Hoja 1 de 17 Twitter: @HRRATINGS Implicaciones de la Ley de Coordinación Fiscal en la distribución de recursos hacia las entidades federativas Reporte Sectorial Finanzas Públicas 20 de mayo de 2020 Contactos Miguel Sánchez Analista de Finanzas Públicas [email protected]Roberto Ballinez Director Ejecutivo Senior de Finanzas Públicas e Infraestructura [email protected]HR Ratings comenta sobre las reglas de distribución vigentes y la evolución de las transferencias federales a los estados La situación sanitaria actual que vive el país ha obligado a los funcionarios de los tres órdenes de gobierno a tomar medidas extraordinarias en términos de políticas públicas para contener los efectos negativos de la contingencia y al mismo tiempo, para ajustar su estrategia fiscal (estructura ingreso-gasto). Lo anterior, con el fin de alcanzar una pronta recuperación económica una vez que se reanuden las actividades normales de la población. Los estados y municipios enfrentan, por un lado, requerimientos de mayor gasto en salud, seguridad pública, programas sociales para contener el aumento en el desempleo, operación de los servicios públicos y mantenimiento de la burocracia y, por otro, menores ingresos generados por la caída en la actividad económica nacional y local, generada principalmente por el cierre de las actividades no esenciales. Entre las acciones que muchas entidades han tomado para enfrentar esta situación están: 1) contratación de deuda (sujeto a los indicadores del sistema de alertas), 2) contención del gasto, acompañado con medidas fiscales (por ejemplo, prórrogas para el pago de impuestos) y 3) eficientizar el uso de las transferencias federales vía participaciones y aportaciones en función de su flexibilidad financiera. Con relación a este último punto, y bajo las circunstancias actuales, para las entidades subnacionales es relevante discutir cómo se distribuyen los recursos federales. En este sentido, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) establece ciertos coeficientes y fórmulas para dicho fin. No obstante, durante los últimos años han sido múltiples las expresiones en la agenda pública que exigen un cambio en los mecanismos de distribución de recursos federales hacia las entidades federativas, argumentando que la metodología actual es desfavorable para las entidades que más aportan a la Federación. Adicionalmente al desacuerdo sobre los mecanismos de distribución vigentes, el presente reporte sectorial analiza otros temas que ayudan a entender el origen de esta discusión, como lo son: 1) la alta dependencia a los ingresos federales por parte de los estados, 2) la evolución de los componentes de la Recaudación Federal Participable. Teniendo hoy ingresos federales menos dependientes de los ingresos petroleros, es probable que se haya distorsionado la lógica inicial de la distribución de recursos federales, y 3) equidad entre la capacidad y el esfuerzo recaudatorio por parte de los subnacionales y el monto recibido por parte de la Federación vía Ramo 28 y Ramo 33. La discusión de estos temas, junto con el desacuerdo por parte de algunos estados en torno al Plan de Reactivación Económica propuesto por el Gobierno Federal para enfrentar la crisis sanitaria, sugeriría una revisión en el futuro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Esta revisión tendría como objetivo, según lo han comentado algunos funcionarios del sector público, alcanzar un reparto más equitativo a los estados que apoyan con más recursos (a través de la recaudación de los impuestos federales) a la Federación. Hoy en día, de acuerdo con la LCF, la Federación se queda con casi 70 centavos de cada peso recaudado y reparte el resto a los estados y municipios. No obstante lo anterior, recordemos que el Federalismo Fiscal tiene como objetivo atender las diferencias en términos de carencias y necesidades que existen entre las entidades federativas. Las diferencias poblacionales, territoriales, económicas, entre otras, deben ser atendidas desde una óptica local y federal; cuidando siempre el principio de detonar el desarrollo económico en todas las regiones del país.
