XI Seminario de RedMuni: “Repensando la Agenda Local”. 18 y 19 de octubre de 2012. Universidad Nacional Arturo Jauretche.
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La participación ciudadana en la toma de las decisiones públicas: la implementación de los Presupuestos Participativos en Morón y La Matanza (2006-2010). Yanina Mancini. Universidad Nacional de La Matanza. [email protected]
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La participación ciudadana en la toma de decisiones públicas: análisis de la
implementación de los Presupuestos Participativos en Morón y La Matanza (2006-
2010).
Resumen.
El trabajo expuesto a continuación analiza dos municipios bonaerenses que
implementaron, como un instrumento de control de la gestión pública, el
presupuesto participativo (PP), el cual involucra a la ciudadanía en la elección
de políticas públicas determinadas. El objetivo de la investigación se expresa en
analizar los mecanismos y los modos de formulación e implementación del PP
en Morón y La Matanza. En relación a ello la hipótesis del trabajo es que el
resultado alcanzado por la política del PP depende tanto de las condiciones
previas como del diseño institucional el cual será proyectado luego del proceso
de implementación. Finalmente, se concluye que en Morón se consolida el PP
ya que el entorno político institucional impulsa la participación ciudadana y el
acceso a la información. En cambio, en La Matanza sucede lo contrario.
Palabras Clave.
Democracia participativa – Descentralización - Presupuesto participativo -
Política pública – Implementación.
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Introducción.
¿Puede un instrumento para el fomento de la participación ciudadana, utilizarse de manera
satisfactoria en dos estados municipales distintos, independientemente del nivel de
movilización de la ciudadanía, la cultura política, el tamaño y las condiciones
socioeconómicas de los mismos?, ¿el desempeño de una política pública depende del
contexto social, económico y cultural?
En particular, ¿puede el PP despertar en los ciudadanos el interés de participar para
la adopción de determinados proyectos, sin estar habituados previamente?, ¿los proyectos
que se llevan a cabo representan las reales demandas de la ciudadanía o, en cambio, son el
resultado de la intervención del ejecutivo para lograr legitimarse?, ¿cuál es el influencia de
la fuerza política impulsora del PP en la implementación del mismo?, ¿son necesarias
contar con instituciones que tengan capacidad de respuesta y efectivas las cuales
acompañen el PP implementado por el gobierno municipal?.
Dicho esto para comenzar a desandar las anteriores preguntas, se explicita el
objetivo de trabajo, el cual se basa en analizar los mecanismos y los modos de formulación
e implementación del PP en Morón y La Matanza. En concordancia con lo expuesto
previamente, la hipótesis de la investigación va en la siguiente dirección: se sostiene que el
resultado alcanzado por la política del PP depende tanto de las Condiciones Previas
anteriores a la sanción de la ordenanza municipal como del Diseño Institucional posterior a
la misma, el cual será proyectado luego del proceso de implementación.
Aspectos conceptuales.
Se harán explícitos ciertos aspectos conceptuales, los cuales se ubican en un nivel de
abstracción elevado, como la participación política, la democracia participativa y otros, tal
es el caso de la fase de implementación de una política pública e incluso la definición
misma del PP, en un escenario más próximo, más aprehensible.
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La participación política es concebida en un sentido amplio; por un lado, como
representación político-ciudadana a través de la participación electoral, con instituciones
mediadoras como los partidos políticos cuyo fin es la conformación del gobierno; y, por el
otro, como representatividad de intereses sociales por medio de la participación de los
sujetos socio-políticos (grupos, organizaciones e individuos) en el diseño e implementación
de las políticas públicas, abarcando también el proceso de reforma o diseño institucional
(Esperon, 2004). Esto supone un proceso de creación de redes mediante las cuales se
gobierna y, se suman las redes de intervención de actores socio-políticos en los procesos
gubernamentales que influyen en la estructura del Estado.
La dimensión participativa del PP, se asocia con el fortalecimiento de la
democracia. Ya que la democracia participativa amplía el número de actores (ciudadanos,
comunidades), los escenarios (gobiernos locales, instituciones del Estado encargadas de
distintas áreas) y la intensidad (procesos continuos y múltiples) de los procesos
democráticos (Restrepo, 1997). Las agendas de los gobiernos suelen estar definidas en gran
parte por la tecnocracia pública y empresarial, el hecho del ejercicio de la democracia
participativa, resulta ser un lugar donde la repolitización de la sociedad debate sobre
cuestiones problemáticas que no siempre se relacionan con los intereses privados (Restrepo,
1997).
En relación a esto, como consecuencia de los procesos de privatización, las
decisiones están dirigidas por la racionalidad técnica, los intereses y los actores privados,
quienes resultan los principales beneficiarios de determinadas políticas. La apropiación
social de los espacios donde se toman las decisiones públicas a razón de intereses
colectivos para beneficiar a la mayoría, resulta ser una opción frente al proceso de
privatización (Restrepo, 2003).
Por otra parte, en lo que se refiere al ciclo de toda política pública, Meny y Thoenig
(1992, 159) toman a la fase de implementación de la misma como poseedora de una
“dinámica propia”, en donde se observa el aprendizaje de la ejecución, lo que puede llevar
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a la reformulación de la política inicial y el develamiento de una cierta “agenda oculta”
bajo la agenda dominante.
En torno a esta idea cíclica de toda política, Carné y Ford (2008, 1) sostienen que en
un ámbito político como ningún aspecto constituyente del mismo es lineal, las políticas
públicas participativas se distinguen por su característica de combinar, de manera variable y
comprometida, aspectos tales como ser “inclusivos”, “deliberativos”, “equitativos” y
“efectivos”.
En primer lugar, en coincidencia con Meny y Thoenig, la dimensión inclusiva
abarca la interacción entre el Estado y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en el
momento de formulación o implementación puede dar lugar a la redefinición de una
determinada política considerando intereses antes desconocidos. Una convocatoria
representativa apunta a políticas y soluciones que agilicen la información entre el Estado y
las OSC. Luego encontramos el ámbito de la deliberación, en donde los autores abarcan el
tema de forma tal de logar traducir el respeto en el espacio de deliberación. Primeramente,
se trata de buscar la comprensión de los otros y siendo receptivo a lo que los demás
respondan, de forma adecuado al lugar y los tiempos.
