Violencia Escolar en Mx

Revista Mexicana de Investigacin Educativa 131

LOS DESAFOS DEL DERECHO A LA EDUCACINEN MXICO A PROPSITO DE LA PARTICIPACINSOCIAL Y LA VIOLENCIA ESCOLAR1RSULA ZURITA RIVERA

Resumen:Este trabajo analiza algunas acciones recientes acerca de la participacin social yla violencia escolar en Mxico, asuntos concebidos como esenciales del derecho ala educacin, pues es imposible pensar ste omitiendo el derecho a la participa-cin que tienen todos los involucrados en la educacin y restndole importanciaa la seguridad psicolgica, fsica y social de stos. Aqu se examinan ciertos ele-mentos que explican que para que las acciones emprendidas alcancen los objeti-vos, ya sea fortalecer la participacin social o prevenir y reducir la violencia escolar,se requiere atender los planteamientos de la gobernanza, ya que sta posibilita laparticipacin de mltiples actores de diferente escala para dar respuesta a estoscomplejos problemas.

Abstract:This article analyzes recent actions involving social participation and school violencein Mexico. Such matters are perceived as having relevance in terms of the right toeducation, which cannot ignore the right of all educational actors to participateand the importance of their psychological, physical, and social safety. An examinationis made of certain elements that show that in order for actions to attain theirobjectiveswhether strengthening social participation or preventing and reducingschool violencethe ideas of governance must be addressed. Governance allowsmultiple actors from different levels to participate in providing a response tothese complex problems.

Palabras clave: derecho a la educacin, participacin social, violencia escolar, gobernanza,Mxico.Keywords: right to education, social participation, school violence, governance,Mexico.

RMIE, ENERO-MARZO 2011, VOL. 16, NM. 48, PP. 131-158 (ISSN: 14056666)

Investigacin

rsula Zurita Rivera es profesora-investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),sede acadmica Mxico. Carretera al Ajusco nm. 377, colonia Hroes de Padierna, 14200, Mxico, DF.CE: [email protected] / [email protected]

Consejo Mexicano de Investigacin Educativa132

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Introduccinl derecho a la educacin est siendo discutido de manera progresiva enlos espacios acadmicos y polticos a tal grado que hoy ocupa un lugar

relevante en las agendas de polticas pblicas en el mundo. En este pano-rama se observa la profunda discusin actual sobre su concepcin, los di-ferentes instrumentos legales internacionales y nacionales que lo protegenas como los numerosos actores y acciones organizadas que se han desple-gado exigiendo su respeto, defensa y cumplimiento. Este documento tieneel objetivo de analizar dos asuntos centrales en las recientes polticas edu-cativas en Mxico desde la perspectiva del derecho a la educacin y delparadigma de la gobernanza. Estos asuntos son la participacin social y laviolencia escolar, los cuales son fenmenos que, por varias razones, inte-gran el debate sobre el derecho a la educacin pues a partir de una visinamplia, como la propuesta por Katerina Tomasevski, (2006) y Rosa MaraTorres (2006), es imposible pensarlo omitiendo, por un lado, el derecho ala participacin que tienen todos los involucrados en la educacin y, porotro, restndole importancia a la proteccin y seguridad psicolgica, fsi-ca y social de stos. Estas dos cuestiones indiscutiblemente emergen cuan-do se piensa en los retos que enfrenta cualquier iniciativa lanzada paraproteger y asegurar el derecho a la educacin en nuestras sociedades. Dehecho hay una conexin ntima entre ambos fenmenos pues la participa-cin social es una herramienta til para la prevencin y erradicacin de laviolencia escolar.

El trabajo est organizado en cuatro apartados. En el primero se haceuna breve exposicin de los principales componentes del debate actualacerca del derecho a la educacin para dar cuenta de algunas concepcio-nes, plasmadas en instrumentos jurdicos y normativos a nivel internacio-nal y nacional sobre su aseguramiento. Al hacerlo se marcan algunos maticesque muestran percepciones dismiles sobre la educacin y, en especial, delderecho a ella. Posteriormente se examina el tema de la participacin so-cial distinguiendo algunos avances y debilidades que caracterizan su desa-rrollo en la educacin en Mxico desde la dcada de los aos noventa a lafecha, atendiendo dos dimensiones: la participacin social que ocurre entorno a los procesos de las polticas pblicas y la que emerge en las escue-las pblicas de nivel bsico. En el tercer apartado se aborda el tema de laviolencia escolar enfatizando ciertos rasgos de su discusin as como algu-nas de las acciones ms destacadas emprendidas por la actual administracin

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Los desafos del derecho a la educacin en Mxico a propsito de la participacin social y la violencia escolar

federal, particularmente en lo concerniente al Programa Escuela Segura.Al final se discuten varios elementos que explican por qu ambos fenme-nos estn ntimamente conectados con el derecho a la educacin.Adicionalmente, se argumenta que si la gobernanza es el proceso en elque la definicin del sentido de direccin de la sociedad, de las activida-des para realizar los objetivos (resolver problemas, enfrentar desafos, crearfuturos de vala), de las formas de organizarse y del modo como se distri-buirn los costos y beneficios [] es el resultado de la deliberacin [...]entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales (Aguilar, 2010:41-42), entonces es necesaria para incrementar las posibilidades de que lasacciones alcancen los objetivos trazados.

El derecho a la educacin: algunos puntos de partidaEn el debate en torno a este derecho se ha reiterado que la educacin,adems de ser un fin en s misma, constituye un medio para la consecu-cin de otros objetivos globalmente acordados (Torres, 2006). A partir deesta idea, sera errneo conservar una mirada parcial del avance de losderechos humanos puesto que su extensin, en principio, afecta no slo atodos los individuos sino tambin a los mbitos que pueden garantizar sudesarrollo integral y armnico. En este contexto, el derecho a la educacinvisibiliza determinados procesos que hoy estn marcando el rumbo de nuestrassociedades y que estn vinculados con la exclusin, la desigualdad y laglobalizacin (Tomasevski, 2006). Asimismo, el derecho a la educacinconfirma el papel clave que tiene como un medio para realizar todos losdems derechos humanos. En otras palabras, una sociedad no puede darpor satisfecha su responsabilidad concerniente a la proteccin y defensade los derechos humanos si no asume las obligaciones derivadas del dere-cho a la educacin entre todos sus integrantes.

Para saber qu se entiende hoy en da por derecho a la educacin, esindispensable rastrear algunas concepciones de la educacin que, desdemediados del siglo XX, han sido su fundamento. Al hacerlo, ser posibleadvertir cmo ha sido pensada de diferente modo ya sea por sus propsi-tos, destinatarios, alcances, articulacin con otros derechos o bien porlos problemas que se buscan solucionar o aminorar a travs de ella (Lpez,2007). A mediados del siglo pasado, en la Declaracin Universal de losDerechos Humanos, y posteriormente a fines de la dcada de los setentaen el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,


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la educacin fundamental se pensaba como aquella clase de educacinque se propone ayudar a nios y a adultos que carecen de las ventajas dela educacin formal (Torres, 2006:3). En contraste, en la DeclaracinMundial sobre Educacin para Todos, celebrada en Jomtien, Tailandia,en 1990, la educacin fue concebida como un derecho fundamental detoda persona, mujeres y hombres de todas las edades, en el mundo ente-ro (Torres, 2006:11). Mientras que en los Objetivos de Desarrollo delMilenio 2000 se reconoci que, en un mundo crecientemente polarizadoentre ricos y pobres, aliviar la pobreza constituye el principal objetivo dela agenda mundial y de la cooperacin Norte-Sur. As, la educacin esms un instrumento para combatir la pobreza, que un derecho ciudada-no y un motor del desarrollo humano.2

Si hay divergencias en la concepcin del derecho a la educacin y de laeducacin misma en el mbito internacional, no sorprende encontrarlasentre y dentro de los pases. En Mxico, por ejemplo, la Ley General deEducacin en su artculo segundo establece que:

Todo individuo tiene derecho a recibir educacin y, por lo tanto, todos los

habitantes del pas tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema edu-

cativo nacional con slo satisfacer los requisitos que establezcan las disposi-ciones generales aplicables.

