de recursos y presupuesto. Monitoreo y evaluacin: es una funcin bsica de la gestin de proyectos que permite observar y analizar la ejecucin de un proyecto para medir su avance y el logro de los objetivos, con el propsito de aprender de la experiencia para mejorar la gestin de proyectos. El monitoreo y la evaluacin - requieren ir de la mano con el sistema de informacin, el cual debe generar informacin confiable y oportuna para la comparacin y la toma de decisiones. El monitoreo y la evaluacin, adems de mantener la ejecucin del proyecto en estrecha relacin con la planificacin, examina la

estrategia del proyecto desde sus diferentes componentes respecto del problema y la afectacin del grupo meta comparando los recursos consumidos y verificando as los avances y logros del proyecto. El monitoreo y la evaluacin comprende observar y registrar continuamente la ejecucin del proyecto, para hacer anlisis y valoracin de los datos e informacin obtenida, que permita adoptar medidas correctivas o rectificacin del plan, hasta generar la documentacin de la informacin interna y externa al proyecto. De ser necesario se debe cambiar la estrategia del proyecto buscando acercar la planificacin a la realidad.

4. La planificacin y el desarrollo de las polticas pblicas La necesidad de afrontar los problemas de exclusin social e inequidad exige a los estados, implementar polticas pblicas e instrumentos para avanzar hacia uno de los mayores desafos cual es la garanta de los derechos sociales y en este campo, para que el derecho a la salud sea reconocido como prioritario en las agendas pblicas y en las actividades gubernamentales, comprendiendo, que toda transformacin requiere una mayor participacin de una gama ms amplia de agentes sociales y polticos en el desarrollo de las polticas de salud y de otro tipo. Las polticas pblicas son la forma como los gobiernos le dan coherencia, integralidad y sostenibilidad a sus decisiones y alcances de sus actuaciones. La relacin entre la planificacin y las polticas pblicas es directa en el sentido que la planificacin responde a la necesidad de implementar las polticas pblicas. Las alternativas polticas se concretan en la planificacin. En la prctica, las polticas pblicas se expresan tambin en los planes, programas y proyectos dirigidos o desarrollados directamente por el Estado, en los cuales el contenido de la directriz se despliega de forma detallada y sistemtica. A este respecto, los planes nacionales y sectoriales de


desarrollo, los proyectos estatales y los programas de gobierno, son mecanismos particularmente importantes para la puesta en marcha de polticas pblicas y constituyen factores crticos de su xito. De lo anterior se concluye la importancia de adoptar un modelo apropiado de planificacin que soporte la gestin de la poltica y que desarrolle los elementos nucleares de la directriz. La Planificacin Estratgica Situacional PES es una de las herramientas ms modernas para la planificacin estratgica de polticas pblicas. El modelo est concebido especialmente para los problemas pblicos y es aplicable a cualquier organismo cuyo centro de juego no es el mercado, sino que tiene como objetivo la ciudadana y como corolario el bien comn; en tal sentido los criterios de eficiencia, de eficacia y de efectividad, se trasladan hacia lo social, lo econmico y lo poltico. La PES se basa en un anlisis situacional concentrndose en problemas actuales o potenciales complejos y no en sectores o materias, en el que intervienen, no slo el gobierno, sino todos los actores del juego social; lo que le propi

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Planificacacion abordaje teorico

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