En segundo lugar se tiene que establecer una forma de escucha el cual es el registro
de lo discutido que otorga continuidad temporal a la expresión de lo que está aconteciendo.
Por último desarrollan que la devolución tiene muchas formas: respuesta en el momento a
preguntas directas, información en plazos razonables cuando se la pide, modificación de
conductas consideradas inapropiadas y de puntos de vista poco informados, realización de
acciones cuando ha sido acordado.
A continuación los autores identifican a la equidad como las disposiciones físicas y
simbólicas que igualan y posibilita: que todos deban cumplir los mismos requisitos para
acreditarse y participar, que todos se presenten por su nombre, que se formulen de entrada
las reglas de participación, que la palabra se distribuya con tiempos similares y por un
orden aleatorio, que existan condiciones de aislamiento suficiente frente al contexto
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geográfico y social. Esto resulta ser un comienzo que puede profundizarse a lo largo del
tiempo. Por su parte, la restricción temporal y temática obliga a acotar, pero siempre
cuidando que sea de forma equitativa y posibilitando la libertad de expresión y de formas
de expresarse.
Por último la variable de la efectividad resulta de la sumatoria del despliegue
positivo de las características antes expuestas. Como una última idea los autores resaltan
que en las políticas públicas participativas es en donde se encuentra más latente el conflicto
en la acción política. En las situaciones en que la libertad de expresión se gana enfrentando
a quienes la quieren limitar usando su posición de poder. De esta exposición los autores
destacan dos escenarios posibles: en enfrentamiento de participantes con la coordinación
del espacio y el enfrentamiento de participantes entre sí.
La definición de PP es tomada de la Red Argentina de Presupuestos Participativo
(RAPP) que se creó en el año 2009, la misma los define “como un proceso de intervención
directa, permanente, voluntaria y universal en el cual la ciudadanía, conjuntamente con el
gobierno, delibera y decide que políticas públicas se deberán implementar con el
presupuesto estatal”. 1
El PP como política pública responde a un proceso de desgaste de legitimidad, que
comienza promediando los años ochenta, acompañado por un desgaste estructural de la
política y de los Estados nacionales. En donde ambas figuras no cumplen, a diferencia de
décadas anteriores, un rol fundamental en la definición de los procesos de acumulación.
Asimismo, el Estado organizado bajo la premisa de compartimientos estancos sobre
distintas áreas, es acusado de haber protegido una serie de intermediaciones gremiales,
burocráticas que deforman la asignación de recursos en la sociedad. A raíz de esto, se erige
una nueva concepción de Estado, descentralizado, flexible y cercano a las disímiles
1 RAPP. Red Argentina de Presupuestos Participativos [en línea]. [Consulta: 28 de agosto 2011]. Disponible
en: <www.rapp.gov.ar>.
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realidades locales (Restrepo, 1997). Las ideas en torno a la descentralización, el desarrollo
local y la participación ciudadana adquieren relevancia en el debato político de los países
latinoamericanos.
Las políticas descentralizadas surgidas de este contexto, forman parte de la
producción de políticas las cuales implican una reforma del Estado que quiebra la lógica
sectorial-vertical, tanto en su organización, como en la priorización de los actores que
reconoce como interlocutores. Al agregar redes horizontales-territoriales y organizarse en
función de ellas, la descentralización cambia la forma de producción de las políticas,
apuntando a fortalecer la gobernabilidad local, en la medida en que otorga una legitimidad
por resultados. En el plano institucional, la descentralización abarca un diseño institucional
del Estado el cual puede dar espacio a la representatividad de distintos intereses y a la
participación de diferentes actores socio-políticos.
Marco teórico.
En lo que respecta al marco teórico, exponemos dos variables: la primera que aborda las
condiciones previas a la ordenanza municipal del PP en los mencionados municipios
bonaerenses, utilizando una tipología obtenida en el texto de Benjamín Goldfrank (2006)
las cuales están formadas por las siguientes dimensiones: 1. voluntad política, 2. capital
social.
La segunda variable, con la anterior información reunida, que denominamos diseño
institucional de la ordenanza nos presenta un escenario determinado el cual está formado
por: 1. plataforma legal, 2. tamaño adecuado, 3. personal competente, 4. deliberación y 5.
informal o formal.
Por último hemos agregado una tercera, la cual la integran las sucesivas
dimensiones: 1. enfoque de necesidades inmediatas vs. planeación a largo plazo, 2.
supervisión centralizada, 3. reglas e información asequibles, 4. recursos suficientes y 5.
descentralización política.
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A continuación se realizará una breve descripción del escenario del PP dentro del
marco de descentralización municipal, luego se expondrán los dos casos de estudio a la luz
de las variables mencionadas y, finalmente, se concluirá con una serie de reflexiones de los
municipios observados.
1. Contexto Descentralizado.
En el municipio de Morón el PP se lleva a cabo a partir de año 2004 en el marco del Plan
de Descentralización Administrativa, durante la intendencia de Martín Sabbatella y luego
continuado por la gestión de Lucas Ghi.
Para operacionalizar dicha política, el distrito que cuenta con unos 320.000
habitantes, fue dividido en siete Unidades de Gestión Comunitaria (UGC): Nº 1 Morón
Centro-Norte, Nº 2 Haedo, Nº 3 El Palomar, Nº 4 Castelar Centro-Norte, Nº 5 Castelar Sur,
Nº 6 Morón Sur y Nº 7 Villa Sarmiento. 2
En el distrito de La Matanza el Programa de Descentralización Municipal se
implementa desde el año 2007, dentro del cual responde al Plan Estratégico de La Matanza
y, específicamente, el programa de PP se desarrolla desde el año 2009. Para su realización,
donde abarca a una población que se calcula en 1.775.816 millones de habitantes, se
crearon dos Regiones Descentralizadas (RD), la Nº 1 Noroeste en el año 2007 y la Nº 2 la
Sur en el 2010. 3
La RD Nº 1, a su vez, se encuentra dividida en las siguientes zonas: Nº 1 Ramos, Nº
2 Don Bosco, Nº 3 Lomas del Millón, Nº 4 Lomas del Mirador I y Nº 5 Lomas del Mirador
2 INDEC. Instituto Nacional de Estadística y Censo [en línea]. [Consulta: 7 de agosto 2011]. Disponible en:
<http://www.indec.gov.ar/>.