La educacin es un medio fundamental para adquirir, transmitir y acre-

centar la cultura; es proceso permanente que contribuye al desarrollo al desa-rrollo del individuo y a la transformacin de la sociedad, es factor determinante

para la adquisicin de conocimientos y para formar a mujeres y a hombres de

manera que tenga sentido la solidaridad social (SEP, 1993).

Por su parte, el artculo Tercero de la Constitucin Poltica, indica que:

II.El criterio que orientar a esa educacin se basar en los resultados del progre-

so, luchar contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos

y los prejuicios. [Adems:]a) Ser democrtico, considerando a la democracia no solamente como una es-

tructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado

en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo (Go-bierno de los Estados Unidos Mexicanos, 2008).



La Constitucin Poltica y la Ley General de Educacin se han distinguidopor tener, en general, una concepcin progresista de la educacin. El pro-blema, como sucede con el desarrollo de los derechos humanos en Mxico,es la gran distancia entre los preceptos jurdicos y la realidad. En este senti-do, el Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (2010), sostie-ne que en Mxico persisten problemas, y otros se han agudizado en los ltimostiempos, que afectan gravemente la realizacin del derecho a la educacinno slo respecto de cuestiones circunscritas al acceso, la permanencia y ellogro, sino tambin a aspectos vinculados con la calidad, el aprendizaje a lolargo de la vida y la participacin. Esta deuda histrica que caracteriza alEstado y la sociedad mexicanos es ms aguda por la desigualdad econmica,poltica y social que padece, lamentablemente, la mayora de la poblacin.

Ante esto, algunos expertos en educacin han discutido los alcances ydesafos que enfrenta este derecho en pases como los nuestros. Por ejem-plo, Rosa Mara Torres ha insistido en que dadas las condiciones sociales,polticas, econmicas y culturales actuales, es apremiante construir unaconcepcin amplia del derecho a la educacin. En pocas palabras, se tratade impulsar el derecho no a cualquier educacin sino a:

[] una educacin acorde con los tiempos, con las realidades y las necesida-des de aprendizaje de las personas en cada contexto y momento; una educa-

cin a la vez alternativa y alterativa, capaz de ponerse al servicio del desarrollo

humano y de la transformacin social que reclama el mundo de hoy, un mun-do que acrecienta la desigualdad social, desprecia la dignidad humana y de-

preda el medio ambiente (Torres, 2006: 2).

Estos planteamientos van ms all de una concepcin tradicional de la edu-cacin, puesto que Torres asevera que este derecho no es slo de nias, ni-os, adolescentes y jvenes sino de cualquier persona, independientementede su edad. Adems, el derecho a la educacin no se refiere a cualquier edu-cacin sino a una buena educacin; esto es, a una educacin cuya calidad nose gue exclusivamente por los criterios de eficiencia y eficacia. El derecho ala educacin tampoco debe ser limitado a la escolarizacin sino que deberaser encaminado al aprendizaje y a un aprendizaje a lo largo de la vida. Porltimo, el derecho a la educacin no slo concierne el acceso a ella, tambinsupone la participacin activa y democrtica de la sociedad entera.


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A partir de esta perspectiva, son varias las implicaciones relevantes.Para empezar, es innegable que el derecho a la educacin rebasa a lasautoridades gubernamentales, a las autoridades educativas y, desde luego,a las polticas educativas. Por ello, hay que destacar que las acciones acer-ca del derecho a la educacin pueden concebirse como un proceso conti-nuo, con avances y retrocesos, cuyos contenidos son objeto de disputa yde movilizacin permanente por parte de una amplia gama de actores; yaque como todos los derechos humanos, ste tiene una naturaleza conten-ciosa. Si bien el derecho a la educacin representa un reto asumido globalmente,son diversas las concepciones que sobre l existen en el mundo y, en con-secuencia, son distintas las polticas, programas, proyectos y acciones quenacen en diferentes mbitos y escalas. Como un fenmeno complejo quese registra en mayor o menor grado en todos los pases, el derecho a laeducacin es afectado por otros fenmenos contemporneos (desigual-dad, pobreza, exclusin, multiculturalismo, migracin) cuyas consecuen-cias, adems, varan de acuerdo con los grupos sociales, etarios, tnicos,religiosos, etctera.

Dada esta complejidad, la gobernanza parece ser la opcin ms adecua-da para construir y poner en marcha iniciativas encauzadas a la defensa ypromocin del derecho a la educacin; puesto que significa:

[] un nuevo proceso directivo, en tanto la definicin y efectuacin de los obje-

tivos sociales es resultado de un nuevo tipo de relacin entre gobierno y sociedad,que no es dominado por gobierno y que, por ello tampoco puede ser en modo de

mando y control, dada la independencia poltica de los actores sociales y su fuer-

za relativa en virtud de los recursos que poseen y de los que el gobierno carece(Aguilar, 2010:30).

Derivado de lo anterior, si la gobernanza requiere que las metas se esta-blezcan colectivamente y que mltiples actores participen en la elabora-cin e implementacin de polticas pblicas dirigidas a problemas complejos(Aguilar, 2010; Bourgon, 2010; Cunill, 2010), entonces cualquier inicia-tiva encaminada al derecho a la educacin requiere partir de este paradig-ma. Esta aproximacin conduce a confirmar que la educacin no secircunscribe a las escuelas y las aulas; tampoco se limita a una etapa de-terminada, ya sea la niez, la adolescencia o la juventud. Ms bien



comprehende el aprendizaje a lo largo de la vida que tiene lugar en mu-chos otros mbitos adems del escolar.

Es en este contexto, colmado de problemas y desafos, donde el debatedel derecho a la educacin se intensifica al tratar asuntos como la partici-pacin social y la violencia escolar, que desde hace aos ocupan una parteimportante de los esfuerzos de los organismos internacionales, los gobier-nos nacionales, las autoridades educativas, las organizaciones de la socie-dad civil e, inclusive, los propios integrantes de las comunidades escolares.Mxico es un buen ejemplo de cmo los tres fenmenos estn asociadoscon las polticas educativas en curso. Para comprobar esta afirmacin essuficiente sealar el contenido del objetivo 6 del Programa Sectorial deEducacin 2007-2012:

Fomentar una gestin escolar e institucional que fortalezca la participacin de loscentros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentesactores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores,la transparencia y la rendicin de cuentas.

Una democratizacin plena del sistema educativo que abra espacios institucionalesde participacin a los padres de familia y a nuevos actores como las organizacio-nes de la sociedad civil con el fin de fortalecer a las comunidades de cada centroescolar. La democratizacin fortalecer el federalismo educativo, la transpa-rencia y la rendicin de cuentas, as como la valoracin de la diversidad cul-

tural. Para un mayor desarrollo de la comunidad escolar, se consolidar un entornoescolar seguro a travs del reforzamiento de la participacin de sus integrantes y elimpulso de prcticas y actitudes que eliminen las conductas de riesgo [cursivasnuestras] (SEP, 2007).

