TERRITORIOS ESPECIALES DEL RÉGIMEN ADUANERO COLOMBIANO
ANDREA ARCE ROJAS
ANA MARIA HOYOS PEREZ
Trabajo de Grado para optar al título de Abogadas
Director
Dr. RAMIRO ARAUJO SEGOVIA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ D.C.
2001
2
TABLA DE CONTENIDO
Pág
INTRODUCCIÓN
I. ZONAS FRANCAS
1. CONCEPTO 4
2. FINALIDAD 7
3. ZONAS FRANCAS EXISTENTES 8
4. RÉGIMEN ACTUAL 16
5. NATURALEZA JURIDICA 19
6. CLASES 23
6.1. Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios 24
6.1.1. Requisitos de creación 24
6.1.2. Declaratoria de Existencia 27
6.2. Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos 29
6.2.1. Requisitos de creación 30
6.2.2. Declaratoria de existencia 31
6.2.3. Disposiciones especiales 32
6.3. Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos 34
6.3.1. Requisitos de creación 36
6.4. Zonas Francas Transitorias 36
6.4.1. Requisitos de Creación 37
3
6.4.2. Declaratoria de Existencia 38
7. USUARIOS 39
7.1. Usuarios de las Zonas Industriales de Bienes y de Servicios 40
7.1.1. Usuario Operador 40
7.1.1.1. Funciones 42
7.1.1.2. Infracciones 44
7.1.1.2.1. Gravísimas 44
7.1.1.2.2. Graves 45
7.1.1.2.3. Leves 47
7.1.2. Usuarios Industriales de Bienes 47
7.1.3. Usuarios Comerciales 47
7.1.4. Usuario Industrial de Servicios 48
7.1.5. Procedimiento de calificación de los Usuarios Industriales
de Bienes, de servicios y Usuarios Comerciales. 48
7.1.6. Sanciones aplicables a los usuarios Industriales y
Comerciales 51
7.1.7. Desarrollador 53
7.2. Usuarios de las Zonas Francas Turísticas 54
7.3. Usuarios de las Zonas Francas Tecnológicas 55
7.4. Usuarios de las Zonas Francas Transitorias 56
7.4.1. Usuario Administrador 56
7.4.2. Usuario Expositor 57
8. OPERACIONES 58
8.1. Operaciones en Zonas Francas Industriales de Bienes y de
4
Servicios 58
8.1.1. Operaciones desde el resto del mundo hacia la Zona
Franca 58
8.1.2. Operaciones de Zonas Francas hacia el resto del mundo 60
8.1.3. Operaciones del territorio aduanero nacional hacia la 62
Zona Franca
8.1.4. Operaciones de Zona Franca hacia el resto del territorio
aduanero nacional 65
8.1.4.1. Operación de salida de bienes desde Zona Franca
Industrial de Bienes y Servicios hacia Zona Franca Transitoria 67
8.1.5. Operaciones entre usuarios de Zonas Francas
Industriales de Bienes y de Servicios 69
8.2. Operaciones en Zona Franca Transitoria de carácter
comercial y de servicios 70
8.2.1. Ingreso de bienes provenientes del resto del mundo 71
8.2.2. Ingreso de bienes provenientes de otras Zonas Francas 72
8.2.3. Ingreso de bienes provenientes del resto del territorio
aduanero nacional 73
8.2.4. Salida de bienes de Zona Franca Transitoria con
destino al resto del territorio aduanero nacional 74
9. BENEFICIOS 74
9.1. Tributarios 74
9.1.1. Impuesto de renta y complementarios 74
9.1.2. Impuesto de remesas 78
5
9.1.3. Retención en la fuente 78
9.1.4. Impuesto de industria y comercio 78
9.2. Aduaneros 79
9.2.1. Impuesto sobre las ventas 79
9.2.1.1. Ingreso de bienes provenientes del exterior o del
resto del territorio nacional 79
9.2.1.2. Salida de bienes de la Zona Franca hacia mercados
externos 80
9.2.1.3. Operaciones dentro de la Zona Franca 81
9.2.1.4. Prestación de servicios 82
9.2.2. Posibilidad de envío a otros países sin trámite de
reexportación o reenvío 82
9.2.3. Almacenamiento de mercancías por tiempo ilimitado 83
9.2.4. No pago de arancel 83
9.3. Financieros 85
9.4. Cambiarios 86
9.5. Inversión extranjera 88
10. CONCLUSIONES 89
11. ANEXOS
II. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACIÓN
1. CONCEPTO 98
2. FINALIDAD 99
3. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACION
6
EXISTENTES 100
4. RÉGIMEN ACTUAL 101
5. USUARIOS 102
5.1. Usuarios Suscriptores del Contrato de admisión 103
5.1.1. Procedimiento para acceder a los beneficios 103
5.2. Usuarios de infraestructura 107
6. FUNCIONAMIENTO 108