3 INDEC. Instituto Nacional de Estadística y Censo [en línea]. [Consulta: 7 de agosto 2011]. Disponible en:
<http://www.indec.gov.ar/>.
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II. La RD Nº 2 Sur se conforma de tres zonas: Nº 1 González Catán (subdividida en cinco
zonas), Nº 2 Veinte de Junio (subdividida a su vez en una zona) y Nº 3 Virrey del Pino
(subdividida en cuatro zonas). La RD Nº 1 implementa el PP a partir del año 2009 y la RD
Nº 2 en el 2010.
2. Morón.
2.1. Condiciones Previas.
Comenzando por nuestra primera dimensión observamos, que en el Municipio de Morón,
Martín Sabbatella tuvo un rol activo previo a ser electo intendente, ya que presidió la
Comisión de Juicio Político que tuvo como objeto evaluar el accionar del por entonces jefe
comunal Juan Carlos Roussellot (que fue designado intendente por el voto popular en dos
oportunidades: 1991-1995 y 1995-1999). Quien fue encontrado culpable de negligencia por
la contratación del servicio de ordenamiento vehicular y separado de su cargo. Luego el
conjunto de las fuerzas que integraban dicha comisión lo designaron candidato a intendente
en el año 1999.
En dicho año fue electo por la Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación
que obtiene el 52.7%. Nuevamente es electo en el año 2003, esta vez por un partido nuevo
comunal llamado Nuevo Morón, el cual recoge el 53.31% de los votos, seguido por el
Justicialismo que contó con el 22.98% y por el Frente Popular Bonaerense que obtuvo el
6.36%. Es reelecto en 2007 con el 54.97% de los votos. El Frente Para la Victoria obtuvo
el 11.71% de los votos y el Frente Coalición Cívica el 8.73%.
Para lograr una mejor comprensión al momento de la sanción de la Ordenanza de
PP (año 2006), se identifica la densidad que presenta la gestión de Sabbatella a través de la
conformación de Concejo Deliberante en las elecciones de los años 2003 y 2005.
Primeramente en lo que respecta al 2003, nueve concejales obtiene la fuerza de Nuevo
Morón (53.31%) y tres concejales resultan electos por el Partido Justicialista (22.98%). Se
establece para mencionada elección un margen de victoria del 30.33% a favor de Nuevo
Morón. A su vez, la elección del 2005, fueron elegidos nueve Concejales por Agrupación
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Nuevo Morón (49.18%) y tres concejales por el Frente Para la Victoria (19.83%). El
margen de victoria es del 29.35%. El promedio de ambas elecciones resulta ser del 29.84%.
En cuanto al territorio el mismo se encuentra dividido en siete UCG, el UCG Nº 1
(Morón Centro-norte) concentra más de 400 organizaciones de la sociedad civil (OSC),
siendo una zona con el Índice de Necesidades Insatisfechas (NBI) del 11%. Se destacan
dentro de ella, las OSC orientadas a la Educación (97) y las referente a temáticas Laborales
(87). Con respecto a dicho porcentaje, se ubica junto con la UGC Nº 3 (El Palomar), la
UGC Nº 4 (Castelar Centro-norte) y la UGC Nº 5 (Castelar Sur), en una posición
intermedia la cual fluctúa entre el 11 y el 16 %. Por otra parte, la UGC Nº 1 aglutina a una
población que se estima en 122.642 habitantes. Dicho porcentaje agrupa tanto Morón
Centro-norte como Morón Sur (UGC Nº 1 Y Nº 6). La siguen la UGC Nº 6 (Morón Sur)
con 204 OSC, en la cual se observa el NBI más elevado del distrito: 45%. 4
En contraposición a este escenario, el UGC Nº 7 (Villa Sarmiento) presenta el NBI
más bajo del distrito con el 1%, posee una población de 17.945 y cuenta con 76 OSC. Junto
a la UGC Nº 2 (Haedo), con una población que ronda los 41.509 habitantes, presenta un 5%
de NBI, la UGC 7 muestran los índices más bajos del municipio.
Un dato que logra destacarse en las siete UGC, es la presencia extendida de
establecimientos educativos, los cuales superan en número a las demás OSC. Cabe destacar
que para cada habitante perteneciente a la UGC Nº 1 le corresponde 0.30 instituciones y
para uno de la UGC Nº 7 0.23. %. Además en todas las UGC las entidades educativas son
las que logran el mayor número, salvo en las UCG Nº 5 (Castelar Sur), que contabiliza 21
instituciones comunitarias y 18 educativas; y la Nº 6 (Morón Sur) la cual cuenta con 55
comunitarias y 52 establecimiento educativos.
2. 2 Diseño Institucional.
4 Dirección Estadística del Municipio de Morón [en línea]. [Consulta: 15 de agosto 2011]. Disponible en: <
http://www.moron.gov.ar/ >.
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En lo que respecta a la estructura legal, la reforma de la Constitución de 1994, agrega
cuatro herramientas que fomentan la democracia participativa: Audiencia Pública, Consulta
Popular, Iniciativa Popular y Acceso a la Información. A su vez, en la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires en el artículo Nº 44 establece: “La provincia desarrollará
políticas orientadas a rescatar, investigar y difundir las manifestaciones culturales,
individuales o colectivas, y las realizaciones del pueblo que afirmen su identidad regional,
provincial y nacionales, generando ámbitos de participación comunitaria”. Aunque no
especifica de qué manera dichos ámbitos deberían ser llevados a cabo, es decir, cuales son
los medios necesarios para su realización. 5
En particular en la comuna de Morón, la Ordenanza Municipal Nº 7033/2005,
establece los siguientes objetivos: “Mejorar la eficiencia en la prestación de servicios,
fortalecer una gestión democrática y participativa, promover procesos de desarrollo
territorial y de mejoramiento urbano-ambiental en los distintos barrios del partido”. Dichos
objetivos se centran en cuatro ejes de gestión: “Transparencia en todos los aspectos de
gobierno, eficacia en la prestación de servicios y la gestión municipal, austeridad en la
inversión de los recursos públicos, establecer ámbitos participativos de consulta”. 6
Por su parte, se pone en funcionamiento tres etapas entre marzo y noviembre en la
división territorial de las UGC: La primera concierne a los vecinos y las ideas, en la cual se
llevará a cabo dos asambleas. La primera es de carácter informativa, la segunda asamblea
es selectiva de cuestiones problemáticas, trabajando con los delegados (uno por cada UGC),
que son reuniones mensuales formadas por las instituciones y los ciudadanos para discutir
políticas, entre ellas el PP.