Sin embargo, el inters de los gobiernos mexicanos tanto en la participa-cin social como en la violencia escolar trasciende a la administracin fe-deral vigente, pues tambin se encuentra plasmado en el artculo segundode la Constitucin Poltica, donde se asevera que:

[El proceso educativo deber asegurarse la participacin activa del] educando,estimulando su iniciativa y su sentido de responsabilidad social, para alcanzar losfines a los que se refiere el artculo 7.

[Entre stos resaltan:]


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I. Contribuir al desarrollo integral de los individuos

V. Infundir el conocimiento y la prctica de la democracia como forma de go-bierno y convivencia que permite a todos a participar en la toma de decisiones

al mejoramiento de la sociedad.

VI. Promover el valor de la justicia, de la observancia de la Ley y de la igualdadante sta, as como promover el desarrollo de la cultura por la paz y la no

violencia en cualquier tipo de sus manifestaciones y propiciar el conocimiento

de los Derechos Humanos y el respeto a los mismos.XI. Difundir los derechos y los deberes de nios, nias y adolescentes y las formas

de proteccin con que cuentan para ejercitarlos (Gobierno de los Estados Uni-

dos Mexicanos, 2008).

En Mxico la participacin social y la violencia escolar son temas que es-tn comprendidos en el derecho a la educacin por divergentes y, algunashasta opuestas, razones: la participacin en las escuelas y la educacin im-porta porque a pesar de algunos esfuerzos emprendidos, no se han alcan-zado los propsitos buscados. En este sentido, el frgil y vulnerable desarrollode la participacin social afecta no slo a los centros escolares o al sistemaeducativo sino a la sociedad, puesto que la participacin es un requisitoesencial para la formacin y el ejercicio democrtico. Por su parte, en losltimos aos la violencia escolar se ha extendido y combinado con otrosfenmenos sociales contemporneos que tambin daan a esa formacin yal ejercicio democrtico, afectan el xito escolar y debilitan la proteccinde los derechos humanos. Por ello, no sorprende que se busque erradicar,disminuir y prevenir dicha violencia a travs de numerosas estrategias deintervencin y educacin. Precisamente para profundizar en estas cuestio-nes, en los siguientes dos apartados se analizan algunas acciones encauza-das recientemente a la promocin de la participacin social as como a laprevencin de la violencia escolar y que estn enlazadas con el desarrollodel derecho a la educacin en Mxico.

La participacin social y el derecho a la educacinTomando como punto de partida que la participacin social forma partedel derecho a la educacin y que ambos no se limitan a la niez y la ado-lescencia ni tampoco a las instituciones escolares, se advierte que la pro-mocin de la participacin social en el mbito educativo en Mxicoparadjicamente ha partido de una concepcin limitada, pues la atencin



se ha concentrado en el nivel de educacin bsica y los esfuerzos se hanorientado preferentemente hacia ciertas modalidades, temticas y actores.Para conocer cules son algunos de los avances y desafos ms destacadosque dicha participacin enfrenta al concebirla desde el derecho a la educa-cin, en estas pginas examino algunas de las principales consecuencias dela firma en 1992 del Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Edu-cacin Bsica (ANMEB) (SEP, 1992). En particular, la atencin se coloca endos aspectos de la participacin social: por un lado, en la formulacin,diseo e implementacin de las polticas pblicas y, por otro, en las escue-las pblicas de nivel bsico.3

En las reformas educativas de los aos noventa, la participacin socialfue una de las principales lneas estratgicas asociadas a la descentraliza-cin y la democratizacin del sistema educativo, con el objetivo de ase-gurar la cobertura y la calidad educativas (Torres, 2001; Latap, 2005;Lpez, 2006; Lpez, 2007). El ANMEB estimul una visin distinta de laparticipacin a travs de los Consejos de Participacin Social. No obstan-te, esto no implica que antes no hubiese participacin en la educacin oen las escuelas. Pero la concepcin tradicional era restringida, ya que fun-damentalmente la participacin estaba dirigida a temticas como la asis-tencia a clases, la conducta y disciplina escolar, la aportacin de cuotas,el cuidado de la infraestructura y el apoyo a la gestin escolar. Con elANMEB se impuls una visin diferente, encaminada hacia la democrati-zacin del sistema educativo, el incremento de las expectativas familia-res sobre las trayectorias de sus hijos, la exigencia de una educacin decalidad, la capacidad de tomar decisiones responsables e informadas so-bre la formacin de los hijos, la rendicin de cuentas, entre otros objeti-vos. Esta concepcin novedosa supone el reconocimiento del papel activoy propositivo a los actores para que colaboren en las escuelas y en laspolticas pblicas pero concibiendo a la participacin social como underecho y una responsabilidad de los miembros de las comunidades es-colares y, en general, de la sociedad. La concepcin novedosa reconoce yestimula la participacin de los actores para expresar su opinin, hacerpropuestas, intervenir en diversos asuntos escolares y asumir las respon-sabilidades que tienen en la educacin; sobre todo, se fomenta la colabo-racin de actores, como los padres de familia y los alumnos, quehistricamente han ocupado un lugar secundario en la toma de ciertotipo de decisiones y asuntos en las escuelas.4


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Si se examina la dimensin de las polticas educativas, el impulso de laparticipacin social es acorde con el discurso democrtico bajo el cual sejustific la urgencia y pertinencia de las reformas educativas de los aosnoventa (Lpez, 2006; Lpez, 2007). La promocin de la participacinsocial en las polticas de educacin bsica ha generado cambios relevantesque forman parte de un fenmeno ms amplio en Latinoamrica: ladesestatizacin de las polticas pblicas (Aguilar, 2004; Stein et al., 2006;Lpez, 2007). En el mbito educativo, esta participacin expresa la exis-tencia de una sociedad ms activa en el mbito poltico, con mayor inje-rencia en el diseo e implementacin de las polticas pblicas y con demandasde accin ms diversificadas. Lo que destaca es que el ANMEB, la Ley Ge-neral de Educacin (SEP, 1993) y las subsecuentes leyes estatales de edu-cacin abrieron los espacios de decisin y actuacin a nivel local y nacionala otros actores, como los grupos de expertos, quienes al estar vinculadoscon instituciones educativas han construido una relacin ms cercana conlos tomadores de decisiones educativas (OECD-CERI, 2004). Al paso deltiempo, con ello no slo ha sido posible construir una comunicacininstitucional ms fluida, sino tambin se ha permitido que algunos secto-res y grupos sociales incidan, en mayor o menor medida, en el proceso deelaboracin de las polticas educativas.5 As, la promocin de la partici-pacin social en el proceso de las polticas educativas ha quedado inclui-da en la Ley General de Educacin y los posteriores instrumentos normativos;a la vez, ha sido refrendada constantemente en las polticas, los progra-mas y planes de trabajo presentados por las autoridades educativas fede-rales y estatales de los aos noventa a la fecha. Asimismo un amplio conjuntode actores nacionales e internacionales tiene un papel cada vez ms rele-vante en los espacios consultivos, de orientacin, ejecutivos y evaluativosde las polticas educativas.

