Propuestas de regulación de los medios de comunicación: Ley de Radiodifusión Comunitaria y Ley de Medios de Comunicación Públicos Análisis legal e institucional Estudios Legales Marzo de 2014 • No. 159 ISSN 2311-4479 La Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, CLPC, de la Asamblea Legislativa se encuentra estudiando dos proyectos de ley referidos a la regulación de medios de comunicación, el proyecto de Ley de Radiodifusión Comunitaria y el proyecto de Ley de Medios de Comunicación Públicos. A solicitud de esa Comisión y con el objeto de contribuir al debate de dichos proyectos, el Departamento de Estudios Legales de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, FUSADES, presentó en abril de 2014 sus comentarios a dichas propuestas normativas, por medio de una carta dirigida a los diputados que las estudiarán 1 . Considerando que es importante que estas propuestas sean conocidas y discutidas ampliamente, dedicamos este número del Análisis Legal e Institucional para examinar el contenido de estas propuestas legislativas. A) ANTECEDENTES El 24 de julio de 2013, la Asociación de Radios y Programas Participativos de El Salvador (Arpas) presentó 1 Aunque este documento corresponde al mes de marzo, hemos considerado oportuno referirnos al documento que de manera oficial FUSADES presentó a la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, por medio de una carta del 9 de abril de 2014. el Anteproyecto de Ley de Radiodifusión Comunitaria a la Asamblea Legislativa. Diputados del Partido FMLN, dieron iniciativa al proyecto, quedando este integrado al expediente 978-7-2013-1. Este proyecto de ley tiene como propósito reconocer y crear un régimen especial de concesiones para las “radios comunitarias”, reservando al menos un tercio de las frecuencias de radio y televisión para este sector. En agosto de 2013, se creó una comisión ad hoc para debatir la Ley de Radiodifusión Comunitaria, sin embargo, esta fue disuelta en septiembre del mismo año y se pasó a estudio de la CLPC para ser estudiada en conjunto con la propuesta del Ejecutivo. El proyecto de Ley de Medios de Comunicación Públicos ingresó el 19 de septiembre de 2013 para estudio de la CLPC, a iniciativa del Presidente de la República, por medio del Ministro de Gobernación, con el número de expediente 1096-9-2013-1. La finalidad de esta ley es crear un Consejo Nacional de Medios Públicos, CONAMEP, que administrará los canales de televisión y estaciones de radio destinados a brindar un servicio público de comunicación. El 21 de octubre del 2013 la CLPC inició el estudio de ambos proyectos. Recibió en la sesión de ese día a representantes 1
Transcript
Propuestas de regulación de los medios de comunicación: Ley de Radiodifusión Comunitaria y Ley de Medios de Comunicación Públicos
Análisislegal e
institucional
EstudiosLegales
Marzo de 2014 • No. 159ISSN 2311-4479
La Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales,
CLPC, de la Asamblea Legislativa se encuentra estudiando
dos proyectos de ley referidos a la regulación de medios
de comunicación, el proyecto de Ley de Radiodifusión
Comunitaria y el proyecto de Ley de Medios de
Comunicación Públicos. A solicitud de esa Comisión y
con el objeto de contribuir al debate de dichos proyectos,
el Departamento de Estudios Legales de la Fundación
Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,
FUSADES, presentó en abril de 2014 sus comentarios a
dichas propuestas normativas, por medio de una carta
dirigida a los diputados que las estudiarán1. Considerando
que es importante que estas propuestas sean conocidas
y discutidas ampliamente, dedicamos este número del
Análisis Legal e Institucional para examinar el contenido de
estas propuestas legislativas.
A) ANTECEDENTESEl 24 de julio de 2013, la Asociación de Radios y
Programas Participativos de El Salvador (Arpas) presentó
1 Aunque este documento corresponde al mes de marzo, hemos considerado
oportuno referirnos al documento que de manera oficial FUSADES presentó a la
Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, por medio de una carta del 9 de
abril de 2014.
el Anteproyecto de Ley de Radiodifusión Comunitaria
a la Asamblea Legislativa. Diputados del Partido FMLN,
dieron iniciativa al proyecto, quedando este integrado
al expediente 978-7-2013-1. Este proyecto de ley tiene
como propósito reconocer y crear un régimen especial de
concesiones para las “radios comunitarias”, reservando al
menos un tercio de las frecuencias de radio y televisión para
este sector. En agosto de 2013, se creó una comisión ad
hoc para debatir la Ley de Radiodifusión Comunitaria, sin
embargo, esta fue disuelta en septiembre del mismo año y
se pasó a estudio de la CLPC para ser estudiada en conjunto
con la propuesta del Ejecutivo.