5 Constitución de la Provincia de Buenos Aires. [En línea]. [Consulta: 3 de septiembre 2011]. Disponible en:
<http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/constitucion/cpppal.htm>.
6 Ordenanza Municipal Nº 7033/2005. [En línea]. [Consulta: 15 de agosto 2011]. Disponible en:
<http://www.moron.gov.ar/ >.
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La segunda etapa involucra a los delegados y los proyectos, consiste en transformar
ideas en proyectos, para lo cual se necesita un período de trabajo en las diferentes áreas
temáticas, convocadas por la UGC para que se trate la viabilidad de los proyectos. Por
último, la feria de proyectos funciona de la siguiente manera: los proyectos son votados por
cada uno de los integrantes de las UGC. El voto es individual, como condición se requiere
que el elector trabaje o viva en el municipio y que sea mayor de 14 años. Seguido a esto, se
designará la comisión de seguimiento, la cual controlará el avance de los proyectos elegidos
para los próximos años.
En cuanto a la población del distrito se estima en un total de 321.109 habitantes,
concentrándose en la UGC 1 (Morón Centro-norte) y la Nº 6 (Morón Sur) la mayor
población con 122.642 habitantes. Seguida por la UGC Nº 4 (Castelar Centro-norte) Y la
Nº 5 (Castelar Sur) que cuentan con 87.064 habitantes. Luego se ubica la UGC 3 (El
Palomar) con una población de 53.317. La localidad de Haedo agrupada en la UGC 2 reúne
a un población de 41.509. Y, por último, se ubica la UGC 7 (Villa Sarmiento) que nuclea a
17.945 habitantes. 7
A partir del año 2006, las UGC fueron jerarquizadas al nivel del gabinete municipal,
en donde conviven con el gabinete temático, un gabinete territorial formado por los
secretarios de las siete UGC.
En cuanto a los criterios utilizados para delimitar las UGC, se identifican los
siguientes: en primer lugar, respetar las localidades que forman parte del distrito, como es
el caso de Haedo (UGC Nº 2), El Palomar (UGC Nº 3) y Villa Sarmiento (UGC Nº 7). En
segundo lugar, los límites de las UGC están determinados por las vías de accesibilidad
(avenidas, autopista, estación de tren, entre otras, ver mapa). Y, por último, aparece la
identificación de los ciudadanos con el lugar en donde viven, razón por la cual, conocen sus
demandas.
7 Dirección Estadística del Municipio de Morón [en línea]. [Consulta: 15 de agosto 2011]. Disponible en: <
http://www.moron.gov.ar/ >.
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Con respecto a la modalidad del sufragio, el voto es individual, a partir de los
catorce años toda persona que viva o trabaje en el partido está habilitada para sufragar. Las
reuniones temáticas están integradas por los funcionarios del municipio para evaluar la
viabilidad de los proyectos. En cuanto a los representantes de las empresas, estos se reúnen
en el llamado consejo asesor, el cual convoca a sus miembros para debatir y buscar
soluciones conjuntas sobre temas particulares, como fue el caso de la crisis financiera del
año 2008. No son reuniones periódicas y no participan exclusivamente del PP.
2. 3 Implementación del PP.
En el municipio, durante el período 2006-2010, se encuentra que las preferencias de los
ciudadanos, a juzgar por los proyectos elegidos en el marco del PP, son las políticas
orientadas a las áreas Culturales-Deportivas e Infraestructura, siendo seleccionados 63 y
43, respectivamente.
En particular, en el año 2007 todas las UGC votaron proyectos orientados el ámbito
de Infraestructura, al igual que en el 2010. En cambio en el 2009 la totalidad de las UCG
eligieron Culturales-Deportivas. Además en la UCG Nº 6 (Morón Sur) se eligió el mayor
número de proyectos en el área de Capacitación Laboral, con 4 políticas elegidas, cabe
recordar que la misma presenta el 42% de NBI, el más alto del distrito.
En relación a los proyectos de Infraestructura los ubicamos dentro del enfoque de
necesidades inmediatas por el volumen de recursos que se destina en los proyectos. Es
importante aclara el hecho de que las demandas de los ciudadanos que excedan el PP, se
elevan a las áreas temáticas correspondientes. En cambio, con respecto a las políticas
culturales-deportivas las ubicamos dentro de la planeación a largo plazo, por considerarlas
como transformadoras de la calidad de vida de las personas, en especial aquellas destinadas
a la población joven y vulnerable.
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A propósito del acceso a la información, en la ordenanza municipal, se establece
que los vecinos, a partir de delegados forman parte de la comisión de seguimiento. También
funcionan en el distrito audiencias públicas anuales donde se explicita la ejecución del
presupuesto, el Municipal y el participativo. El municipio cuenta con una oficina
anticorrupción, una oficina de acceso a la información pública (2004, programa de
discrecionalidad cero) y una secretaría de transparencia institucional y control de gestión.
En torno al funcionamiento de la dinámica de deliberación de los proyectos, resulta
preciso aclarar que a partir del año 2008, suman cuatro las etapas: la primera, basada en el
lanzamiento de ideas; una segunda abocada a la elaboración de los proyectos en un
escenario de ida y vuelta entre delegados elegidos y técnicos municipales; la tercera la cual
es otra instancia de votación esta vez abierta a los vecinos y la última ligada a la
evaluación.
Asimismo, a partir del 2009/2010, suman seis las instancias: en las reuniones
barriales (primera etapa) se eligen los voluntarios los cuales se reúnen con los funcionarios
municipales (segunda etapa) en cada uno de las UGC y también donde se elabora un
informe territorial, que es examinado por los técnicos de las distintas áreas municipales.
Estos funcionarios (tercera etapa), luego de haber analizado los informes, elaboran
proyectos acorde a las necesidades/requerimientos de la población afectada.
Seguido a lo anterior, se abre una ronda de consultas (cuarta etapa) en donde los
funcionarios difunden a los vecinos, los cuales discuten las posibles alternativas, los pre-
proyectos que realizaron. Luego en las diferentes áreas de gobierno finalizan la
elaboración de proyectos (quinta etapa). Y por último se organizan las ferias de proyectos
(sexta etapa) en las cuales los vecinos votan los proyectos a llevarse a cabo.