7. BENEFICIOS 110
7.1. Laborales 111
7.2. Fiscales 116
7.2.1. Tributarios 116
7.2.2. Aduaneros 117
8. CONCLUSIONES 118
III. PUERTO LIBRE DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y
SANTA CATALINA
1. CONCEPTO 120
2. FINALIDAD 120
3. PUERTOS LIBRES EXISTENTES 121
4. RÉGIMEN ACTUAL 121
5. OPERACIONES 123
5.1. Importación de mercancías al Puerto Libre de 123
San Andrés, Providencia y Santa Catalina
5.2. Mercancías en tránsito 124
7
5.3. Depósitos públicos para distribución internacional 125
5.4. Producción local 126
5.5. Tráfico Postal y envíos urgentes 126
5.6. Salida Temporal 127
5.7. Introducción de mercancías desde el puerto libre hacia
el resto del territorio aduanero nacional 127
6. BENEFICIOS 129
6.1. Aduaneros 129
6.2. Almacenamiento de mercancías 131
6.3. Tratamiento equivalente a proyectos industriales 131
7. CONCLUSIONES 132
8. ANEXOS
III. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL
1. CONCEPTO 135
2. FINALIDAD 135
3. RÉGIMEN ACTUAL 136
4. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL EXISTENTES 136
4.1. Zona de Régimen Aduanero especial de Maicao,
Uribia y Manaure 137
4.1.1. Operaciones 138
4.1.1.1. Importación de mercancías 138
4.1.1.1.1. Importadores 141
4.1.1.1.1.1. Obligaciones 141
8
4.1.1.2. Introducción de mercancías al resto del territorio
Aduanero Nacional 146
4.1.1.3. Salida de Mercancías a otros países 148
4.2. Zona de Régimen Aduanero especial de la región
de Urabá, Tumaco y Guapí 149
4.2.1. Operaciones 151
4.2.1.1. Importación de mercancías a la zona 151
4.2.1.2. Introducción de mercancías al resto del territorio
aduanero nacional 155
4.2.1.2.1. Introducción de mercancías al resto del territorio
aduanero nacional por parte de viajeros 157
4.2.1.3. Salida de mercancías de la Zona de régimen Aduanero 158
especial hacia el exterior por parte de viajeros
4.2.2. Comerciantes domiciliados en las Zonas de Régimen Aduanero
especiales 158
4.3. Zona de Régimen Aduanero Especial de Leticia 160
4.3.1. Operaciones 161
4.3.1.1. Importación de mercancías a la Zona de Régimen Aduanero
Especial 161
4.3.1.2. Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero
nacional 163
4.3.1.3. Introducción de mercancías al resto del territorio aduanero
nacional por parte de viajeros 165
5. BENEFICIOS 165
9
5.1. Franquicia aduanera 165
5.2. Tributarios 166
5.2.1. Impuesto al consumo 166
5.2.2. Impuesto de ingreso 167
5.2.3. Impuesto al valor agregado 167
5.2.3.1. Maicao, Uribia y Manaure 167
5.2.3.2. Urabá Tumaco y Guapí 168
6. CONCLUSIONES 168
7. ANEXO 169
IV. RESUMEN EJECUTIVO Y CONCLUSIONES GENERALES
BIBLIOGRAFIA
10
LISTA DE TABLAS Y GRÁFICOS
Anexo 1. Información relativa a las Zonas Francas
Industriales de Bienes y de Servicios
Anexo 2. Areas de las Zonas Francas
Anexo 3. Usuarios de las Zonas Francas
Anexo 4. Inversión dentro de las Zonas Francas
Anexo 5. Empleo directo dentro de las Zonas Francas
Anexo 6. Ventas de las Zonas Francas
Anexo 7. Ventas de Zonas Francas hacia el resto del
mundo Vs. exportaciones colombianas
Anexo 8. Número de empresas instaladas en Zona
Franca por clase de usuario 1996-1999
11
Anexo 9. Area comercial ocupada Vs. Area total de las
Zonas Francas
Anexo 10. Exportaciones totales por administración
de aduana
Anexo 11. Importaciones totales por administración
de aduana
Anexo 12. Evolución y composición del tráfico
portuario en Zonas Portuarias
Anexo 13. Análisis del tráfico portuario de San Andrés
Islas
12
INTRODUCCION
El legislador colombiano ha diseñado diferentes modelos y estructuras bajo las
cuales los distintos entes dedicados a las actividades de la industria desarrollen de
la manera mas efectiva su labor. Dentro de dichas estructuras encontramos los
mecanismos territoriales de promoción y apoyo a las exportaciones, cuyas
regulaciones, aunque dispersas, hacen parte del ordenamiento aduanero
colombiano.