El proyecto de Ley de Medios de Comunicación Públicos
ingresó el 19 de septiembre de 2013 para estudio de la
CLPC, a iniciativa del Presidente de la República, por medio
del Ministro de Gobernación, con el número de expediente
1096-9-2013-1. La finalidad de esta ley es crear un Consejo
Nacional de Medios Públicos, CONAMEP, que administrará
los canales de televisión y estaciones de radio destinados a
brindar un servicio público de comunicación.
El 21 de octubre del 2013 la CLPC inició el estudio de ambos
proyectos. Recibió en la sesión de ese día a representantes
1
de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
(UCA), Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho
(FESPAD), el Centro para la Defensa del Consumidor (CDC),
la Asociación de Periodistas de El Salvador (APES) y otras
organizaciones y medios comunitarios, para exponer en
detalle el contenido del proyecto de Ley de Radiodifusión
Comunitaria. Asimismo, el Secretario de Comunicaciones de
la Presidencia de la República, hizo una presentación sobre
el proyecto de Ley de Medios de Comunicación Públicos.
En enero de 2014, la Asamblea Legislativa envió una nota a
FUSADES, solicitando que presentara sus observaciones a
estos proyectos de ley.
El Departamento de Estudios Legales de FUSADES le
ha dado seguimiento a esta temática. En julio y agosto
de 2010 se publicaron dos números del Boletín de
Estudios Legales, titulados “Regulación del acceso a la
radiodifusión sonora y audiovisual” Parte 1 y Parte 2. En esas
publicaciones se estudió la normativa y procedimientos
para el acceso a la radiodifusión sonora y audiovisual y
se examinó la experiencia en Latinoamérica a partir de
reformas semejantes a las que ahora se proponen en la
Ley de Radiodifusión Comunitaria. Lo que allí se concluyó
sigue vigente en esta coyuntura: “a través de las radios
comunitarias se pueden lograr muchos objetivos valiosos;
sin embargo, cuando dicha participación es impulsada o
forzada desde el Estado, esta puede convertirse en una
herramienta gubernamental, tal como ha sucedido en
Sudamérica, y no en instrumento de desarrollo de los
valores democráticos”.
En el presente documento, primero haremos observaciones
generales a ambos proyectos de ley bajo estudio de la CLPC,
luego realizaremos comentarios específicos a cada proyecto
y finalmente desarrollaremos unas consideraciones finales.
B) OBSERVACIONES GENERALES1. Necesidad de elaborar una exposición de motivos
La exposición de motivos de una ley es el instrumento
para explicar sus objetivos y que facilita a futuro la
interpretación de la misma.
Ambos proyectos de ley bajo estudio buscan regular la radiodifusión sonora y audiovisual, la cual es un medio para ejercitar derechos humanos fundamentales que a la vez son un pilar de la democracia: las libertades de expresión y de información. Es por tanto imperativo que se haga un análisis sobre la
necesidad de estas leyes, y que en la regulación se evite
introducir posibles limitaciones desproporcionadas o
injustificadas al ejercicio de estos derechos. Según lo
ha dicho la Sala de lo Constitucional en su sentencia de
inconstitucionalidad 91-2007: “las libertades de expresión
e información tienen como función la de formar una
opinión pública libre, y que comprenden el derecho a recibir
opiniones y hechos, respectivamente, la pluralidad de fuentes
informativas contrapuestas y la apertura a las diversas
corrientes de opiniones y hechos constituyen un requisito
sine qua non de dichas libertades […] dicho pluralismo
informativo debe ser entendido como la existencia de una
diversidad de medios independientes y autónomos, así
como de contenidos heterogéneos (opiniones y hechos), a
2
Análisis legal e institucional No. 159 • marzo de 2014
disposición del público, sin la cual la libre comunicación de
opiniones y hechos no resultaría efectiva…”2.
Ambos proyectos de ley en estudio dicen aspirar a
promover la pluralidad, pero a la vez entran a regular
el contenido de la programación, tanto para medios
de comunicación administrados por el Estado como
para medios “comunitarios” administrados por personas
naturales o jurídicas. Sin una exposición de motivos
clara, el alcance de esta regulación puede significar una
amenaza de intromisión estatal en el contenido de otro
tipo de medios privados y que, lejos de alcanzar mayores
niveles de pluralidad, podría servir como vehículo para
homogenizar el contenido de los medios, lo cual significaría
una grave violación a los derechos de libertad de expresión
e información.