El cambio en la elaboración de los proyectos, de realizarse a través de las áreas del
gobierno, es por dos razones. La primera se basa en el hecho de que la elaboración por
parte de vecinos, en los años 2006-2007, resultaba un proceso desgastante en donde los
vecinos abandonaban el PP. La segunda la creación de proyectos por parte de los
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funcionarios, reduce las políticas superpuestas entre las UGC. Aquí es donde se logra
evidenciar la “dinámica propia” de la fase de implementación, la cual puede reformularse
para adaptarse a una realidad no conocida en un primer momento. En donde se produce
un dialogo entre los afectados directos de la política pública y los responsables que la
llevaron a cabo. Por eso resulta indispensable establecer canales de comunicación viables
entre ambos sujetos, para llevar adelante cambios significativos en cuanto a la realidad de
la puesta en marcha de la política.
En cuanto a la difusión de los proyectos surgidos de la votación, desde enero del
año 2006, se entrega en soporte papel el boletín municipal con la información
correspondiente, como también se encuentran los avances en la página oficial del
municipio. Sumado a esto, los proyectos elegidos y las obras concretadas del PP, son
difundidos en el periódico local diario NCO y el diario de Morón entre otros. El sitio Web
del municipio, cuenta con información correspondiente a los proyectos seleccionados y
difunde las obras concretadas desde al año 2006, al igual que los montos de cada uno de los
proyectos por UGC y la cantidad de votos que recibieron.
Esta política de “puertas afuera”, resulta lógica dentro de un contexto anterior de
casi una década de escándalos y hechos de corrupción reiterados, protagonizados por el
anterior intendente, para lo cual Sabbatella desarrolló nuevas formas de experimentar la
política, estableciendo el énfasis en una gestión transparente y eficiente. Se crea en este
escenario, una oficina anticorrupción, la cual era una excepción en el conjunto de los
municipios bonaerenses, se llevaron a cabo audiencias públicas para discutir contratos de
concesión de servicios y se publicitaron las declaraciones juradas de los principales
funcionarios del municipio.
Con estas tres iniciativas, se observa el principio de una gestión que produce un cambio en
la gestión comunal y, de un modo más general, transparenta la política, en especial en
relación a los gobiernos locales de la década del 90, la cual era percibida por la ciudadanía
como una especie de caja negra en donde no se sabía bien que ocurría dentro de ella o bajos
que parámetros.
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Los mencionados actos de gobierno, son claros ejemplos de lograr inculcar y luego
consolidar, el plano informativo, el que sin el cual la ciudadanía le sería imposible
participar en la adopción de ciertas políticas. Casi diez años de gobierno de Sabbatella, con
un Estado local reconstruido, cercano a sus ciudadanos e inclusivo hacia las OSC, se lleva a
cabo una construcción del plano cívico- pedagógico, en el cual se dieron una sucesión de
transformaciones que tuvieron su impacto en la relación gobernantes-gobernados, es decir,
en el plano de la representación política.
Por otra parte, los fondos destinados para llevar a cabo el PP fueron los siguientes.
Cuando se implementó la política en el año 2006, el presupuesto municipal (PM) era de
$152.609.900, de los cuales $997.503,33 se destinaron a la construcción y remodelación de
las UGC y $3.633.465,05 a la secretaria de relaciones con la comunidad. En el año 2007 el
PM fue de un total de $232.029.44, 73, siendo los fondos destinados para la promoción y
articulación de las relaciones con la comunidad (en adelante PARC) ($5.067.595,59.
Asimismo, para la coordinación de PP fueron necesarios $1.500.000.
Al año siguiente, el PM era de un total de $232.463.219 y para la PARC se
proporcionaron $2.051.464,54. Si sumamos esta cifra, $1.500.00 la cual corresponde a la
coordinación del PP y los montos destinados por cada una de las siete UGC, nos da como
resultado un total de $6.215.105,76.
En relación al año 2009, el PM era de $302.995.853, para la PARC se facilitaron
$3.351.898,97, para la coordinación del PP resultaron $1.800.000 y esto sumado al
porcentaje asignado de las UGC representa un total de $9.189.096,74.
Por último, en el 2010, el PM fue de $345.272.689, para la PARC se suministraron
$3.547.264,68, para la coordinación del PP fueron $3.500.000 y el total del presupuesto de
cada una de las UGC, hace un total de $11.639.618,16. El criterio que se utiliza para
distribuirlo hacia las UGC se relaciona con el porcentaje de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) que el municipio detectó a lo largo de todo el distrito.
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Como se mencionó al comienzo del trabajo, en el municipio de Morón se llevó a
cabo a partir del año 2004 el Plan de Descentralización Municipal. A su vez, se da cuenta
de que en cada una de las UGC se pueden acceder a la realización de trámites en las
siguientes áreas: atención al vecino y mesa de entradas, rentas municipales, obras
particulares, catastro, inspección general y habilitaciones y servicio a la comunidad.
3. La Matanza.
3.1. Condiciones Previas.
Fernando Espinoza, actual intendente electo, posee una extensa trayectoria como militante
dentro la fuerza política característica de la comuna: el Partido Justicialista. Integró la JP y
el MUSO de La Matanza durante la época conocida como la Renovación. En 1983 conoció
a Alberto Balestrini (quien gobernó la comuna durante dos períodos: 1999-2003 y 2003-
2005). Este último período se interrumpe tras haber sido electo diputado de la Nación por la
provincia de Buenos Aires y trabajó junto a él desde entonces. En 1995 fue secretario de
Juventud del PJ; y en 1999 fue electo concejal y presidente del Bloque Justicialista del
Concejo Deliberante. En 2002 asumió como presidente del Concejo Deliberante.
Espinoza es electo por el Frente Para la Victoria en el año 2007 con el 50.09% de
los votos, Unión PRO alcanza 13.94%, Afirmación para una República Igualitaria logra
11.47%. El Frente Para la Victoria (FPV), por su parte, es una alianza electoral de
orientación peronista fundada en 2003 para sostener la candidatura de Néstor Kirchner,
quien resultó electo presidente de la Nación para el período 2003-2007.