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Contactos Miguel Sánchez Analista de Finanzas Públicas [email protected] Roberto Ballinez Director Ejecutivo Senior de Finanzas Públicas e Infraestructura [email protected]
HR Ratings comenta sobre las reglas de distribución vigentes y la evolución de las transferencias federales a los estados
La situación sanitaria actual que vive el país ha obligado a los funcionarios de los tres órdenes de gobierno a tomar medidas extraordinarias en términos de políticas públicas para contener los efectos negativos de la contingencia y al mismo tiempo, para ajustar su estrategia fiscal (estructura ingreso-gasto). Lo anterior, con el fin de alcanzar una pronta recuperación económica una vez que se reanuden las actividades normales de la población. Los estados y municipios enfrentan, por un lado, requerimientos de mayor gasto en salud, seguridad pública, programas sociales para contener el aumento en el desempleo, operación de los servicios públicos y mantenimiento de la burocracia y, por otro, menores ingresos generados por la caída en la actividad económica nacional y local, generada principalmente por el cierre de las actividades no esenciales. Entre las acciones que muchas entidades han tomado para enfrentar esta situación están: 1) contratación de deuda (sujeto a los indicadores del sistema de alertas), 2) contención del gasto, acompañado con medidas fiscales (por ejemplo, prórrogas para el pago de impuestos) y 3) eficientizar el uso de las transferencias federales vía participaciones y aportaciones en función de su flexibilidad financiera. Con relación a este último punto, y bajo las circunstancias actuales, para las entidades subnacionales es relevante discutir cómo se distribuyen los recursos federales. En este sentido, la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) establece ciertos coeficientes y fórmulas para dicho fin. No obstante, durante los últimos años han sido múltiples las expresiones en la agenda pública que exigen un cambio en los mecanismos de distribución de recursos federales hacia las entidades federativas, argumentando que la metodología actual es desfavorable para las entidades que más aportan a la Federación. Adicionalmente al desacuerdo sobre los mecanismos de distribución vigentes, el presente reporte sectorial analiza otros temas que ayudan a entender el origen de esta discusión, como lo son: 1) la alta dependencia a los ingresos federales por parte de los estados, 2) la evolución de los componentes de la Recaudación Federal Participable. Teniendo hoy ingresos federales menos dependientes de los ingresos petroleros, es probable que se haya distorsionado la lógica inicial de la distribución de recursos federales, y 3) equidad entre la capacidad y el esfuerzo recaudatorio por parte de los subnacionales y el monto recibido por parte de la Federación vía Ramo 28 y Ramo 33. La discusión de estos temas, junto con el desacuerdo por parte de algunos estados en torno al Plan de Reactivación Económica propuesto por el Gobierno Federal para enfrentar la crisis sanitaria, sugeriría una revisión en el futuro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Esta revisión tendría como objetivo, según lo han comentado algunos funcionarios del sector público, alcanzar un reparto más equitativo a los estados que apoyan con más recursos (a través de la recaudación de los impuestos federales) a la Federación. Hoy en día, de acuerdo con la LCF, la Federación se queda con casi 70 centavos de cada peso recaudado y reparte el resto a los estados y municipios. No obstante lo anterior, recordemos que el Federalismo Fiscal tiene como objetivo atender las diferencias en términos de carencias y necesidades que existen entre las entidades federativas. Las diferencias poblacionales, territoriales, económicas, entre otras, deben ser atendidas desde una óptica local y federal; cuidando siempre el principio de detonar el desarrollo económico en todas las regiones del país.
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Origen y objetivos del SNCF La última vez que se llevó a cabo una Convención Nacional Hacendaria fue en febrero de 2004. Antes de esa fecha, la última reunión (denominada entonces “Convención Nacional Fiscal”) ocurrió en 19471. La convocatoria a dichos eventos ha tenido como finalidad, el establecer acuerdos y reglas de colaboración administrativa en materia fiscal entre las diferentes autoridades de los tres niveles del gobierno, el Congreso de la Unión y los poderes legislativos estatales. Como resultado, se ha consolidado a través del tiempo lo que conocemos como Sistema Nacional de Coordinación Fiscal Mexicano (SNCF). La norma que ahora rige el funcionamiento de SNCF se aprobó en 19782 y se conoce como Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Con la entrada en vigor de la LCF, la Ley Secundaria del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los convenios de adhesión celebrados entre la Federación y cada una de las entidades del país, se constituye lo que conocemos en abstracto como Pacto Federal en Material Fiscal (PF). Básicamente, el PF vigente establece lo siguiente: 1) A diferencia de lo que ocurría en el pasado, donde se daba una participación a los estados de ciertos impuestos federales, ahora se crea un sistema único de participaciones que toma como base de cálculo el total de los impuestos recaudados por la Federación; 2) establece que las principales facultades tributarias quedan a cargo de la Federación. De tal manera que las entidades renuncian a su facultad de establecer contribuciones sobre los mismos objetos gravados por la Federación; 3) establece que las modificaciones a las diversas leyes tributarias son responsabilidad de la Federación y que las entidades solo pueden actuar sobre el particular a través de sus legisladores federales en el Congreso de la Unión y 4) en materia de gasto público, se decidió que la mayor parte de este sería ejercida por la Federación. Todos estos acuerdos se lograron a cambio de que la Federación retribuyera a las estados y municipios, de tiempo en tiempo, un porcentaje (participación) del total de los impuestos federales recaudados. Los ingresos captados por la Federación a través de estos se clasifican en tributarios (IT) y petroleros (IP), y la suma de ambos constituyen la Recaudación Federal Participable (RFP) 3 . En este sentido, los principales componentes de los ingresos tributarios son: el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto Especial a la Producción y Servicios (IEPS), entre otros. Se tiene que destacar que con el paso de los años la proporción de los ingresos tributarios y petroleros dentro de la RFP ha cambiado. Los IT han tenido una tendencia al alza pasando de 66% en 2010 a 85% en 2019.