2. Necesidad de armonizar con la normativa vigente Los proyectos de ley bajo estudio no incluyen derogaciones
expresas ni reformas a la legislación vigente, lo cual
conllevaría a problemas de interpretación y de aplicación.
Por tanto, existe la necesidad de hacer un ejercicio de
armonización con la normativa vigente.
C) OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN PÚBLICOS
1. Ámbito de aplicación
2 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Proceso de inconstitucio-
nalidad 91-2007. Sentencia definitiva del 24 de septiembre de 2010.
El alcance de la Ley de Medios de Comunicación Públicos (LMCP) debe estar precisamente delimitado, excluyendo de manera expresa su aplicación a los medios privados.
En el proyecto analizado existen artículos que no son
claros en cuanto a si serían aplicables a medios privados.
Por ejemplo, el art. 2 LMCP establece que la misma es
aplicable “a todas las personas naturales y jurídicas que
participen directa o indirectamente en la prestación de un
servicio público de comunicación”. El art. 3 LMCP define
“servicio público de comunicación” y establece que este es
un derecho de la población y una obligación del Estado
prestarlo, pero no lo distingue del servicio que prestan
los medios privados ni los medios estatales que no están
bajo la administración del CONAMEP. En el art. 5 LMCP
se dispone que el CONAMEP “establecerá mecanismos
de coordinación y cooperación” con los medios de
comunicación estatales institucionales y los medios de
comunicación privados. El mismo artículo establece que
“El Estado salvadoreño deberá promover a todos aquellos
medios de comunicación que garanticen la pluralidad,
diversidad de contenidos y compartan los principios rectores
del servicio público de comunicación establecidos en la
presente ley”. Sin embargo, los mecanismos de promoción,
coordinación y cooperación no están establecidos en la
ley, ni se aclara si los mismos serán obligatorios para los
medios privados. En el art. 9 LMCP se establece como
atribución del CONAMEP el “contribuir a la formación de
comunicadores, periodistas, productores audiovisuales y de
todo el personal vinculado a las operaciones de los medios de
comunicación en el país”, sin distinguir la clase de medios en
que se desempeñan.
3
Por otra parte, el art. 5 LMCP establece una clasificación de
los medios de comunicación que no debería incluirse en
esta ley, la cual tiene por finalidad regular únicamente a los
medios públicos administrados por el CONAMEP.
2. Considerar la necesidad de una nueva institución
El objeto principal de la ley es crear el Consejo Nacional de
Medios Públicos (CONAMEP), como institución autónoma
adscrita al Ministerio de Educación, que administrará los
medios públicos y regirá la prestación del servicio público
de comunicación. Los medios públicos no serían todos los
que están bajo la titularidad de institucionales estatales,
sino únicamente los que están bajo la administración del
CONAMEP y que se reducirían a Radio El Salvador y Canal
10 Televisión Educativa y Cultural, aunque la ley permite
que se creen nuevos medios.
Actualmente, estos medios se encuentran bajo la dirección
de la Secretaría de Comunicaciones:
4
Artículo 52, Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo (RIOE). “La Secretaría de Comunicaciones
estará a cargo de un Secretario de Comunicaciones,
cuyas atribuciones serán: (…) 12. Llevar la dirección
y administración de Radio El Salvador y de Canal 10
Televisión Educativa y Cultural, previa autorización
otorgada al efecto por la Superintendencia
General de Electricidad y Telecomunicaciones,
SIGET, conforme a lo establecido en la Ley de
Telecomunicaciones; colaborando con el Ministerio
de Educación respecto de los programas educativos
que pudieren ser promovidos por estos medios”.
La situación presente no es la más propicia para sostener
medios públicos autónomos del poder político. La
primera de las atribuciones que establece el art. 52 del
RIOE para la Secretaría de Comunicaciones es “contribuir
a generar en la opinión pública una imagen favorable
de la labor que realiza el Gobierno de la República”. Por
tanto, transferir la administración de estos medios a otra
entidad pública podría favorecer que sus contenidos
se orienten más a fines informativos, culturales y
educativos. Sin embargo, debe cuestionarse si está
justificado crear una nueva institución autónoma,
con los gastos presupuestarios que ello implica, para
administrar únicamente dos medios, un canal de
televisión y una radio.