Es aquí en donde tiene especial importancia la labor que se pretende desarrollar
con este manual, dado que busca ilustrar de manera sencilla el nuevo marco legal
de los diferentes sistemas aduaneros especiales de carácter territorial bajo los
cuales se puede llevar a cabo la actividad del comercio exterior.
Es importante advertir que no nos referimos a los mecanismos de salvación como
lo son la Ley Quimbaya y la Ley Páez, creados temporalmente para la
recuperación de zonas que han sufrido desastres naturales, como tampoco a los
regímenes especiales de comercio fronterizo.
Este trabajo busca ser útil a estudiosos del tema, potenciales desarrolladores de la
actividad industrial y empresarios, sean exportadores, importadores o productores,
de tal manera que estos entiendan y aprovechen las diferentes ventajas que les
ofrece el legislador.
13
En el mismo sentido, nuestra tarea consiste en recopilar en forma sistematizada y
esquemática la mencionada normativa, estableciendo claramente aquello que se
entiende vigente y aquello que no lo está, ya sea porque contraría directamente
regulaciones posteriores, porque ha sido derogado expresamente, o bien porque
debido a las circunstancias reales que caracterizan al sistema no se entiende
aplicable o su aplicabilidad no representa efectividad.
Si bien las herramientas existentes, ofrecen un amplio ámbito de mecanismos bajo
los cuales se lleven a cabo las diferentes actividades industriales, no han
presentado claridad para el gestor de la actividad de comercio exterior, de tal
manera que éste opta por caminos normales que le significan regularse y cumplir
con la legislación ordinaria que no le ofrece beneficios que lo hagan competitivo
frente a otros.
El actual régimen de comercio exterior provee al sector de unas reglas de juego
que facilitan la consecución de sus objetivos. Sin embargo, por falta de
conocimiento, la explotación del mismo como sector motor de la economía
nacional se ha hecho de forma precaria.
De alguna forma en este trabajo tratamos de comparar los mecanismos entre sí,
para proporcionarle al lector una visión general de los mismos antes de optar por
establecerse bajo uno u otro régimen.
14
En este sentido, presentamos las normas en forma general, de modo tal que
cuando el lector requiera profundizar algunos temas, solo debe remitirse a la
disposición legal citada para el caso.
El manual consta de cinco secciones:
1. Zonas Francas;
2. Zonas Económicas Especiales de Exportación;
3. Puertos Libres;
4. Zonas Aduaneras Especiales y,
5. Resumen ejecutivo y conclusiones generales.
El régimen territorial de las Zonas Francas, el cual resulta ser el más complejo de
todos, se expone teniendo en cuenta su creación, desarrollo y beneficios de tal
manera que puede llegar a constituirse en un punto importante de referencia al
momento de estudiar los demás regímenes territoriales existentes.
Esperamos que este trabajo se constituya en una fuente de información útil a las
personas y empresas interesadas en realizar operaciones de comercio exterior.
15
I. ZONAS FRANCAS
1. CONCEPTO
La legislación aplicable al tema de las Zonas Francas no ha establecido un concepto
genérico de Zona Franca, se ha limitado a afirmar que son áreas geográficas
delimitadas del territorio nacional y a describir el objeto para el cual están dispuestas.
Desde la expedición de la parcialmente modificada Ley 109 de 1985, se trata de definir
la Zona Franca, exponiendo su naturaleza jurídica y describiendo su objeto. De igual
forma, ésta Ley separa los conceptos de Zona Franca Industrial y de Zona Franca
Comercial. Es claro sin embargo, que la calidad que ostentaban en aquella época las
Zonas Francas, era de Establecimientos Públicos por lo cual, dicho concepto hoy en día
no es aplicable, contrario a lo que resulta aplicable referente a las características de
cada Zona.