1 Antes de ese año, se realizaron convenciones en 1925 y 1933. Entre los acuerdos alcanzados en la convención de 2004 se encuentran: 1) Integrar en la Constitución normas que establecieran las bases de la distribución que corresponde a cada ámbito de gobierno de todas las materias de la Hacienda Pública; 2) Contemplar el principio de no afectación de un ámbito de gobierno a la Hacienda de otro; 3) Fijar las bases constitucionales de la Coordinación hacendaria Intergubernamental y 4) Establecer normas que permitieran transparentar el origen y destino de los recursos públicos. 2 Dicha Ley entró en vigor en 1980 y desde entonces se han emitido de 38 decretos que reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones fiscales. Por otra parte, la entrada en vigor de la LCF fue posible gracias a la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (29 de diciembre de 1978), la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (30 de diciembre de 1980) y la Ley Federal de Derechos (31 de diciembre de 1981). 3 En 1988 se incorporó por primera vez en la LCF el concepto de la RFP y en 1991 se determinó que ésta fuera el único concepto concentrador de los recursos susceptibles de ser participables y como referencia, principalmente, para el cálculo del Fondo General de Participaciones (FGP).
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De esta bolsa de recursos, de acuerdo con la LCF, aproximadamente 29% se distribuye a los estados y municipios, y el complemento lo administra la Federación. La distribución se realiza principalmente a través de dos mecanismos: las Participaciones de los Estados y Municipios en Ingresos Federales (Ramo 28), de naturaleza resarcitoria y las Aportaciones Federales (Ramo 33) de naturaleza compensatoria. El Ramo 28 está compuesto por 12 diferentes fondos, siendo el más importante el FGP, el cual se constituye con el 20% de la RFP y representa entre el 70% y el 80% de las participaciones federales que le corresponden a cada estado. En tanto que el Ramo 33 cuenta con ocho fondos. La manera para determinar sus montos y el mecanismo de distribución entre las entidades federativas se establecen en la LCF mediante coeficientes de participación y fórmulas. Cabe mencionar que los estados se encuentran obligados a distribuir un porcentaje de lo recibido a sus municipios. Las participaciones son recursos que las entidades pueden gastar sin restricción y de acuerdo con sus necesidades programáticas, incluso pueden servir como fuente de pago para sus obligaciones financieras contraídas. Mientras que los fondos del Ramo 33 tienen, en la mayoría de los casos, un destino definido por la Federación relacionados con temas de salud, seguridad, educación e infraestructura de servicios básicos4. En términos de ingresos disponibles que los estados, los municipios y la Ciudad de México tienen para operar, la suma de las participaciones y aportaciones constituyen el grueso de estos. Hoy en día, en promedio, el 87.5% de los ingresos totales de los estados provienen de fuentes federales. En el caso de los municipios este porcentaje es menor, alrededor del 75%. Entre las facultades impositivas que mantienen los estados están, principalmente, el Impuesto Sobre la Nómina (ISN) y otros impuestos menores como el del hospedaje 5 . Por su parte, los municipios disponen principalmente del Impuesto Predial y el Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI)6. La mayor dependencia a Ingresos Federales se encuentra relacionada con el menor desarrollo económico de algunas entidades federativas y municipios, por lo que se vuelve económica y socialmente más complejo el incrementar tanto la base de contribuyentes, como la cantidad de recursos captados. Asimismo, el menor nivel de desarrollo económico observado en algunas entidades del país se encuentra correlacionado con rezagos de recursos materiales y humanos para llevar a cabo una recaudación eficiente de los impuestos locales. Sin embargo, a pesar de las diferencias económicas y sociales existentes entre los estados y municipios del país, no podemos ignorar que uno de los principales objetivos que se desea lograr con el SNCF es, justamente, generar condiciones más equitativas para el crecimiento económico de las distintas regiones del país. Lo anterior, a través de una distribución más eficiente y compensatoria de los recursos con los que se cuenta. En este sentido, resulta importante la proyección que año con año el Gobierno Federal (a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP) haga de la RFP, ya que esto determinará en última instancia la política de gasto (social, en infraestructura, de
4 No obstante, en el caso del FAIS y el FAFEF, la LCF establece ciertas reglas para que también puedan ser empleados como fuente de pago de obligaciones financieras contratados por los estados y los municipios. 5 Otros rubros que contribuyen a los ingresos propios de los estados son el cobro por Derechos, Productos y Aprovechamientos. 6 Sobre este Impuesto Predial hay que reconocer que los municipios enfrentan enormes limitaciones por la propiedad ejidal y comunal existente en el país, y al problema de los sistemas de catastro poco actualizados.