El CONAMEP tal como se perfila en la ley sería una
entidad autónoma compleja que estaría compuesta
por: a) un Directorio de Administración integrado por
tres directores, nombrados cada uno de ellos por el
Presidente de la República, la Asamblea Legislativa y la
Corte Suprema de Justicia; b) un Consejo Consultivo, cuyo
número de miembros no se encuentra especificado por la
ley y que serviría como un órgano de consulta y asesoría;
c) un Comité de Contraloría Social, compuesto por 10
personas provenientes de diversos sectores de la sociedad,
que serviría como un órgano de consulta y monitoreo;
d) una Defensoría de la Audiencia, instancia que recibirá
quejas y denuncias de la audiencia por incumplimiento al
Código de Ética.
La forma de selección y funcionamiento del Consejo y del Comité no se regulan en la ley sino que se remite al reglamento, lo que permitiría al Órgano Ejecutivo de turno la determinación de ello.
Análisis legal e institucional No. 159 • marzo de 2014
Esto deja abierta la posibilidad de una injerencia que permita la ideologización o parcialización de la entidad y, a la postre, del contenido que transmitan los medios públicos.
Además, está claro que ambos significarían el pago de
dietas a sus miembros e implicaría una mayor burocracia.
Si la razón de ser del Comité de Contraloría Social es que
haya una participación de la sociedad civil, consideramos
que existen otros mecanismos más efectivos y abiertos
al público, como reuniones de rendición de cuentas y/o
de consulta abiertas al público general, que tendrían
la ventaja de no sumar burocracia y que ofrecerían la
oportunidad de participar a más sectores, y no únicamente
los seleccionados por el mismo CONAMEP.
Consideramos que crear una autónoma como el CONAMEP en una situación financiera complicada en el país, cuando existe un enorme déficit presupuestario, no es conveniente, por lo que esta opción debe ser rechazada.
Se podría analizar cómo han sido administrados en
otras épocas los medios cuya titularidad recae en el
Ejecutivo, por ejemplo bajo la dirección de instituciones
encargadas de la promoción de la cultura o educación,
para determinar a quién debería corresponder su
administración. El problema en el pasado ha sido que la
función desempeñada por Canal 10 y Radio Nacional ha
dependido del interés del titular del momento, teniendo
un enfoque más cultural en ciertos períodos y en otros uno
más propagandístico.
3. Independencia editorial y prohibiciones para medios públicos
El proyecto de LMCP debe asegurar que la programación
tenga un carácter independiente del poder político y esté
orientada al interés público y bien común. El proyecto
de ley debería contener un reconocimiento expreso de
la independencia de la línea editorial o informativa de
los medios públicos. En este mismo sentido, quienes
dirijan los medios públicos deben ser elegidos mediante
un procedimiento transparente y competitivo, con altas
exigencias de idoneidad profesional y ética. También
debería regularse un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades en el cargo y el conflicto de interés.
Además, se deben establecer criterios y procedimientos
claros de remoción que impidan que quienes ocupen
estos cargos sean de libre nombramiento y remoción, lo
que podría comprometer su independencia.
Por otro lado, la LMCP debería contener prohibiciones expresas para que estos medios no sean utilizados como herramientas de propaganda de los gobiernos.
Esto no se garantiza en la ley actual, y más bien el art.
10 literal i LMCP dispone que será obligatorio para los
medios públicos “difundir las actividades de los órganos
del Estado del país, en los ámbitos nacional e internacional
que el CONAMEP considere relevantes”. También, el art. 30
dispone que en situaciones de emergencia, calamidad
pública o de alerta en sus distintos grados “podrán ser los
canales oficiales de comunicación y pasarán a disposición
5
EstudiosLegales
6
del Presidente de la República o de la instancia del Estado
correspondiente, a fin de informar y orientar a la población”.
Para asegurar la verdadera independencia de los medios
públicos, lo más recomendable es que dichas disposiciones
se eliminen.
4. Publicidad en los medios públicos
Los medios públicos deben contar con un adecuado
financiamiento público que asegure su independencia
tanto del Gobierno como del sector privado. Por tanto,
no consideramos recomendable que estos se financien
con publicidad comercial. Tampoco sería adecuado
que se admita la publicidad oficial en los medios públicos
cuando esta no cumpla con un fin informativo, tal como lo
sosteníamos en el punto anterior.