Para establecer la conformación del Concejo Deliberante a la hora de la sanción de
la Ordenanza Municipal del PP (año 2009), se expondrán a continuación los resultados de
las elecciones para los años 2007 y 2009. En la primera, se eligieron ocho concejales del
FPV (50.09%), dos concejales de Afirmación para una República Igualitaria (11.47%) y
dos por Unión PRO (13.94%).
18
En la misma, el margen de victoria resulta del 38.62%. En el año 2009, resultaron
electos cinco concejales por Partido Justicialista (44.23%), dos concejales por Acuerdo
Cívico y Social (11.33%), dos concejales por Partido Federal (11.81%), un concejal por
Partido Unión Celeste y Blanco (9.11%), un concejal por Nuevo Encuentro (8.38%) y un
concejal por Propuesta Republicana (9.96%). A su vez, ubicamos el margen de victoria en
32.9% y el promedio de las dos elecciones es de 35.76%.
En relación a la presencia del capital social representado en la figura de las
organizaciones de la sociedad civil (OSC), en la Región Descentralizada Sur II (RD II), la
cual cuenta con una población de 1.082.197 habitantes, suman un total de 116, más del
doble de la Región Descentralizada Noroeste I (RD I) que se estimaron en 42. 8
En esta última, las OSC de mayor número tienen como fin la tarea educativa, con 13
OSC, y las culturales que cuentan con 7, seguidas muy de cerca por las OSC orientadas a
desarrollar actividades para las personas de la tercera edad que cuentan con 5. En este
sentido la RD I se calcula que presenta una población de 150.035 habitantes. Volviendo a la
RD II, las OSC de mayor presencia en el territorio son tres: las educativas 36, las
comunitarias que suman 28 y las religiosas con 15 OSC. Puede afirmarse que por cada
habitante de la RD I le corresponde 3.57 instituciones, en cambio en la RD II a cada
habitante le pertenece 0.009 instituciones.
3.2 Diseño Institucional.
En cuanto a la Ordenanza Municipal del distrito no fue posible encontrarla, lo cual
representa una inconsistencia en relación a los objetivos y los ejes que determinan el PP. En
8 INDEC. Instituto Nacional de Estadística y Censo [en línea]. [Consulta: 7 de agosto 2011]. Disponible en:
<http://www.indec.gov.ar/>.
19
lo que respecta al distrito de La Matanza cuenta con una población total de 1.775.816
habitantes. 9
A su vez, en los años 2009 y 2010 en la RD I (Noroeste) fueron destinados
$1.000.000, y en el 2010 para la RD II (Sur) también se destinó la misma cifra. Es
importante señalar que la totalidad de las zonas que integran las Regiones reciben la misma
cantidad de dinero, es decir, se reparte de forma equitativa. En la RD I cada una de las
zonas recibe $200.000, en cambio en la RD II, que cuenta con una subdivisión de 10 zonas,
le corresponde $100.000.
Las dos Regiones cuentan con un secretario/a que las representan. A diferencia de
Morón, en el caso de La Matanza el voto, es colegiado, es decir, que toda institución con
personería jurídica en el partido está capacitada para votar. En cuanto a los representantes
del sector empresarial, están habilitados para sufragar juntos con las demás OSC.
Vale aclarar que los proyectos surgen del diagnóstico que realizan las instituciones
de la zona. Aunque luego son asesorados en torno a la viabilidad de estos con los
funcionarios especializados de las distintas áreas, el municipio no interviene en el dictamen
de los mismos.
3.3. Implementación del PP.
En ambas regiones del municipio, se observa una tendencia hacia las políticas dedicadas a
actividades culturales y deportivas/recreación: en el RD I se aprobaron 18 y el la RD II 23.
Lo mismo ocurre con las políticas destinadas a la capacitación laboral, en el RD I se
desarrollaron 8 proyectos y en la RD II 11. Aunque en el RD I se observaron en los dos
años (2009/10) 5 políticas consignadas al área de infraestructura. Una particularidad de las
9 INDEC. Instituto Nacional de Estadística y Censo [en línea]. [Consulta: 7 de agosto 2011]. Disponible en:
<http://www.indec.gov.ar/>.
20
dos Regiones es que en la RD II (Sur) supera en número los proyectos aprobados de la RD
I, aún cuando esta implementó el PP un año antes, en el 2010.
En relación a las políticas culturales-deportivas las ubicamos en una planeación a
largo plazo, por considerarlas como transformadoras de la calidad de vida de las personas,
en especial aquellas destinadas a la población más joven y vulnerable. Al igual que los
proyectos destinados a la capacitación laboral en especial dentro de las zonas que
conforman la RD II (Sur), por tratarse de una población la cual forma parte del llamado
segundo cordón del conurbano bonaerense, con un gran porcentaje de jóvenes, en
condiciones de precariedad e inestabilidad laboral. A raíz de ese contexto, se implementó
este año el consejo consultivo joven, el cual tiene como objetivo debatir acerca de las
problemáticas de la población, la cual entre 14 y 30 años puede expresar sus demandas.
En este sentido, a partir de 2005 existe en la página del municipio cuenta con un
boletín informativo digital, en el cual se difunde las noticias sobre PP y en particular, los
proyectos seleccionados por el consejo consultivo local. Sumado a esto, el diario local
NCO, diario de Morón y el Periódico UNO (perteneciente a la Universidad Nacional de La
Matanza), proporciona información en torno a los proyectos elegidos en ambas regiones y
las fechas de las reuniones. En cuanto a la información en la Web municipal, encontramos
el listado de instituciones que conforman el consejo consultivo Local de las dos Regiones
Descentralizadas junto a los proyectos elegidos a los cuales no se publicitan los montos ni
la cantidad de votos por los que fueron seleccionados.
Es importante destacar que el municipio presenta dificultades en el plano informativo
de las políticas del PP en particular, deducimos que esto sucede por tratarse de ser un
instrumento implementado hace dos años solamente, abarcar un territorio extenso, y carece,
fundamentalmente, de un sistema que logre una conexión eficiente entre las dos Regiones y
las OSC que están capacitadas para votar en relación a los proyectos.
En relación a los recursos, el municipio contó para el año 2009 con un PM de
$748.245.908,76, siendo el monto destinado para el PP de $1.000.000 para la RD1. En
21
relación al año 2010, el distrito dispuso de $1.013.925.420,98 y la RD1 recibió $1.000.000
al igual que la RD2. Cabe destacar que los criterios utilizados para dividir al territorio de la
forma que se llevó a cabo fueron los siguientes: responde, en un primer momento, a la
cuestión de ubicación geográfica de las zonas que integran las regiones y, también, la
identificación de la población con el territorio.