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seguridad, etcétera) que los congresos estatales y cabildos municipales aprueban en sus presupuestos de egresos. En la Tabla 1 se muestra la proporción promedio histórica (2014-2020) entre los Ingresos Federales y los Ingresos Propios de los estados que están actualmente calificados por HR Ratings.
Para el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2020, del total de recursos destinado a los gobiernos locales, las aportaciones representan 44.4% y las participaciones el 55.6%7. Dada la estrecha dependencia de los ingresos locales con las participaciones federales, el aumento o la disminución de éstas influye significativamente en la capacidad financiera de las entidades federativas.
7 Es necesario decir que el gasto federalizado también considera: 1) Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos; 2) Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas y 3) Gasto transferido mediante convenios con las dependencias del Gobierno Federal. Ahora bien, el gasto transferido mediante convenios con las dependencias del Gobierno Federal está sujeto a criterios definidos en la ley, reglamentos y a la firma de convenios entre los gobiernos locales con las dependencias del Gobierno Federal en el transcurso del ejercicio fiscal, por lo que no se puede determinar el monto que se destinará para cada entidad federativa en el PEF.
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Evolución de los componentes dentro de la RFP La RFP es el conjunto de recursos que percibe la Federación por concepto de impuestos federales, derechos de minería e ingresos petroleros. Esta bolsa de recursos sirve como base para determinar los principales fondos que integran las participaciones (Ramo 28) y aportaciones federales (Ramo 33) distribuidas a las entidades federativas y a los municipios. La Tasa Media Anual de Crecimiento (TMAC) de la RFP durante los últimos diez años (2010-2019) fue de 7.1%, o bien, de 3.5% en términos reales, a pesos de 2019, por lo que el crecimiento de esta variable fue superior a la TMAC del PIB durante dicho periodo (2.3%). Resultado de lo anterior, la RFP como porcentaje del PIB tuvo un crecimiento de 0.3% en este periodo, pasando de 12.9% a 13.2%. En 2019, el monto de la RFP, en términos nominales, ascendió a P$3.2 billones (b). Como ya lo comentamos, la RFP depende de la evolución de sus dos componentes, los Ingresos Tributarios (IT) y los Ingresos Petroleros (IP). Durante los últimos diez años se han observado dos efectos, por un lado, un incremento en los Ingresos Tributarios como porcentaje del PIB, pasando de 9.3% en 2010 a 11.8% en 2019, como resultado de, entre otras cosas, la ampliación de la base tributaria, así como de una estrategia recaudatoria más eficiente. Sin embargo, durante la última década se ha observado un decremento significativo en los Ingresos Petroleros como porcentaje del PIB, pasando de 3.9% en el periodo 2010-2014 a 1.5% para el periodo 2015-2019. Lo anterior es resultado, principalmente, de un menor monto de ingresos fiscales provenientes de Petróleos Mexicanos (PEMEX), como consecuencia de la caída de la producción de hidrocarburos, la cual pasó de 2.6 millones de barriles diarios (mbd) en 2010 a 1.7mbd en 2019, como se muestra en la Gráfica 1.
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Ingresos Tributarios Los ingresos tributarios dentro de la RFP están integrados principalmente por el Impuesto Sobre la Renta (ISR), representando el 50.6% de los IT en los últimos diez años; el Impuesto al Valor Agregado (IVA), representando el 37.1%, y el Impuesto Especial a la Producción y los Servicios, con 6.7% de los IT. Adicionalmente, dentro de esta bolsa de recursos son considerados el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), derechos de minería, ingresos fiscales por actividades de comercio exterior, entre otras tributaciones, quienes en su conjunto han representado aproximadamente el 5.0% de los IT. En los últimos diez años, la Reforma Hacendaria de 2014 significó el cambió más relevante a los impuestos que forman parte de la RFP. En dicha reforma se incrementó la tasa impositiva máxima del ISR para Personas Físicas del 30% al 35%, mientras que el IVA no sufrió cambios. Asimismo, esta reforma contempló la derogación de dos impuestos que formaban parte de la RFP, el Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), así como el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), lo cual fue compensado parciamente con un incremento en la base gravable del IEPS. Es importante destacar que una de las principales fortalezas del componente tributario de la RFP, es la amplia base de contribuyentes que son sujetos a esta tributación debido a la naturaleza de los impuestos, al gravar el ingreso, como en el caso del ISR, o al gravar el consumo, como en el caso del IEPS y el resto de los impuestos federales. En 2019, los IT representaron el 89.3% de la RFP (P$2.9 b), donde el ISR se mantuvo como su principal componente (45.0%), seguido del IVA (33.5%), del IEPS (17.2%) y del resto de los impuestos federales (4.3%). Esto se muestra en la Gráfica 2.