5. Conclusiones
Tal como está redactada la LMCP, esta podría servir
como una plataforma para entrar a regular el contenido
de las transmisiones de los medios privados. Por tanto,
es imperativo limitar y clarificar que el ámbito de
aplicación de la misma es únicamente para los medios
públicos de titularidad del Órgano Ejecutivo.
La administración actual de Radio Nacional y Canal 10 está a cargo de la misma entidad encargada de promover la buena imagen del Gobierno, lo cual está totalmente opuesto con la idea de promover medios públicos independientes del poder político, con una programación orientada al interés público.
Sin embargo, consideramos inadecuado que para ello
se cree una institución autónoma, sino que más bien se
transfiera su administración a una entidad cuya finalidad
se alinee con los de un medio público de las características
mencionadas, estableciéndose otros mecanismos que
aseguren la independencia editorial, tales como los
descritos anteriormente. Además, es importante que se
eliminen de la propuesta todas aquellas disposiciones que
permitan la parcialización de los medios públicos.
D) OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY DE RADIODIFUSIÓN COMUNITARIA1. Definición problemática de medios comunitarios
Análisis legal e institucional No. 159 • marzo de 2014
Art. 3 Definición, Ley de Radiodifusión
Comunitaria (LRC). Son medios comunitarios
por radiodifusión aquellas estaciones de radio
y televisión que brindan un servicio de interés
público, cuya propiedad y administración
está bajo responsabilidad de asociaciones o
fundaciones sin fines de lucro o por grupos
de personas organizadas que no persiguen
fines de lucro y están orientados a satisfacer
las necesidades de comunicación social y a
promover el ejercicio del derecho a la libertad
de expresión, el derecho a la información y el
derecho a la comunicación de los habitantes
de la República.
7
EstudiosLegales
La definición tiene varios elementos problemáticos y
que limitan lo que puede considerarse como medios
comunitarios, siendo por tanto excluyente de grupos
que también son parte de la sociedad y que podrían
tener un interés legítimo por utilizar la radiodifusión para
promover su visión y que no persiguen fines comerciales.
Según la definición de la LRC los medios deben orientarse
a “promover el ejercicio del derecho a la libertad de expresión,
el derecho a la información y el derecho a la comunicación”.
El problema de esta conceptualización consiste en que
se ha confundido los fines con los medios: sin importar
qué fín tenga un medio, ya sea comercial o comunitario,
todos implican el ejercicio de los derechos a la libertad de
expresión, derecho a la información y comunicación. Al
establecer que los medios comunitarios deben promover
estos derechos o se excluye a los grupos que no tienen
por finalidad promoverlos o se impone ese contenido
a los medios comunitarios. Por otra parte, se excluye
expresamente a los medios que hacen “difusión de doctrinas
o mensajes religiosos”. La libertad de culto es un derecho
fundamental que está íntimamente ligado al derecho
de libertad de expresión puesto que implica la libertad
de manifestar la propia religión y creencias, y según la
Convención Americana de Derechos Humanos, está sujeta
únicamente a las limitaciones legales que sean necesarias
para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral
públicas o los derechos o libertades de los demás. Sin
embargo, la LRC incluye una limitación a la expresión de
este tipo de mensajes sin justificarlo.
Adicionalmente, el art. 4 LRC establece que “La finalidad de
la radiodifusión comunitaria es la promoción del desarrollo
integral de las personas, el respeto a los derechos humanos,
la difusión de la memoria histórica, la diversidad cultural,
la cosmovisión de los pueblos originarios, la pluralidad de
informaciones y opiniones, los valores democráticos, la
satisfacción de las necesidades de comunicación social,
la convivencia pacífica, el fortalecimiento de la identidad
cultural de El Salvador y la transformación continua hacia
una sociedad más justa”. La búsqueda de reconocimiento
de los medios comunitarios, al menos desde organismos
como la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, parte
de la necesidad de que la radiodifusión sea lo más plural
posible. Al contrario, este concepto busca delimitar qué
contenido es apto para recibir los beneficios de ser radio
comunitaria y haciéndolo discrimina arbitrariamente. Por
ejemplo, es finalidad de los medios comunitarios promover
la “cosmovisión de los pueblos originarios”, pero no lo es
la promoción de otras visiones religiosas ni los valores
culturales tradicionales de las mayorías de la población.
Quedan excluidos en esta definición los
medios de comunicación que indirectamente
persiguen fines comerciales, los que son
propiedad de instituciones públicas o están
bajo su administración y los que tienen
como principal actividad la promoción de
partidos políticos o la difusión de doctrinas
o mensajes religiosos.