Ahora bien, para analizar a fondo la participacin social en las polti-cas educativas, se necesita no slo saber quines inciden en las decisioneseducativas en los niveles estatales y subnacionales y qu resultados obtie-nen, sino tambin conocer cmo lo hacen, en qu temas o etapas de laspolticas, qu estrategias disean, cmo construyen los acuerdos y qurecursos movilizan. Si bien en cada entidad los procesos de participacinse dan en contextos polticos especficos, es posible observar que, en ge-neral, es mayor la influencia de los actores en las polticas de educacinbsica a nivel federal que en lo estatal o municipal.6 Al respecto conviene



recordar, como ha sido registrado en numerosas investigaciones, que losprocesos de descentralizacin fueron un eje sustancial de las reformas quebuscaron tanto hacer ms eficiente la prestacin de los servicios educati-vos como fortalecer los procesos de democratizacin en contextos de re-forma del Estado. Esto no es banal, pues una parte importante del xitode las polticas que los promueven depende de la existencia y las capaci-dades de los actores locales para asumir las responsabilidades que la nuevadistribucin de funciones les asigna (Di Gropello, 1999, 2004). Son jus-tamente estas capacidades las que se ponen a prueba cuando las polticas ysus programas se implementan en los mbitos subnacionales y locales(Medelln, 2004; Lahera, 2006). Si se piensa en las restricciones que, porvarias razones, enfrentan los Estados contemporneos para poder garan-tizar una educacin de calidad para todos (Lpez, 2007:53), entonces ladescentralizacin es un aspecto clave para asegurar el cumplimiento satis-factorio de la funcin educativa. La participacin, al ser tanto un derechocomo una obligacin de la sociedad, puede ser un elemento clave en losprocesos de elaboracin de las polticas educativas pues el Estado por smismo no puede cumplir cabalmente con su obligacin; pero tampoco sepuede garantizar la funcin educativa, sin l.

Para saber qu resultados concretos han tenido estos discursos, ense-guida analizo algunas de sus consecuencias en la participacin social de lasescuelas. En el mbito escolar, esta participacin es un fenmeno multidi-mensional, heterogneo y dinmico que mezcla concepciones tradiciona-les y novedosas, modalidades institucionales y no institucionales, individualesy colectivas (Zurita, 2008; 2009b, 2009c). En este contexto, las expresio-nes cotidianas de la participacin se vuelven ms complejas, debido a losrasgos propios del sistema de educacin bsica, entre ellos, el nivel, lamodalidad del servicio educativo, el tipo de escuelas, el tamao de la ma-trcula e, inclusive, el turno.

De las modalidades institucionales de participacin social en las escue-las consideradas en la Ley General de Educacin y en otros instrumentosnormativos, sobresalen las Asociaciones de Padres de Familia (APF) y losConsejos Escolares de Participacin Social (CEPS). La APF es, fundamen-talmente, una entidad que representa a los padres frente a las autoridadesen torno a diversos intereses educativos (artculo 67, SEP, 1993) y tienefunciones acotadas a la naturaleza de sus integrantes.7 Por su peculiar inte-gracin, las funciones y los asuntos que le competen, los CEPS tienen, al


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menos formalmente, una inherente vocacin democrtica que posibilita laintervencin de la sociedad en acciones dirigidas a fortalecer e incremen-tar la calidad y la cobertura educativa (artculo 69, SEP, 1993).8

Adems de las APF y los CEPS, hay otra singular modalidad institucional.Se trata de las Sociedades de Alumnos (SA) existentes en las escuelas se-cundarias, establecidas en los Acuerdos Secretariales 97 y 98, en el ao1981. Las SA tienen la peculiar caracterstica de que su conformacin,funcionamiento y reglas estn en manos de los alumnos, siempre y cuan-do se encuentren dentro de la disciplina y fines educativos y que no inte-rrumpan las labores docentes (artculo 56, Acuerdo Secretarial 98, SEP,1982). Las SA son singulares porque fueron creadas durante un rgimenpoltico autoritario y casi una dcada antes del inters, va el ANMEB, pordemocratizar el sistema educativo y alentar la participacin de nias, ni-os y adolescentes en las escuelas.9 De hecho, estas Sociedades son, entrminos formales, un recurso democrtico valioso entre la poblacin es-tudiantil pues cada una tiene el derecho de establecer los estatutos y re-glamentos que la rigen (artculo 57, Acuerdo 98, SEP, 1982).10 Adicionalmenteel Acuerdo Secretarial 98 reconoci a los Consejos Tcnicos Escolares(CTE) como rganos de las secundarias, aunque tambin existen en pri-maria y preescolar; los cuales estn conformados por maestros y directi-vos quienes, en reuniones peridicas, abordan asuntos pedaggicos, deorganizacin de las actividades escolares relacionadas con el proyecto es-colar, los programas estratgicos federales o estatales educativos o no edu-cativos as como la planeacin de eventos extraescolares a cargo de laSecretara de Educacin Pblica o de otras dependencias gubernamenta-les y actores no gubernamentales.11

En investigaciones anteriores (Zurita, 2008, 2009b, 2009c), se ha cons-tatado que en los centros escolares hay otras modalidades de participa-cin que no estn reguladas por ningn instrumento normativo y que sonel resultado de acuerdos entre los actores, cuyas actividades se encaminanal logro de objetivos que podran situarse tanto en una visin tradicionalcomo novedosa de la participacin. Estas modalidades tienen una mayorvulnerabilidad puesto que se trata de acciones que resultan de la coinci-dencia de intereses, necesidades y expectativas de un grupo de personas.Pero como no existe un andamiaje institucional que las proteja y refuerce,la gran mayora de estas experiencias corren el riesgo de desaparecer sindejar ningn registro.



Vale la pena detenerse en los Consejos de Participacin Social, ya quedesde el ANMEB, son el instrumento principal para la promocin de laparticipacin social en Mxico. A casi dos dcadas de su creacin, su desa-rrollo ha sido accidentado y vulnerable, ocasionado por factores de diver-sa ndole. La Evaluacin Nacional de la Participacin Social en la EducacinBsica (Zurita, 2008, 2009b, 2009c) encontr que es en los contextos es-tatales y locales donde se resiente la ausencia de los Consejos Municipalesy Estatales de Participacin Social. Aun cuando stos representan instan-cias intermedias entre la Secretara de Educacin Pblica y las escuelas,segn lo indica la Ley General de Educacin, el Acuerdo Secretarial 280 yotros instrumentos, los pocos que llegan a existir y a funcionar de un modoregular no logran cumplir sus funciones en la coordinacin y articulacinde mltiples acciones concernientes a la participacin que atraviesan losniveles del sistema educativo. La singular historia de los consejos munici-pales y estatales ha sido irregular tanto por factores educativos, como porotros de tipo poltico, social e, inclusive, geogrfico.

Entre los primeros, resaltan las caractersticas mismas del sistema educativovinculadas con la combinacin de un sistema federalizado y otro estatal,debido al proceso incompleto de descentralizacin educativa (Arnaut, 1998).La coexistencia de ambos sistemas ha generado formas singulares deinteraccin en el marco de operacin de los servicios educativos. En lossistemas estatales, si bien la participacin social es positivamente apre-ciada, los resultados no han sido los esperados pues en pocas entidadesse ha logrado instalar Consejos que funcionen regularmente en un pe-riodo amplio. En las entidades federativas donde efectivamente existenlos Consejos Estatales de Participacin Social, la instalacin y funciona-miento de stos ha ocurrido segn diversos patrones. En algunas de ellaslos Consejos han recibido cierto apoyo como, por ejemplo, la disponibi-lidad de un espacio fsico, el pago a las personas que ocupan puestosadministrativos y de logstica, la asignacin de viticos, etctera. En otras,en cambio, los Consejos han sido parte de la estructura del aparato ad-ministrativo del sistema educativo estatal; adems de que las autoridadeseducativas encabezan los Consejos, se han creado departamentos de par-ticipacin social que mantienen un estrecho vnculo con la operacin deellos (Zurita, 2009b).

Los Consejos Escolares, por su parte, tambin enfrentan situacionespoco deseables que han incidido de manera negativa en su desarrollo.