El desempeño de los IT depende, principalmente, de tres factores: el crecimiento del PIB, la política tributaria (creación de nuevos impuestos que formen parte de la RFP o la modificación de las tasas de los ya existentes) y la eficiencia recaudatoria. En este
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sentido, el componente tributario, en términos nominales, ha mostrado una Tasa Media Anual de Crecimiento (TMAC) de 2010 a 2019 de 9.7%, cifra superior a la TMAC observada de 7.1% para el total de la RFP. Durante este periodo, el IEPS fue el componente que tuvo un mayor crecimiento, con una TMAC2010-2019 de 92.1%, como resultado de menores subsidios fiscales a los combustibles, así como de la ampliación de la base gravable para este impuesto establecida en la Reforma Hacendaria de 2014. Resultado de lo anterior, el IEPS pasó de representar el 0.0% de la RFP en 2010 a 17.0% en 2019. Por otro lado, el ISR creció con una TMAC2010-2019 nominal de 9.1%, mientras que para este mismo periodo la TMAC del IVA fue 7.1% y de -0.7% para el resto de los impuestos federales.
Ingresos Petroleros Los Ingresos Petroleros se encuentra integrados por el 80.29% de recursos captados del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), así como por el ISR generado por contratos y asignaciones de los contratos celebrados con particulares a partir de la entrada en vigor de la Reforma Energética de 2013. No obstante, a pesar de los esfuerzos por incrementar la participación de la iniciativa privada en el sector energético en México durante los últimos años de la Administración Federal anterior, Pemex continúa siendo la principal fuente de ingresos del FMP, toda vez que a febrero de 2020 la producción de esta empresa representó el 98.9% de la producción nacional total de hidrocarburos (1.63mbd)8. En este contexto de fuerte dependencia a los ingresos de Pemex, durante los últimos diez años los Ingresos Petroleros se visto afectados por los siguientes tres factores: 1) una fuerte caída de la producción de petróleo por parte de Pemex, pasando de un nivel de 2.5mbd en 2014 a 1.6mbd al cierre de 2019; 2) la alta volatilidad en el precio internacional de la Mezcla Mexicana de Exportación y 3) la menor carga fiscal impuesta a Pemex observa, principalmente, en los últimos años. En relación con la carga fiscal de Pemex, esta se encuentra definida, principalmente, por la tasa del Derecho de Utilidad Compartida (DUC) que representa aproximadamente, el 85% de los impuestos pagados por la empresa. En 2019, dicha tasa se encontró en 65%, mientras que el PEF 2020 estipulaba un nivel de 58% para esta tasa; sin embargo, dadas las condiciones de estrés observadas en los mercados de hidrocarburos durante el primer cuatrimestre de 2020, la SHCP determinó reducir esta tasa impositiva a 54%. Esto representaría, según estimaciones oficiales, una menor carga fiscal para la empresa (y en consecuencia menores ingresos para la RFP) por un monto estimado de P$65,000m.9 Asimismo, de enero a marzo de 2020, los Ingresos Petroleros en la RFP acumularon un monto de P$80,053m, lo que representó una caída de -22.1% respecto a la cifra acumulada durante el mismo periodo en 2019. Considerando las condiciones de exceso de oferta de crudo observadas en los mercados internacionales de petróleo y su impacto en los precios del crudo nacional, así como la dinámica de producción de Pemex, se esperaría que los Ingresos Petroleros continúen con un desempeño menor al observado en 2019.
8 Datos del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. 9 Estimaciones realizadas por la SCHP en abril de 2020.