8
El principio de igualdad exige tratar igual a los que se encuentran en igualdad de condiciones y que cualquier diferencia en el tratamiento debe responder a un motivo razonable. En este caso, no se justifica por qué se diferencia a los medios que difunden mensajes religiosos.
También es problemático que el concepto de medios
comunitarios permita que puedan ser titulares de los
mismos “grupos de personas organizadas que no persiguen
fines de lucro, sin personalidad jurídica”. Consideramos que
lo más apropiado es que solo personas jurídicas sin fines
de lucro tengan la titularidad de los medios comunitarios,
de lo contrario puede conllevar a dificultades prácticas
en caso que una de las personas decida retirarse de la
administración de la misma. Por otro lado, los requisitos
que son necesarios para formar una asociación aseguran
una mayor formalidad y estabilidad de la agrupación.
Ahora bien, dentro de esas personas jurídicas sin fines de
lucro se deben admitir todo tipo de entidades: instituciones
educativas como universidades, asociaciones de desarrollo
comunal, iglesias, etc.
2. Inconstitucionalidad de la prevalencia de los medios comunitarios
La LRC no hace una clasificación de los medios de
comunicación por radiodifusión, sino que tiene como
objetivo el reconocimiento de un tipo de medios,
los medios comunitarios por radiodifusión y excluye
expresamente de este concepto a los medios que
“indirectamente persiguen fines comerciales, los que
son propiedad de instituciones públicas o están bajo su
administración y los que tienen como principal actividad la
promoción de partidos políticos o la difusión de doctrinas
o mensajes religiosos”. De acuerdo a la LRC, los medios
comunitarios tendrían derecho a un procedimiento
especial para la concesión de frecuencias del espectro
radioeléctrico (art. 11 LRC), al apoyo financiero estatal
(art. 6 LRC), a que una porción del espectro radioeléctrico
para la prestación de servicios de radiodifusión sonora
y servicios de radiodifusión de televisión sea reservada
exclusivamente para este tipo de medios (art. 10 LRC) y
además prevalecerán en la adjudicación de frecuencias
(art 1 LRC).
Si bien la primera parte del segundo inciso del art. 1 LRC
establece que “el Estado reconoce el derecho a fundar
medios de comunicación por radiodifusión en condiciones
de equidad”, es claro que la propuesta de ley busca
preponderar a los medios comunitarios por sobre los
demás, no busca un equilibrio, sino que la balanza
esté cargada a favor de los mismos.
La idea de un procedimiento especial para los medios
comunitarios es que estos no tengan que acceder a través
del mismo procedimiento que los medios comerciales, el
cual culmina con una subasta pública, en la cual llevarían
una ventaja estos últimos. Sin embargo, la LRC dejaría a
los medios por radiodifusión sin fines de lucro que están
fuera del concepto de comunitarios teniendo que utilizar
el mecanismo de subastas públicas. Por tanto, el proyecto
de LRC deja desprotegidos a los medios religiosos y
administrados por otras entidades sin fines de lucro al
excluirlos del concepto de medios comunitarios. Como
ya dijimos, esto conllevaría a una violación al principio
constitucional de igualdad.
Análisis legal e institucional No. 159 • marzo de 2014
9
EstudiosLegales
La prevalencia a los medios comunitarios del art. 1 LRC crea una ventaja que no está justificada y que tampoco está claramente desarrollada.
Esa prevalencia implicaría que siempre que se solicite una
concesión se privilegiará a la radio comunitaria, y por tanto,
que siempre estarían en desventaja los medios privados
comerciales y aquellos sin fines de lucro que no entran
dentro del concepto de comunitarios.
El principio constitucional de igualdad contenido en el art.
3 de la Constitución de la República implica que los iguales
deben ser tratados por la ley de igual manera, requiere
que haya una diferenciación justificada entre desiguales
y razonabilidad del tratamiento desigual. En el caso de la
LRC se viola este principio de igualdad al diferenciar
entre medios que no persiguen fines de lucro de manera
arbitraria y además al establecer una serie de ventajas a
los medios comunitarios que lejos de crear condiciones
de equidad en el acceso a frecuencias del espectro,
buscan otorgarles una prevalencia por sobre el resto de
tipo de medios de comunicación.