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Entre stas se distinguen la falta de informacin sobre los propsitos,funciones y otros rasgos de los CEPS; la constante confusin y tensionesentre las APF y los Consejos acerca de la recaudacin y el uso de los fon-dos; la poca relacin que guarda su diseo con algunas modalidades delservicio educativo como las comunitarias e indgenas; la visin instru-mental de la participacin de los padres de familia; la preeminencia de lasAPF en demrito de otras modalidades participativas; la distribucin des-igual de las oportunidades para colaborar en las escuelas; la desarticula-cin entre las polticas pblicas y los programas educativos vinculada conla participacin y los Consejos de diferente o igual nivel as como entretodas las modalidades institucionales de participacin ms all de las APFy los CEPS; la desconexin de los programas educativos que impulsan laparticipacin con los de otras agencias gubernamentales y no guberna-mentales llevados a cabo en las escuelas que tambin tienen un compo-nente basado en la participacin; y, finalmente, la excesiva carga de trabajoacadmico y administrativo que recae en las escuelas por el funcionamientosimultneo de numerosos programas estratgicos, federales, estatales y deotras dependencias gubernamentales y no gubernamentales, nacionales einternacionales (Gershberg, 1999; Zurita, 2008, 2009b, 2009c).

En resumen, despus de casi dos dcadas del ANMEB, hasta hoy en nin-guna entidad federativa del pas se han podido instalar todos los ConsejosEscolares; y es dudoso que los que se han instalado realmente hayan fun-cionado en los trminos que lo establece la normatividad; lo mismo hasucedido a nivel municipal (o delegacionales para el caso del Distrito Fe-deral) y son muy pocas las entidades que han tenido a sus Consejos Esta-tales operando sin interrupciones en la ltima dcada. El frgil desarrollode los Consejos de Participacin Social, sin duda, se manifiesta en su ins-talacin y funcionamiento, aspectos que visiblemente muestran pocos re-sultados (Muoz, 2010). En este contexto, la publicacin reciente del AcuerdoSecretarial 535, al tratar de revertir este panorama, podra contribuir alfuncionamiento real de los CEPS ya que contiene una serie de accionesconcretas (relativas a la lectura, la activacin fsica, la seguridad escolar,entre otras) y un calendario de actividades que deber ser llevado a caboen cada plantel educativo. De este modo se busca facilitar la instalacin delos CEPS e impulsar la realizacin de varias tareas que, a su vez, apoyen y searticulen con la gestin escolar cotidiana y contribuyan, a largo plazo, amejorar la calidad de la educacin. No obstante, persisten ciertas tensiones



respecto, por ejemplo, a la autonoma de las escuelas y de los sistemaseducativos estatales para tomar sus propias decisiones para propiciar laparticipacin social en contraposicin a los lineamientos dictados porla Secretara de Educacin Pblica.

La violencia escolar y el derecho a la educacinEl discurso que respalda y organiza las acciones en materia de prevencine intervencin sobre violencia escolar ha cambiado significativamente enlos ltimos tiempos ya que ahora se reconoce a sta como un problemaexistente en todas las sociedades y, por ello, se considera apremiante lacreacin y el fortalecimiento de ambientes escolares seguros (Zurita, 2009a;2010). La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) reconoce lagravedad que encierra la violencia ejercida en contra de nias, nios yadolescentes, la cual tiene terribles y, en muchos casos, irreparables conse-cuencias en el desarrollo psicolgico, fsico y social. A pesar de estos efec-tos, el problema contina y, segn destaca las Naciones Unidas (2006),constituye un serio obstculo para el cumplimiento de los principios ydisposiciones emanadas de la Declaracin Universal de los Derechos Hu-manos as como para el desarrollo de las sociedades contemporneas.

As como en los apartados anteriores se advirtieron diferencias impor-tantes en torno a la concepcin del derecho a la educacin y de la partici-pacin social, esto tambin ocurre cuando se analiza la violencia escolar.Aun cuando en la CDN se concibe la violencia escolar como un fenmenoasociado a la disciplina, hoy es ampliamente aceptado que no se reduce acuestiones de disciplina y control escolar, pues puede suceder entre lasautoridades escolares, los propios alumnos o entre ambos pero por causascomo la discriminacin, la pobreza, la migracin o el racismo (NacionesUnidas 2006; 2007; UNESCO, 2007). La CDN en su artculo 19 estableceque la violencia en contra de nias, nios y adolescentes implica: []toda forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o trato negli-gente, malos tratos o explotacin, incluido el abuso sexual (NacionesUnidas, 1989).

Asimismo, en su artculo 28, la Convencin sustenta que en la escuelay los entornos educativos: los Estados Partes adoptarn cuantas medidassean adecuadas para velar por que la disciplina escolar se administre demodo compatible con la dignidad humana del nio y de conformidad conla presente Convencin (Naciones Unidas, 1989).


Zurita

En este marco, la escuela es un mbito fundamental para el desarrollo denias, nios, adolescentes y jvenes, pues la educacin es un medio para:

[.] prepararlo [al nio] para la vida cotidiana, fortalecer su capacidad de

disfrutar de todos los derechos humanos y fomentar una cultura en la queprevalezcan unos valores de derechos humanos adecuados. El objetivo es ha-

bilitar al nio desarrollando sus aptitudes, su aprendizaje y otras capacidades,

su dignidad humana, autoestima y confianza en s mismo. En este contexto laeducacin es ms que una escolarizacin oficial y engloba un amplio espec-

tro de experiencias vitales y procesos de aprendizaje que permiten al nio, ya

sea de manera individual o colectiva, desarrollar su personalidad, dotes y ap-titudes y llevar una vida plena y satisfactoria en el seno de la sociedad (INN,

UNICEF, OACNUDH, 2007: vi).

Ahora bien, Mxico no ha estado ajeno al debate y las acciones en torno ala violencia escolar. El Programa Escuela Segura, creado por decreto presi-dencial en 2007, constituye el primer y, hasta ahora, nico programa fe-deral que est encauzado a la gestin de ambientes seguros en las escuelasde nivel bsico. Este programa est preocupado por los crecientes ndicesde violencia, delincuencia y adicciones que aquejan a ciertos municipiosdel pas y que afectan inexorablemente a las escuelas de educacin bsica.El Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 define a una escuela segu-ra como aquella que est exenta de las adicciones, la violencia y la delin-cuencia. Aunque de carcter nacional y orientado a las escuelas pblicasde educacin bsica, el programa est encaminado prioritariamente a plantelessituados en los municipios de mayor incidencia delictiva. Por tanto, Es-cuela Segura pretende solucionar o aminorar los fenmenos asociados conun tipo de violencia social que, si bien puede generar o potenciar la vio-lencia escolar que puede expresarse a travs del castigo corporal; negli-gencia; abuso sexual y emocional; hostigamiento escolar (bullying en ingls);pandillas juveniles; uso de armas; o acoso durante el trayecto hacia y desdela escuela (PLAN, 2008: 7), no se restringe a sta. Las escuelas que sonincluidas en el programa reciben apoyos econmicos y tcnicos, como ca-pacitacin, asistencia y materiales educativos, para desarrollar actividadesque fomenten la cultura de la prevencin de adicciones y violencia [] yfortalezcan vnculos entre las escuelas y los ayuntamientos de los munici-pios (Zorrilla, 2008: 3). Al no ser la seguridad en las escuelas un asunto



que competa exclusivamente a la Secretara de Educacin Pblica, a lasautoridades educativas de los estados o a los propios directores y docentes,en esta Estrategia se prev la coordinacin y articulacin entre los gobier-nos de diferente escala, as como entre las dependencias federales en reasocupadas en la promocin de la educacin, el deporte, la salud, el arte, larecreacin, la cultura, la prevencin de adicciones y la violencia.12

Como en el derecho a la educacin y la participacin social, resultaimposible que la construccin y fortalecimiento de la seguridad en losambientes escolares pueda estar a cargo exclusivamente de un actor, aunsiendo ste el gobierno. Desde una perspectiva macro, la prevencin, eltratamiento y la erradicacin de la violencia que afecta a las escuelas y a suentorno requieren la participacin de mltiples actores, situados en diver-sos mbitos. En este contexto, se sabe que las acciones ms exitosas sedistinguen porque estn fundamentadas en la colaboracin de numerososactores; lo cual les otorga cierta permanencia y consolidacin, genera laapertura de los centros escolares a la sociedad, as como promueve el apren-dizaje, la cooperacin y la confianza social.