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Cuánto recaudan y cuánto reciben los estados La Recaudación Federal Participable neta de ingresos federales es publicada por el INEGI 10 en su Anuario Estadístico y Geográfico por Entidad Federativa 2019, esta incluye series desde 2008 hasta 2018. Los impuestos que se consideran para obtener el total son el ISR, IVA, IEPS, impuesto al comercio exterior, ISAN, impuesto sobre tenencia, impuesto estatal de tasa única, impuesto sobre depósitos en efectivo y algunos otros como impuestos a los rendimientos petroleros y derechos. Además de los impuestos que se registran como recaudación fiscal neta de ingresos federales por entidad federativa, también están las contribuciones 11 divididas en derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejora. El impuesto sobre tenencia o uso de vehículos fue abrogado a partir de 2012, ya que este es administrado por los estados y les corresponde los ingresos de este. Como se mencionó anteriormente, el que tanto el IETU como el IDE fueron abrogados en la Reforma Hacendaria de 2014. Cabe señalar que en el caso del IETU, mientras estuvo vigente, este era recaudado por las entidades financieras que en su mayoría tienen su domicilio fiscal en la Ciudad de México. En este sentido, es importante mencionar que la recaudación se registra de acuerdo con el domicilio fiscal de los contribuyentes y no incluye las deducciones a las que tienen derecho. Esto dificulta en cierta medida saber a ciencia cierta cuál es el monto de impuestos pagados por los contribuyentes en cada entidad federativa, ya que el sistema impositivo impone la obligación de pagar los tributos con base en el domicilio fiscal del contribuyente. Los automóviles que se producen en la zona del Bajío y que se venden en los estados de la Península de Yucatán generan impuestos que se registran en la Ciudad de México, en donde la marca tiene su domicilio fiscal. Este ejemplo muestra el reto para determinar correctamente la aportación de cada entidad federativa a la recaudación fiscal. Un ejemplo más de lo importante que es considerar el domicilio fiscal a la hora de analizar la recaudación por entidad es el caso del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, ya que este pasó de ser un subsidio para formar parte importante de la recaudación en la Ciudad de México, debido a que Pemex tiene su domicilio fiscal en esta entidad. A continuación, se presenta un análisis para el periodo que abarca del año 2008 a 2018 para seis entidades federativas con relación al monto de impuestos federales que generan, y que forma parte de la RFP, contrastado con el monto que reciben vía transferencias federales. Entendemos como transferencias federales la suma de recursos del Ramo 28 y Ramo 33. Los tres primeros estados muestran a aquellos que más aportan al PIB Nacional, mientras que los tres siguientes son los que menos aportan.
Ciudad de México La Ciudad de México (CDMX) fue la entidad que más contribuyó al PIB Nacional en 2018 representando el 16.3% del total. Sin embargo, esta porción ha venido disminuyendo desde 2009, cuando aportaba el 17.8%. Debido a la importancia que tiene esta entidad
10 Instituto Nacional de Estadística y Geografía. 11 Si bien estas contribuciones no forman parte de la RFP, el Anuario Estadístico del INEGI las incluye en sus series.
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y por ser la capital del país, es fácil de entender que la mayoría de los grandes contribuyentes tenga registrado su domicilio fiscal en la ciudad. El comportamiento de la recaudación de la Ciudad de México ha presentado cierta volatilidad. Por ejemplo, el crecimiento de la recaudación en 2009 respecto al 2008 fue de 39.6%; después durante 2011 y 2012 se contrajo cerca de 1%, para 2013 alcanzar un crecimiento de 25.9%. En 2018, la recaudación creció 4.7%. Por su parte, como se observa en la Gráfica 3, las participaciones y aportaciones que la CDMX ha recibido durante los últimos años han tenido un crecimiento promedio de 5.7% en términos nominales. Si se analizan la cantidad que la Ciudad de México recibe por participaciones y aportaciones, y la cantidad que recauda, esta entidad pasó de recibir poco más de 16 centavos por cada peso recaudado a recibir 11 centavos por cada peso recaudado, este último en 2018. Esta contracción se debe, en mayor medida, a una menor tasa de crecimiento de las trasferencias federales recibidas por la CDMX que del crecimiento de la recaudación que realiza la entidad. La comparación anterior también se podría hacer tomando como base el PIB que aporta la entidad al total nacional. Sin embargo, el resultado no variaría mucho, derivado de la relación casi directa que existe entre la recaudación y el crecimiento económico en esta entidad.
Estado de México En 2018, el Estado de México fue la segunda entidad que más aportó al total del PIB Nacional con un 8.83%. Este porcentaje se ha mantenido relativamente constante a través de los años, siendo el menor 8.15% en 2008. En este sentido, el comportamiento de la recaudación que realiza esta entidad ha sido positivo en la mayoría de los años analizados, teniendo sólo dos contracciones, una en 2009 con -5.38% y otra en 2015 con -4.52%, cada dato respecto al año anterior. En 2016, la recaudación tuvo un importante incremento de 27.5% respecto al 2015. Sin embargo, esto no se vio reflejado en las participaciones y aportaciones que recibieron ese año, ya que el crecimiento de estas fue de 6.4%.