3. Reserva de un tercio del espectro radioeléctrico injustificado
La propuesta de que se reserve “al menos” un tercio del
espectro radioeléctrico para los medios comunitarios
parece innecesario en un país donde en la actualidad
un 24% de las radios privadas en F.M. y un 32% de
las radios privadas en A.M. son administradas por
organizaciones sin fines de lucro, según una reciente
solicitud de información a la Superintendencia General de
Electricidad y Telecomunicaciones3. Este criterio es ajeno
a la realidad de El Salvador, en la que no existen radios
ilegales, existe pluralidad en cuanto a los titulares de
medios y en donde al menos en el A.M. hay aún muchas
frecuencias que no están en uso. El origen del mismo se
basa en un movimiento internacional que propugna por
una división tripartita del espectro: un tercio para el Estado,
un tercio para medios comerciales y un tercio para medios
comunitarios, pero ello es justificable en situaciones donde
han prevalecido monopolios estatales o en donde existen
radios que operan en la ilegalidad porque no existen las vías
legales para que se acceda al espectro radioeléctrico.
4. Estado no debe subsidiar a medios comunitarios
El art. 6 LRC establece que el Estado tiene la obligación de
“promover y garantizar la existencia, organización, y adecuado
funcionamiento de los medios comunitarios por radiodifusión”
y que para ello el Estado debe establecer medidas de “apoyo a la
sostenibilidad económica de los mismos”.
El apoyo financiero del Estado a los medios comunitarios atentaría contra la autonomía de los mismos y se corre el riesgo de que ello se convierta en un mecanismo de control de los contenidos por parte del Estado, lo que atentaría contra los derechos de libertad de información y expresión regulados por la Constitución.
3 Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones. Respuesta a
solicitud de información SIPV No. 0072-SAIP-V-No. 008-2014 del 24 de marzo de
2014.
10
Además, este sistema de subsidios también sería incons-
titucional por violar el principio de igualdad, puesto que
los beneficios solo se otorgarían a quienes el Gobierno
decida reconocer como “radios comunitarias” y no a
otras entidades sin fines de lucro que operan radios, sin
que haya entre las primeras y las segundas una causa
justificada de diferenciación.
Si bien el Estado puede establecer las condiciones
apropiadas para que surjan medios comunitarios, este
no puede garantizar la supervivencia de los mismos.
Justamente, uno de los criterios para la adjudicación
que se incluyen en la misma ley es que los solicitantes
de una concesión comprueben tener una estrategia de
sostenibilidad económica. Asimismo, por esas mismas
razones, se justifica que se les permita a los medios
comunitarios distintas fuentes de financiación, incluyendo
la publicidad (art. 5 LRC).
5. Comisión Técnica de la Radiodifusión
Comunitaria
La Comisión Técnica que se propone estaría integrada por
siete miembros, uno nombrado por la Superintendencia
General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET), otro
por la Universidad de El Salvador y cinco representantes
de distintos sectores: miembros de comunidades
donde operan medios comunitarios, organizaciones
sociales, periodistas, universidades privadas y medios
comunitarios. No se regulan los requisitos, inhabilidades
ni incompatibilidades de sus miembros, aun cuando
las atribuciones de la Comisión requerirían de ciertos
Análisis legal e institucional No. 159 • marzo de 2014
conocimientos técnicos. Los miembros que representan
a diversos sectores serían electos en asambleas generales,
pero no se desarrolla el procedimiento en la ley. Tampoco
es claro si cuando se expresa que los comisionados son
de naturaleza honoraria, si ello quiere decir si percibirá
dietas o no.
Según la propuesta de LRC, la Comisión Técnica actuaría de
manera independiente dentro del ámbito administrativo de
la SIGET y se le conceden atribuciones que según la Ley de
Telecomunicaciones (LT) corresponderían a esta última. Sin
embargo, este órgano no estaría en la capacidad de cumplir
con algunas de las atribuciones que se le confieren y lo más
conveniente es que sea la misma SIGET quien realice estas
funciones, por ejemplo, el emitir dictámenes técnicos y
sancionar infracciones. Se considera que el ente llamado a
realizar estas atribuciones es la misma SIGET y que por tanto
sería innecesario este órgano.
6. Vacíos en la propuesta de la ley
Según la LRC, el mecanismo de adjudicación de
frecuencias para uso de los medios comunitarios será el
concurso abierto y público. Sin embargo, no se establece
el procedimiento en la ley ni se armoniza con los
procedimientos para las concesiones contemplados en la
LT. Si bien se establecen los criterios para la adjudicación de
frecuencias, no se contempla cómo serán estos evaluados
ni cómo se compararía una propuesta con otra. Siendo el
procedimiento especial para los medios comunitarios una
parte esencial de la propuesta, los vacíos que deja en esta
materia el proyecto de ley son insalvables.