En la RD I (Noroeste) funciona una oficina para obtener la emisión de todas las
tasas municipales: servicios generales, seguridad e higiene, pequeños, medianos y grandes
contribuyentes, como el pago de pesas y medidas y su correspondiente declaración jurada
anual. Además, se realizan tramites catastrales y relativos a dominio de los inmuebles;
asesoramiento para habilitación de comercio, denuncias de los vecinos afectados por
diferentes situaciones; pago de multas por infracciones de tránsito; se puede realizar
afectaciones al régimen de bien de familia; por intermedio de la secretaria de medio
ambiente, se reciben solicitudes de poda, extracción y/o plantación de árboles, etc.
A través del Instituto Municipal de Desarrollo Económico y Social (IMDES) se
accede a actividades de formación laboral, en el marco del Programa Jóvenes con Mas y
Mejor Trabajo y oficina de empleo y capacitación, además de centros de formación
profesional y, en cuanto a la medicina social, se realiza la entrega medicamentos para
pacientes con enfermedades crónicas, elementos de ortopedia y óptica, leche maternizada,
entre otros.
En relación a los servicios de PAMI, además de los trámites habituales, afiliación,
etc. Se está llevando a cabo un plan gratuito de vacunación antigripal. En cuanto a RENTAS
se lleva a cabo la liquidación de tasas, en lo referente a los temas de IOMA se realizan
afiliaciones, tramites y beneficios para el padrón de afiliados y se gestionan los diferentes
planes sociales. En relación a los servicios correspondiente de BAPRO a través de él, se
puede abonar tasas e impuestos y AnSES ofrece tramitar carta poder, seguro de desempleo,
salario familiar de los activos y actualización de datos de personas.
22
En la RD II (Sur) posibilita los siguientes trámites: tasa de servicios generales,
oficinas de IOMA, ANSES, BAPRO, PAMI y ARBA, una dependencia del registro civil, una
dependencia de la secretaría de economía y hacienda y un espacio de Tránsito, al igual que
la RD I.
A diferencia de la RDI, se ofrecen a la comunidad servicios del ámbito de la salud;
como es el caso del operativo de prevención ginecológico que consta de un hospital móvil
llevado a cabo del 12 al 19 de mayo de 2010. Además se ejecutan los programas de
PROGEMA (Programa de Prevención del Cáncer Genito-Mamario), el de prevención de
cáncer de cuello, el de salud sexual y procreación responsable.
4. Reflexiones Finales.
Desde el punto de vista del contexto institucional anterior a la ordenanza del PP, que
fueron denominadas como condiciones previas, se evidencian dos grandes diferencias entre
los municipios en torno a la voluntad política y el capital social.
En un primer abordaje del estado de la VP en los mencionados distritos
bonaerenses, se destaca la diferencia del partido político que integra el jefe comunal, en
Morón Sabbatella, primero con Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación y luego
con Nuevo Morón, el cual tiene como plataforma política la necesidad de ofrecerle a la
ciudadanía un cambio radical, tanto en la gestión de políticas públicas como en la noción
misma de la política.
En este caso había que empezar de nuevo, buscando formas alternativas para lograr una
efectiva reconstrucción del tejido social y político de la comuna. En este sentido, podemos
afirmar que la elección de 1999 no es para la historia del distrito una más, ya que el
intendente electo tiene la tarea de reestablecer los relaciones verticales, dentro del Estado
Municipal, y también los horizontales, los cuales se entablan con sujetos que forman parte
de la sociedad civil.
23
Un escenario diferente se plantea para Espinoza quien forma parte, a través de la
militancia política de muchos años, de la maquinaria del Partido Justicialista, fuerza
política hegemónica que gobierna en dicho municipio ininterrumpidamente desde la
instauración del régimen democrático en 1983. El mandato de Espinoza se encuentra ligado
a una suerte de continuidad de los jefes comunales anteriores. Los cuales integran el mismo
espacio político que él y resulta lógico que presten su apoyo a sus decisiones en particular y
a su mandato en general.
En relación a la distribución H.C.D. ambas gestiones obtuvieron una primacía por
sobre la segunda fuerza mayor al 28%, siendo La Matanza, a través del FPV, el municipio
que alcanzó una mayor ventaja, como se observa en la elección de 2007 la cual logró
38.62% de margen de victoria por sobre el segundo partido.
En un segundo orden de cosas, con respeto a la dimensión de capital social, en
Morón se evidencia una fuerte presencia de OSC sobre todo en las UGC que presentan un
nivel medio y elevado de NBI, como es el caso de la Nº 1 (420), 3 (161), 4 (190) y 5 (78)
las cuales se ubican dentro de un rango que va desde el 11 al 16% y, en el extremo, la UGC
Nº 6 (204) ronda el 45%. En todas las UGC las entidades educativas son las que logran el
mayor número, salvo en las UCG Nº 5 (Castelar Sur), que contabiliza 21 instituciones
comunitarias y 18 educativas; y la Nº 6 (Morón Sur) la cual cuenta con 55 comunitarias y
52 establecimiento educativos.
Respecto a La Matanza, en un principio asombra las 116 OSC con que cuenta la RD
II si las comparamos con las 42 registradas en la RD I, pero la primera presenta una
población de 1.082.197 habitantes, más del doble que la contabilizada en la RDI, la cual se
estima en 150.035. De este modo, por cada ciudadano de la RD II se le asigna 0.009
instituciones, esto evidencia una falta de representación de las demandas de esa población
la cual se ubica geográficamente más alejada de la cabecera del partido (San Justo) y
resulta ser más propensa a situaciones de precariedad en relación a la calidad de vida.
Aunque no fue posible encontrar datos oficiales que describan el contexto socioeconómico
de la población del partido.
24
Con respecto a la finalidad de las OSC, en la RD I las instituciones educativas son
13, las orientadas a realizar actividades culturales 7 y las comunitarias 3. En cambio, en la
RD II el número de las OSC tomando en cuenta el propósito de cada una de ellas, se ubica
de la siguiente manera: educativas 36, comunitarias 28 y 15 instituciones religiosas.