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Contrario a lo que sucede en la Ciudad de México que recibe menos de lo que recauda, el Estado de México recibe más. Esto se refleja en el promedio de la métrica de peso recibido por peso recaudado en el periodo 2008-2018 cuyo resultado es P$1.44. No obstante el crecimiento observado en los últimos años tanto del PIB como de la recaudación estatal. Para 2018, el nivel observado en esta métrica fue de P$1.37 por cada peso recaudado.
Nuevo León El Estado de Nuevo León es el tercer estado que más aportó al total del PIB Nacional en 2018, representando un 7.64 %. Esta aportación también se ha mantenido relativamente constantes desde 2008 cuando fue de 7.26 %. Respecto a la recaudación del estado, esta ha tenido crecimientos positivos con excepción del 2009 con una contracción de 5.7%, y presentando un pico en 2013 de 24.3%. Por otra parte, el crecimiento de su PIB en términos nominales también no ha dejado de crecer desde 2009, por arriba del 6.8%, presentando un mínimo en 2013 de 1.4%. Respecto a la métrica peso recibido por peso recaudado, el promedio del periodo 2008-2018 es de P$0.27 centavos. Sin embargo, este ha decrecido de 2008 a 2018 para pasar de P$0.32 centavos a P$0.23 centavos, respectivamente. Esto se debe a que la recaudación ha crecido a mayor ritmo que las participaciones y aportaciones, por lo que el denominador de la métrica se vuelve mayor con prácticamente el mismo numerador. Por otra parte, si la métrica se calculará utilizando al PIB nominal del estado como base, este indicador se reduciría a un promedio del periodo estudiado de 3 centavos recibidos por cada peso generado por su actividad económica.
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Tlaxcala Tlaxcala es el estado que menos aportó al PIB Nacional en 2018, representando un 0.57%. Este porcentaje es prácticamente igual al del 2008. La mayor contribución de esta entidad al crecimiento económico nacional fue en 2010 con un 0.61%. En este sentido, el comportamiento de la recaudación observado en esta entidad ha sido volátil, presentando crecimientos y contracciones significativas entre 2008 y 2018. El mayor crecimiento en la recaudación se logró en 2016 con un 45.7%, mientras que en 2017 se contrajo 17.5%, respecto al año previo. En 2018 remontó con un crecimiento de 17.9%. Por su parte, el PIB nominal de la entidad se ha mantenido con crecimiento entre 0.0% y 10% en el periodo analizado; con excepción del 2010 y 2015 con 13.3% y 11.6%, respectivamente.
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El crecimiento nominal de los recursos que recibe por parte de la Federación también se ha mantenido entre el rango de 0.0% y 10.0%, con excepción del 2015 cuyo crecimiento fue del 11.9%. Debido a que los cambios porcentuales de un año contra otro del PIB estatal y de las participaciones y aportaciones se han mantenido relativamente estables, la variable que presenta mayor volatilidad es la recaudación. Derivado de lo anterior, la métrica de peso recibido por peso recaudado también se comporta estable, con una excepción en el 2016, donde esta bajó a P$5.07. El promedio del periodo 2008-2018 es de P$5.96. En 2018, el estado recibió P$5.96 por cada peso recaudado. Si se tomará al PIB estatal como base para calcular la métrica utilizada, esta se reduciría a un promedio entre 2008 a 2018 de P$0.13 centavos.
Colima En 2018, Colima contribuyó con 0.63% al PIB Nacional. Este indicador ha mejorado desde 2008 cuando estaba en 0.54%, pero se ha mantenido desde entonces alrededor de 0.58%. Respecto a la recaudación que realiza el estado, esta ha mostrado un crecimiento constante, con excepción del 2009 y 2013 donde se contrajo 9.32% y 4.2%, respectivamente. En 2015 se registró una tasa de crecimiento máxima de 43.9%, para en los años siguientes mantenerse con crecimientos entre el 15% y 25%. Por otro lado, los crecimientos porcentuales de cada año del PIB estatal y de los recursos recibidos por participaciones y aportaciones, ambos en términos nominales, se han comportado muy similares con crecimientos cercanos al 10.0%. El efecto que se genera por un mayor ritmo en el crecimiento de la recaudación que de las participaciones y aportaciones hace que la métrica de pesos recibidos por pesos recaudados disminuya. En el periodo 2008-2018, esta métrica tiene un promedio de P$0.18 centavos. Pero en 2018, la entidad recibió P$0.11 centavos por cada peso recaudado, mientras que en 2008 recibía P$0.24.