11
Si bien el acápite del art. 12 LRC se refiere a la transferencia
de adjudicaciones, esto no se regula. Debería incluirse
de manera expresa en la ley que las concesiones son
intransferibles, pues estas son otorgadas en consideración de
la persona que las solicita. Además, hace falta que se incluyan
causales expresas para la revocación de la adjudicación.
También existen grandes deficiencias en cuanto al régimen
sancionatorio de la ley, el cual no está desarrollado. No se
establecen claramente las infracciones ni el procedimiento.
Asimismo, se contempla que sea la Comisión Técnica la que
aplique este régimen; sin embargo, se considera que debería
ser la misma SIGET quien aplique las sanciones.
7. Conclusiones
El proyecto de LRC tiene muchas deficiencias técnicas e
inconstitucionalidades, por lo que consideramos que debe
ser revisado íntegramente por la Comisión.
La LRC consiste en una normativa que podría
tener efectos adversos a la libertad de expresión e
información, en la medida que pone al Estado como
árbitro del contenido que debería de tener hasta un tercio
de los medios existentes en el país. En la actualidad, las
concesiones de frecuencias para radiodifusión se basan en
criterios objetivos: la existencia de espacio en el espectro
para el área de cobertura solicitado por el interesado, que
no se vayan a crear interferencias con otras frecuencias
concesionadas, el cumplimiento de requisitos técnicos y,
de haber interés de un tercero, se otorga la frecuencia a
través de una subasta pública. La SIGET en todo el proceso
no entra a considerar el contenido que transmitirán los
medios de comunicación. La LRC busca crear un proceso
especial que no conlleve subasta en el caso de los medios
comunitarios. Sin embargo, este proceso no está incluido
en la ley y sería inconcebible que el mismo sea regulado a
través de un reglamento. Los criterios que sí se incluyen
terminan siendo muy subjetivos, por lo que se cae en el
riesgo de que el Gobierno de turno beneficie a medios
comunitarios afines. El riesgo de influencia del Estado
se hace aún mayor cuando además la LRC establece que
el Estado deberá garantizar la existencia y sostenibilidad
económica de los medios comunitarios, lo cual atenta contra
la libertad de expresión y la independencia que deben tener
los medios de comunicación.
Además, la LRC contiene inconstitucionalidades por violar
el principio de igualdad, al excluir del concepto de “medios
comunitarios” a aquellos administrados por entidades no
gubernamentales, sin fines de lucro pero que su contenido
programático no calza con los fines que establece la ley.
Además, a través de la LRC se busca una prevalencia de los
medios comunitarios, dejando en desventaja para acceder a
las frecuencias al resto.
EstudiosLegales
E) CONCLUSIONES
La existencia de medios independientes y diversos es elemental en una democracia. Idealmente,
estos deben cumplir con al menos tres roles esenciales para el fortalecimiento de la democracia y
sus instituciones: ser contralores del ejercicio del poder, creadores de una agenda pública a favor del
bien común y servir como plataformas que muestren las diversas perspectivas políticas dentro de la
sociedad de manera contrastada y equilibrada.
Este ideal aplica tanto a los medios estatales como a los comerciales, sin fines de lucro y
comunitarios. Sin embargo, la intervención del Estado en este ámbito debe ser limitada, a sabiendas que
se corre el riesgo de restringir la libertad de expresión e información. Una normativa que atente contra
dichas libertades se expone a ser una herramienta de control político que puede afectar libertades
individuales constitucionalmente protegidas.
Es importante que sobre esta temática se tenga un debate abierto y transparente entre todos los
actores involucrados, incluyendo entre ellos a la SIGET. De manera conjunta deben buscarse
medidas que contribuyan a robustecer la libertad de expresión, pilar de toda democracia. Dicho
debate debe tener como finalidad el fortalecimiento de la democracia, el bien común y un adecuado
balance entre los distintos intereses y derechos involucrados.
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org
CoordinadorLuis Nelson Segovia
DirectorJavier Castro De León
Departamento de Estudios Legales
InvestigadoresLilliam Arrieta de CarsanaRoberto Vidales GreggMarjorie de TriguerosOscar Pineda Gina Maria UmañaCarmina Castro de VillamarionaCarlos Alberto GuzmánJosé Miguel Rengifo
Análisis legal e institucional No. 159 • marzo de 2014