El anlisis del Programa Escuela Segura muestra la complejidad que desuyo tiene todo proceso de diseo, implementacin y evaluacin de losprogramas y polticas pblicas que buscan el involucramiento de distintosniveles y reas de gobierno y el requerimiento de la participacin de gru-pos de la sociedad civil, pareciera que todos actan en funcin de objeti-vos similares pero, en realidad, sus acciones pueden llegar a ser dismiles.Si detenemos la atencin dentro del gobierno federal, es obvio que a laSecretara de Seguridad Pblica, la Procuradura General de la Repblicay la Presidencia de la Repblica les interesa combatir la inseguridad pbli-ca y, con ello, luchar contra la corrupcin, el crimen organizado, la delin-cuencia comn y el narcotrfico.13 En contraste, para otros actores comolos Equipos Tcnicos Estatales organismos de la Secretara de EducacinPblica encargados de la implementacin del Escuela Segura lo que im-porta es disear y poner en prctica numerosas acciones para reforzar laseguridad escolar, disminuyendo tanto el acoso entre alumnos como laviolencia de gnero (Zurita, 2009a; 2010). Ahora bien, esto no significaque cierto tipo de violencia sea necesariamente ms grave que otra, puesen cualquier caso se pone en riesgo la integridad fsica, amenaza la digni-dad y socava la esencia misma de la democracia y de los derechos huma-nos. La cuestin es que en nuestra sociedad, la violencia escolar y la social


Zurita

se han extendido y estn combinndose; lo cual afecta a los procesos deenseanza y aprendizaje y, asimismo, amenaza la vigencia de los derechosde nias, nios y jvenes. Pero, en un caso como ste, donde unos, pare-ciera, se preocupan ms por la violencia social y otros ms por la escolar, esapremiante precisar objetivos, medios y estrategias para asegurar que losactores que participan en la implementacin del Programa Escuela Seguratrabajen por los mismos propsitos.

Para atender este complejo problema, las autoridades del gobierno fe-deral, a travs del Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional deSeguridad Pblica 2008-2012, el Programa Sectorial de Seguridad Pbli-ca 2007-2012, la Estrategia Nacional de Prevencin del Delito y Comba-te a la Delincuencia as como del Acuerdo Nacional por la Seguridad, laJusticia y la Legalidad, han asignado responsabilidades a varios actores.Al examinar estos instrumentos fue posible contrastar las diferentes ac-ciones y objetivos que emergen y que ilustran las diversas formas en quese concibe la seguridad y en que esto se traduce en la prctica por partede algunas dependencias gubernamentales; sobre todo entre las que seocupan de la seguridad pblica y aquellas responsables de la educacinen Mxico.

En cuanto a las tareas vinculadas con la seguridad escolar que les fue-ron asignadas a las secretaras de Estado, resalta la actuacin de la deSeguridad Pblica, de Gobernacin, la de la Funcin Pblica y laProcuradura General de la Repblica, las que se articulan para implementarel Programa Nacional de Seguridad Pblica 2008-2012, el Programa Sectorialde Seguridad Pblica 200-2012 y la Estrategia Nacional de Prevencindel Delito y Combate a la Delincuencia. Conviene recordar aqu que elPrograma Sectorial de Seguridad Pblica indica en su objetivo 2, que laSecretara de Seguridad Pblica es, de todos los actores gubernamentalesinvolucrados, el principal responsable de la poltica de seguridad, puescoordina los esfuerzos interinstitucionales de las Secretaras de Educa-cin Pblica, Desarrollo Social, Salud y Defensa Nacional, as como dela Procuradura General de la Repblica, de las entidades federativas ylos municipios, en el marco de la Estrategia Federal de Prevencin Lim-piemos Mxico, enfocada al combate a la inseguridad (Secretara de Se-guridad Pblica, 2007:15).

El aspecto que ms resalta, especialmente cuando se piensa en la gobernanzay la violencia, es que todas las acciones derivadas de la poltica de seguridad



en Mxico apelan a la coordinacin de los actores institucionales y socia-les que tienen alguna responsabilidad en la recuperacin de la paz y de latranquilidad en el pas. No obstante, los alcances de dicha coordinacinentre los sectores y dependencias gubernamentales as como entre el go-bierno y la sociedad, quedan a la interpretacin, posibilidades e interesesde los involucrados.

En los apartados previos fue sealado que la seguridad escolar, como lagran mayora de los fenmenos sociales contemporneos, no puede sertratada exclusivamente por el gobierno o, en este caso, por las autoridadeseducativas. La recopilacin de mltiples y variadas experiencias empren-didas en otros contextos ha comprobado repetidamente que las accionesaisladas, aun con altos grados de eficiencia, eficacia, pertinencia o creati-vidad, no dejan de ser esfuerzos infructuosos, puesto que no logran conso-lidarse (Blaya y Debarbieux, 2008; Moncls, 2005; Naciones Unidas, 2006;Pradet, 2007; Moore et al., 2008).14 La complejidad de las sociedades con-temporneas obliga a que una parte importante de los programas pblicosincluyan dentro de su diseo y operacin cierto grado de coordinacininterinstitucional.15

Sin embargo, la colaboracin de numerosos actores por s misma nogarantiza el xito. De hecho, impone mayores desafos pues al ser la vio-lencia un fenmeno multicausal y dinmico, las propuestas e iniciativas deprevencin requieren la coordinacin de numerosas agencias que no tie-nen experiencia en el trabajo conjunto, aun dentro de un mismo pas oadministracin gubernamental (Buvinic, 2008). La literatura especializa-da en el anlisis de las propuestas de intervencin sobre este problemasocial, identifica al municipio como la unidad de gobierno que, de mane-ra ms efectiva y eficiente, ha incidido en la puesta en marcha de propues-tas de dicha naturaleza (Pradet, 2007). En la experiencia mexicana, elPrograma Escuela Segura tambin concibe al municipio como un actorrelevante en su implementacin, pero hasta este momento no se cuentacon informacin precisa en torno a la actuacin de los municipios dondeopera este programa, que permita conocer si su participacin propicia laconsecucin de los objetivos planteados. Por lo pronto, quienes han exa-minado el papel de los municipios en el desarrollo de la participacinlocal han encontrado que colaboran cuando perciben que pueden obteneruno o ms de los siguientes beneficios: a) transmitir una imagen de re-solver problemas de cara a la gente; b) mitigar crticas de la oposicin y


Zurita

culpar a otros de los fracasos; y, c) compartir costos en la implementacinde actividades (Mascareo, 2009:7). Frente al grave fenmeno nacionalde la violencia, es indiscutible el debilitamiento de los municipios y laspocas oportunidades que tienen de asumir el riesgo que supone la bs-queda de tales beneficios. Quizs por eso no han sido los municipios, sinolos gobiernos estatales quienes han tenido cierta participacin en accio-nes contra la violencia; sobre todo entre aquellas entidades, como NuevoLen y Michoacn, en donde en estos aos se ha recrudecido el embatedel narcotrfico y del crimen organizado.16