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Nayarit Esta entidad contribuyó en 2018 con 0.70% al PIB Nacional. El desempeño de esta métrica ha sido estable, ya que en 2008 fue de 0.68%, teniendo un pico de 0.72% en 2016. En cuanto a la variable recaudación de impuestos federales realizada por el estado, esta ha crecido a diferentes tasas, en términos nominales. En 2013 se contrajo 0.25% respecto al 2012; para continuar creciendo y alcanzar un máximo en 2017 con un incremento de 25.7%. Los crecimientos porcentuales del PIB nominal del estado y de los recursos recibidos como participaciones y aportaciones han tenido un desempeño similar para esta entidad. No obstante, la métrica de pesos recibidos por pesos recaudados ha disminuido, debido a que la recaudación ha incrementado considerablemente, pero los recursos recibidos por parte de la Federación no tanto. El promedio de la métrica para el periodo 2008-2018 fue de P$4.11, mientras que en el 2018 fue de P$3.56. El máximo se alcanzó en 2013 cuando la entidad recibió en transferencias federales P$4.52 por cada peso recaudado.
Para concluir esta sección presentamos la Gráfica 9. En ella se puede observar, solo para 2018, el cálculo entre el monto de impuestos federales recaudados en cada estado contra los recursos por transferencias de la Federación que recibe cada uno de ellos, vía participaciones y aportaciones. En este sentido podemos decir que, para el caso del Estado de Chiapas por cada peso recaudado vía impuestos federales, recibió para 2018 un poco menos de 8 pesos. En el caso del Estado de Puebla, por cada peso recaudado recibió dos pesos. Después de presentar los seis casos anteriores, podemos decir que la relación entre el nivel de recaudación y transferencias, y la relación entre el PIB estatal y transferencias no muestra un patrón. En este sentido, de acuerdo con los datos, se observan relaciones en ambos sentidos dependiendo la entidad analizada.
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Sobre este punto, es importante enfatizar varios temas: 1) las diferentes reformas hacendarias que se han llevado a cabo a lo largo del periodo de estudio, en las cuales se han creado o abrogado impuestos y/o modificado las tasas impositivas de los ya existentes, pueden distorsionar el desempeño de la métrica año con año; 2) el hecho de que el lugar donde la recaudación se genera (se timbra) está asociado al lugar donde se encuentra registrado el domicilio fiscal de las empresas o de los contribuyentes. Esto puede explicar las diferencias entre la actividad económica de cada estado y su nivel de recaudación generada y 3) es importante recordar que los mecanismos de distribución de los recursos existentes en la RFP se llevan a cabo considerando ciertos coeficientes y formulas establecidas en la LCF.
Conclusiones La contingencia sanitaria ha hecho más evidente las diferencias entre las entidades en términos de su capacidad de respuesta ante situaciones financieras de estrés. A raíz de esta situación, se ha intensificado la postura por parte de algunos estados de convocar a una Convención Nacional Hacendaria y con ello revisar el SNCF vigente y sus normas y leyes que lo rigen. Las inconformidades y preocupaciones, fundamentalmente, radican en torno a que aquellos estados que más generan y recaudan ingresos federales reciben menos recursos por parte de la Federación. Asimismo, existe la idea de que aquellos estados y municipios que reciben relativamente más recursos, con relación a su capacidad recaudatoria, siguen sin mostrar avances en términos de desarrollo económico ni en el fortalecimiento de sus finanzas públicas. Los resultados de nuestro análisis reflejan de alguna manera las diferencias que existen entre la recaudación y las transferencias federales recibidas por algunos estados. En este sentido, los resultados apoyan la idea de que el monto de transferencias recibidas por algunas entidades no refleja, en términos proporcionales, su contribución a la economía nacional por el nivel de generación y recaudación de ingresos tributarios. En
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contraste existen otras entidades que, apelando al principio compensatorio, han recibido históricamente un monto mayor de recursos federales en comparación con su esfuerzo recaudatorio. Si bien este principio es uno de los factores que pueden explicar las disparidades observadas; recordemos que el objetivo de las fórmulas de distribución, del Ramo 28 y especialmente del Ramo 33, es reducir la brecha económica y social entre las distintas entidades subnacionales. Sin embargo, ante los resultados obtenidos en este documento, quedaría pendiente la tarea de evaluar el avance en el cumplimiento de este objetivo. Dicho lo anterior, resulta fácil entender el reclamo hecho por algunos estados para revisar nuestro SNCF. Esta revisión, desde un punto de vista técnico, debería concentrarse en los coeficientes y las fórmulas de reparto, pero sin dejar de lado la creación de mecanismos que incentiven a los estados y municipios a mejorar sus capacidades recaudatorias y promover el desarrollo económico de su entidad.
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