En cuanto a la dimensión previamente analizada, la misma es llamada activismo en
la sociedad civil por parte de Nylen (2002) y Goldfrank ofrecen la siguiente definición: “la
comunidad política debe tener asociaciones civiles, preferiblemente dispuestas a participar
en los asuntos municipales” (2006, 74). A su vez, Putnam (1994) aporta su visión sobre el
capital social (CS) el cual se “refiere a las características de organización social, como la
confianza, las normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad mediante la
facilitación de las acciones coordinadas. (…) Es decir, múltiples encuentros cotidianos que
se van tejiendo esa es espesa red de relaciones interpersonales, basada en la confianza y el
respeto mutuo”. Esto ubica a las características del CS en un marca de generación de “bien
público”, el cual difiere a la propiedad privada que beneficia solo a las individuos
interesados. (1994, 54)
Para abordar la temática en torno al diseño institucional, nos interesa resaltar dos
dimensiones: en un primer lugar la que hace referencia si el voto se realiza de manera
informal o formal y luego de que manera se lleva a cabo la deliberación en torno al
sufragio de los proyectos.
En torno a la formalidad del voto, en Morón se instituye en la Ordenanza Municipal
que se encuentran habilitados los mayores de 14 años que trabajen o viven en el partido. En
cuanto a La Matanza, solamente están autorizadas las OSC que cuenten con la
correspondiente personería jurídica.
Sumado a lo anterior, la deliberación en el proceso de definir los proyectos, en
Morón a partir de año 2008 los funcionarios delinean los pre-proyectos los cuales los
definitivos son votados por la ciudadanía en las etapas subsiguientes. Esta modalidad se
25
adoptó para evitar la superposición de proyectos y el fastidio entre concurrentes que
generaba los extensos debates.
En cambio, en La Matanza las cuestiones problemáticas son el resultado de los
diagnósticos que llevan a cabo las OSC quienes los presentan ante el Consejo Consultivo
Local. De este modo, el Estado municipal no interfiere en su confección salvo cuando se
trata de analizar la viabilidad de los mismos.
En cuanto a la fase de implementación del PP se evidencian diferencias en las
siguientes dimensiones: supervisión centralizada, reglas e información asequible y
recursos suficientes.
En lo que respeta a la transmisión de información por parte del municipio hacia la
comunidad, se identifica una de las diferencias más determinantes. Como se mencionó
anteriormente, a partir del primer mandato de Sabbatella, la idea del gobierno de
proximidad se materializó en diferentes acciones, una de ellas, fue la creación de una
oficina anticorrupción, la oficina del acceso a la información pública las cuales apuntaban
a acercar tanto a representantes y representados, pero esta relación debe ser considerada en
toda su complejidad. En Morón se señaló que el impulso de cambio de la gestión de
Sabbatella primero y Ghi luego, se encuentra comprometida con las políticas participativas
por razones ideológicas y el papel activo de las múltiples OSC. Es decir, concierne a una
cercanía física, pero también a una actitud de escucha y de atención por parte de los
gobernantes, a un involucramiento en la vida cotidiana de los ciudadanos. Será esta
reconstrucción de la confianza la base del ejercicio y las características del sistema político
del distrito en los años sucesivos. Lo que Putnam aclara que es necesario: un espacio
político donde exista “una espesa red de relaciones interpersonales.”
En La Matanza el escenario resulta ser distinto al anterior. Como el tema en torno a
la rendición de cuentas y a la publicidad de las acciones de gobierno, no se toma como eje
de gobierno del actual intendente, no resulta sorprendente que la información requerida, en
26
general, no se encuentre tan accesible. Se trata también de una implementación del PP
reciente, lo cual requiere un proceso de consolidación que notamos en el caso de Morón.
En último lugar, identificamos que en torno a los recursos empleados en Morón la
partida de dinero se incrementó desde el año 2006, en donde representaba el 0.62% del
presupuesto municipal hasta llegar al 1% en el 2010. La cifra correspondiente a cada UGC
tiene relación con el índice de NBI que elabora el municipio.
En base a esto último en La Matanza ocurre que todas las zonas que conforman las
dos RD reciben la misma cantidad de dinero, es decir, se rigen bajo el principio de equidad.
Se recalca el hecho de que en los dos primeros años que se lleva a cabo en la RD I el monto
destinado al PP fue el mismo: $1.000.000, igual que en el año 2010 en la RD II, es decir,
representan el menos del 0.20 por ciento del presupuesto municipal para ambos años.
Puede afirmarse que el municipio de La Matanza se suma a una numerosa lista de
distritos bonaerenses en particular, ocurre también de forma extendida en la Argentina, los
cuales abogan en efectuar nuevas herramientas para canalizar la participación ciudadana;
tal vez sin contar con la estructura institucional necesaria para forjar una red de conexiones
que anime las políticas participativas. Mas precisamente para estar presente en la totalidad
del territorio con la misma intensidad, esto cuenta tanto para el Estado Municipal como
para las OSC siendo estas las únicas habilitadas para votar en el PP. Al contar con una baja
institucionalización de las OSC, es especial en la RD II (Sur), hace que las cuestiones
problemáticas de la comunidad afectada no puedan ser elevadas ante el resto de la
ciudadanía. Y dicha herramienta de fomento de la participación se vuelve insuficiente y
contraproducente a los efectos para la cual fue creada.
En suma, pensamos que el análisis de estas dos experiencias manifiesta la
complejidad de la noción de participación ciudadana y nos obliga a tener presente que el
modelo del presupuesto participativo debe ser lo suficientemente flexible como para
adaptarse a un determinado contexto político-institucional. No existe un modelo único que
satisfaga a todas las realidades, es decir, cada uno de los estados municipales que quieran
27
llevarlo a cabo deben tener presente el capital con el que cuentan, tanto social como
institucional, y lo que pretenden lograr con la implementación de la política. Asimismo se
constituye en un instrumento multiplicador de centros de una ciudad, es decir, la división
del territorio en zonas más pequeñas acerca la comunidad y al Estado local, logrando
reproducir las funciones (o al menos algunas) que anteriormente se llevaban a cabo en la
cabecera de partido.
De todas maneras, consideramos un avance para el desarrollo del sistema
democrático la aplicación del presupuesto participativo, el cual se torna un instrumento
efectivo que depende de numerosos factores institucionales y externos a la efectivización
misma de la política.
5.1 Fuente
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