Por otro lado, al inicio del documento se asever que entre la partici-pacin social y la violencia escolar en Mxico hay una conexin estrecha.Precisamente el objetivo 6 del Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 habla del fomento de una gestin escolar e institucional encamina-da al fortalecimiento de la participacin en los centros escolares y la promocinde la seguridad de los alumnos y profesores. En otra investigacin (Zurita,2009a, 2010),17se encontr que en los proyectos de intervencin realiza-dos por la gran mayora de los Equipos Tcnicos Estatales del ProgramaEscuela Segura no fueron considerados los Consejos de Participacin So-cial como actores clave en las actividades propuestas porque, en general,estos equipos mostraron poco conocimiento no slo del funcionamientosino tambin de la existencia de los Consejos de Participacin Social ensus entidades, municipios y escuelas adscritas a dicho programa.18 Es cier-to que en ello inciden causas absolutamente ajenas al diseo e implementacindel Programa en cuestin y que estn vinculadas con la peculiar concep-cin y desarrollo de los Consejos comentados en el apartado anterior. Loque s es una debilidad de Escuela Segura es que, por lo menos hasta antesdel Acuerdo Secretarial 535, no haba mostrado una relacin estratgicacon los Consejos de Participacin Social;19 a pesar de que las Reglas deOperacin de este programa reconocen a los Consejos de las EscuelasBeneficiadas y se le asignan la formulacin de una agenda de seguridadescolar y se le adjudican ciertos derechos y obligaciones a dichas escuelas,tales como la instalacin de estos consejos, la creacin de condicionespara que se constituyan, se activen y funcionen en los trminos estableci-dos en la normatividad correspondiente.

Para concluir, habra que recordar que en el Programa Escuela Segura,el gobierno federal y, en particular la Presidencia y la Secretara de Seguri-dad Pblica, poseen un papel protagnico. Pero al ocuparse de los problemas



de seguridad y violencia escolar, este programa podra partir de una con-vocatoria ms pblica y democrtica para que otros actores no slo ejecu-ten algunas tareas muy acotadas (dar plticas, distribuir folletos u organizartalleres) sino para que asuman un papel importante en su formulacin,diseo y evaluacin. El Programa Escuela Segura ilustra que si bien existeun discurso extendido respecto a la urgencia de que mltiples actores rea-licen acciones eficaces y eficientes dirigidas a la seguridad y contra la vio-lencia escolar, en la prctica esta tarea resulta un desafo difcil de enfrentar,porque existen concepciones divergentes y hasta opuestas sobre la violen-cia (escolar, social); y, derivado de ellas, distintas acciones para su preven-cin y erradicacin. El principal problema es que en respuesta al incrementoy diversificacin constante de la violencia en diferentes mbitos de la vidaen Mxico, se han creado y operan simultneamente numerosos progra-mas y proyectos que parecen respuestas desesperadas, con poco impacto yque, al final, incrementan la desconfianza y la sensacin de que la violen-cia es invencible.

Comentarios finalesDada la complejidad de los temas como el derecho a la educacin, laparticipacin social o la violencia escolar, la gobernanza es una referen-cia fundamental para emprender cualquier poltica pblica puesto que su-pone la transformacin de la concepcin y la prctica tradicional de gobiernoque dejaba esta actividad exclusivamente en mando del Estado. As, lagobernanza como una nueva forma de intervencin pblica (Longo, 2010),requiere la activa y propositiva colaboracin de una amplia gama de acto-res gubernamentales, no gubernamentales, internacionales, nacionales ylocales en los asuntos que son de inters de la comunidad mundial.

En particular, para quienes han analizado las leyes derivadas de lasreformas educativas impulsadas en Latinoamrica en los noventa, este hechoes incuestionable pues la educacin no incumbe slo el Estado, pero sin elEstado tampoco se puede avanzar (Lpez, 2007). Por ello, es fundamentalque las metas que organizan las actividades de gobierno se establezcancolectivamente, contando con instrumentos para identificar lo que la so-ciedad necesita o quiere y, por otro, con medios para alcanzar dichas metas(Peters, 2007).

Aqu se argument que la participacin social y la violencia escolar alestar contenidas en el derecho a la educacin cumplen con varias condi-


Zurita

ciones (complejidad, extensin, naturaleza) para que sean abordadas desdela gobernanza. Es cierto que la colaboracin de varios actores en torno a unasunto particular implica que lo conciban, conozcan y midan de distintomodo y, en consecuencia, que establezcan diferentes prioridades, objetivos,estrategias y medios para abordarlo. A pesar de ello, se requiere partir deconsensos y acuerdos slidos de los cuales emanen metas colectivamenteconstruidas. Desde aqu, es visible que la colaboracin de numerosos acto-res impone mayores retos de lo que usualmente se piensa ya que, adems delos aspectos antes sealados, las acciones requieren la coordinacin de agenciasgubernamentales que normalmente no trabajan ni articulada ni integralmente.Frente a esto, es apremiante disear y operar eficientes y eficaces sistemasde comunicacin, informacin y monitoreo complejos que interconecten alas agencias gubernamentales, no gubernamentales y comunitarias localiza-das en distintos niveles no slo geogrficos sino tambin de desarrollo yconsolidacin institucional. En este contexto, la gobernanza podra gene-rar mejores resultados en torno al derecho a la educacin pues facilitara laelaboracin de polticas pblicas integrales encauzadas al fortalecimientode los derechos humanos donde la participacin social y la seguridad esco-lar ocupen lugares fundamentales. La fuerza moral y poltica que distingueal discurso del derecho a la educacin, as como el marco normativo quesustenta al sistema internacional de proteccin de los derechos humanos,podra dar cobijo a todas aquellas acciones provenientes del heterogneouniverso de actores situados en el mundo entero.

Notas1 El documento est basado en la ponencia

Participacin social y la violencia escolar desde laperspectiva del derecho a la educacin, la cual fuepresentada en el Foro Derecho a la educacinen Mxico, organizado por el Observatorio Ciu-dadano de Educacin (OCE) en la ciudad de Mxi-co, 17-18 de junio de 2010.

2 Existen otros documentos internaciona-les donde tambin se define la educacin. Porejemplo, los siguientes informes Faure: Aprendera ser (1972); Delors: La Educacin encierraun tesoro (1996); el de la OCDE: Aprender acualquier edad (1996); el Mundial de la Edu-cacin de UNESCO: El derecho a la educacin:hacia una educacin para todos a lo largo de la

vida (2000), el Marco de Accin de Dakar(2000), el Proyecto Regional de Educacin paraAmrica Latina y El Caribe (PRELAC/OREALC):Educacin de Calidad para Todos: un asuntode derechos humanos (2007) y la Declaracinde las Naciones Unidas sobre los Derechos delos Pueblos Indgenas (2007), entre otros (INEE,2010).

3 Aqu no se estudian los cambios vincula-dos con las diversas relaciones entre el gobiernofederal y los gobiernos estatales en el marco dela federalizacin educativa que el ANMEB tam-bin impuls al entregarles a las entidades la res-ponsabilidad de la operacin de los sistemaseducativos de nivel bsico.



4 Es notoria la ampliacin del espectro delos derechos de las nias, nios y adolescentes,sobre todo a la luz de los instrumentos interna-cionales suscritos por el Estado mexicano fun-damentalmente derivados de la Convencin sobrelos Derechos del Nio (1989). Por cierto, lasleyes educativas de Aguascalientes y de Chihuahuasealan explcitamente la participacin de los alum-nos en las escuelas.

5 Por ejemplo en Mxico, se cuenta con lacolaboracin de una red, constituida por in-vestigadores, centros y ONG, con quienes laSecretara de Educacin Pblica y el DistritoFederal trabajan principalmente, fundamental-mente en diagnsticos, planeacin, diseo deproyectos y resultados de evaluacin [] La co-municacin se da principalmente en forma deinformes y documentos proporcionados a losclientes de este tipo de investigacin, quienesse responsabilizan por su difusin. La interaccinse da a travs de seminarios, talleres y del esta-blecimiento de redes. Tambin es digno demencin que las fundaciones y las asociacionesson las que producen estudios y diseosinnovadores basndose en las necesidades de losactores especficos. Algunos investigadores delSNI (Sistema Nacional de Investigadoresdel CONACYT) tambin participan activamen-te en esta comunidad a travs de estudios deevaluacin de polticas o por medio del desa-rrollo de trabajos de consultora o asesora entemas especficos (OECD-CERI, 2004:30).

6 Hay excepciones como las del Consejo Es-tatal de Participacin Social de Sinaloa y los con-sejos municipales de Ahome, tambin en dichaentidad donde, siguiendo las indicaciones de laLey de Educacin del estado (artculo 104), serealizan mltiples actividades dirigidas a reco-nocer el esfuerzo de integrantes de las comuni-dades escolares sobre la calidad educativa.

7 Las Asociaciones de Padres de Familia fun-cionan segn el Reglamento emitido el 31 demarzo de 1980 por el entonces presidente de larepblica Jos Lpez Portillo.

8 Los CEPS estn compuestos por padresde familia y representantes de sus asociaciones,maestros y representantes de su organizacinsindical, directivos de la escuela, ex alumnos,as como los dems miembros de la comunidad

interesados en el desarrollo de la propia escue-la (artculo 68, LGE).

9 Especficamente, las Sociedades de Alumnossern independientes de los rganos y autorida-des de las escuelas en que funcionen, y se orga-nizarn bajo formas democrticas, en los trminosque los propios alumnos determinen (artculo52 Acuerdo Secretarial 97). Esto es congruentecon su primer objetivo, el cual es ejercitar a susmiembros en la prctica de la vida democrticacomo una forma de contribuir a su formacin(artculo 50, Acuerdo Secretarial 98).

10 Las reducidas oportunidades que tienenlos alumnos para participar en las escuelas con-trasta con el papel que podran alcanzar a travsdel funcionamiento de las SA, ya que stas, se-gn la normatividad educativa, permitiran po-ner en prctica la educacin democrtica en lassecundarias, sin tener que esperar otros momentoso espacios para hacerlo (Cox et al., 2005; Eurydice,2005; Zurita 2009a, 2009c, 2010).

11 Los Consejos Tcnicos Escolares datan dela dcada de los treinta, cuando se buscaba crearconsejos que redujeran la centralizacin de lasatribuciones tcnicas y administrativas del gobiernoa travs de la participacin de los maestros, losalumnos y los padres de familia.

12 En este ao se hizo pblica la EstrategiaInterinstitucional de Fortalecimiento al Progra-ma Escuela Segura pero, como se advierte en lasiguiente cita, una parte importante de este es-fuerzo est encaminada a la elaboracin de ma-teriales didcticos a cargo de diferentesinstituciones. As, el 18 de enero del 2010 sellev a cabo el lanzamiento oficial de la Estra-tegia Interinstitucional de Fortalecimiento alPrograma Escuela Segura en las instalaciones dela Secretara de Seguridad Pblica, con la pre-sencia de la Secretara de Desarrollo Social, laSecretara de Educacin Pblica y el SindicatoNacional de Trabajadores de la Educacin, ade-ms de alumnos de escuelas secundarias y pri-marias con el que se dio inicio a la entrega de 12millones de materiales impresos y 450 mil dis-cos compactos en las escuelas de educacin b-sica de todo el pas (Presidencia de la Repblica,2010:93).

13 Luis Arriaga, director del Centro de Dere-chos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez, se-


Zurita

ala varios datos que dan cuenta de la inquie-tante situacin que se vive en Mxico debido alnotorio incremento de estos problemas duranteel gobierno calderonista. Dicha situacin est ca-racterizada por el aumento de la produccin, eltrfico y el consumo de drogas, la violencia aso-ciada al narcotrfico, el crimen organizado y ladelincuencia comn (Arriaga, 2010).

14 En palabras del experto Paulo SergioPinheiro, ms de quince aos despus de laaprobacin unnime de la Convencin sobre losDerechos del Nio aun queda mucho por hacerpara garantizar que los nios, nias y adolescentessean protegidos de toda forma de violencia. Aunquehayamos logrado establecer progresos en el marcolegal y aunque tengamos muchos ejemplos deiniciativas positivas, los esfuerzos para preveniry responder a la violencia contra la niez en AmricaLatina son muy tmidos, principalmente consi-derando que precisamente sta es hoy una de lasmayores preocupaciones de toda regin (NacionesUnidas, 2006:7).

15 De hecho, esta cualidad es promovida confuerza por aquellos que postulan la urgente ne-cesidad de construir polticas pblicas integra-les con un enfoque de derechos humanos (Cunill,2010).

16 Por ejemplo, el 21 de junio de 2010 sehizo pblico en la prensa nacional que la Secre-tara de Educacin Pblica del estado de NuevoLen inici la capacitacin, a travs de un ma-nual de Protocolos de Seguridad Escolar, en pocoms de 5 mil escuelas de educacin bsica paraque maestros y alumnos sepan cmo reaccionarante situaciones de inseguridad, desastres natu-rales, incendios, accidentes, amenazas de bom-ba, disturbios y despliegues policiacos entre otroseventos que ponen en riesgo la seguridad esco-lar. Justo un da despus, el gobernador de

Michoacn, Leonel Godoy, rechaz que en estaentidad pudiera capacitarse a estudiantes o pro-fesores para enfrentar hechos de violencia; ya quelo que a su gobierno le interesa es dirigir los es-fuerzos a la prevencin (El Universal 21 y 22 dejunio de 2010).

17 Este anlisis est basado en proyectos deintervencin elaborados por 25 Equipos Tc-nicos Estatales del Escuela Segura que cursa-ron el diplomado superior en Gestin deambientes escolares seguros para la construc-cin de ciudadana impartido por la FLACSO-Mxico en 2008.

18 Esta situacin es alarmante ya que en laadministracin federal vigente, en Escuela Se-gura como en los programas Escuelas de TiempoCompleto y Volver a la Escuela, reside la apuestapor la incentivacin o reactivacin de la parti-cipacin social en la educacin bsica en nues-tro pas.

19 El Programa Escuelas de Calidad, por ejem-plo, al proporcionarle un conjunto de tareas con-cretas a los consejos escolares, municipales yestatales indispensables para la ejecucin de dichoprograma, favoreci notoriamente su instalaciny funcionamiento en la administracin federalanterior (Martnez Bordon et al., 2007; Zuri-ta, 2008, 2009c). No obstante, vale la pea agregarque en el Acuerdo Secretarial 535 se recomien-da la instalacin de comits ocupados de variascuestiones; entre ellas se consideran la protec-cin civil y la seguridad en las escuelas as comoel desaliento de las prcticas que generan vio-lencia entre pares. En este sentido, es probableque en el futuro prximo este Acuerdo contri-buya no slo a la operacin de los ConsejosEscolares de Participacin Social sino tambina fomentar una relacin ms cercana entre es-tos Consejos y el Programa Escuela Segura.

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Artculo recibido: 6 de septiembre de 2010Dictaminado: 3 de noviembre de 2010Aceptado: 3 de noviembre de 2010

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Violencia Escolar en Mx

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