Dispone la Ley 109 de 1985 en su artículo 5°, que las Zonas Francas Comerciales
tendrán por objeto promover y facilitar el comercio internacional de artículos producidos
dentro o fuera del territorio nacional. Por su parte el artículo 6° establece que las Zonas
Francas Industriales serán aquellas que tengan por objeto promover y desarrollar el
16
proceso de industrialización de bienes destinados fundamentalmente al mercado
externo.
Posteriormente, el Decreto 2131 de 1991, hoy en día sólo aplicable para las Zonas
Francas Industriales de Servicios Tecnológicos y a las de Servicios Turísticos, definió
en su artículo 2°, a la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios como un "área
geográfica delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial de promover y
desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios,
destinados a mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional. Sobre
este territorio se aplicará un régimen legal especial en materia aduanera, cambiaria, de
inversión de capitales y de comercio exterior; así como los beneficios fiscales sobre la
venta a mercados externos de bienes y de servicios".
En dicho concepto, el Decreto 2131 de 1991 incluye el elemento del área delimitada del
territorio nacional, el cual es común en todas las disposiciones, así como el objeto para
el cual están dispuestas las Zonas y los beneficios que ésta comporta.
Actualmente, es el Decreto 2233 de 1996 el que define a la Zona Franca Industrial de
Bienes y de Servicios como aquella área geográfica delimitada del territorio nacional,
cuyo objeto sea la promoción y el desarrollo de la industrialización de bienes y la
prestación de servicios, destinados primordialmente a mercados externos.
Es claro que los ordenamientos actuales se han limitado a definir una de las clases
existentes de Zonas Francas, cual es la Industrial de Bienes y de Servicios, de lo cual
17
concluimos que aún cuando sigue vigente el concepto plasmado en la Ley 109 de 1985
respecto a la Zona Franca Comercial, éste no es de gran aplicación, dado que en
Colombia hasta el momento no existen Zonas Francas de éste carácter en forma
exclusiva.
Uniendo ciertos elementos que conforman las definiciones que aporta la legislación en
materia de Zonas Francas podremos concluir que una Zona Franca es una parte
delimitada del territorio nacional, que para efectos aduaneros se entiende por fuera de
éste, en la cual se permite la instalación de diferentes empresas e industrias cuyo
objeto sea la producción o transformación de bienes y/o la prestación de servicios,
destinados primordialmente a los mercados externos y de manera subsidiaria al
mercado nacional.
Con el fin de incentivar las actividades de comercio exterior, las empresas que se
instalen en dicha área tendrán beneficios de tipo cambiario, tributario, aduanero, laboral,
y de comercio exterior, para obtener una industria competitiva y eficiente adecuada a
las exigencias de los mercados.1
Debemos considerar la delimitación del territorio como un factor de especial
importancia, ya que demarca el ámbito de aplicación de un régimen especial aduanero
y de comercio exterior exclusivo para ciertas actividades de industria y comercio. Este
1 www.mincomex.gov.co
18
territorio se sustrae de la aplicación de las normas aduaneras que rigen para el resto del
país.
Al contar con toda la infraestructura y servicios necesarios, se convierten en espacios
atractivos para la instalación de las empresas, las cuales podrán introducir y sacar al
exterior sus materias y maquinaria necesarias sin generar ningún gravamen de carácter
aduanero ni cambiario. Así mismo, por el hecho de contar con una ubicación
estratégica, es decir, por estar generalmente contiguas a un puerto, aeropuerto o vía
terrestre de fácil comunicación, facilitan el transporte de las materias primas y de los
bienes terminados que hayan sido objeto de proceso dentro de la Zona, por lo cual se
reducen los costos de producción, entrando a competir en mejores condiciones en los
mercados externos.2
2. FINALIDAD
La finalidad del legislador al establecer las Zonas Francas, ha sido la de promover e
incentivar el proceso de industrialización de bienes y la prestación de servicios
destinados al comercio externo y de manera subsidiaria al nacional.3
Según la Ley 109 de 1985, por la cual se establece el Estatuto de Zonas Francas, que
ha sido derogada en "lo pertinente" por disposiciones posteriores, las Zonas Francas
2 XX Jornadas Colombianas de Derecho Tributario 3 Decreto 2233 de 1996, Art. 2°
19
tienen por objeto la promoción del comercio exterior, la generación de divisas, servir
como polos de desarrollo industrial de la región donde se establezcan, a al vez que
incrementan el empleo entre otros beneficios.4
Después de analizar las disposiciones relativas a las Zonas Francas es claro que todos
aquellos proyectos que se desarrollen dentro de éstas deben ser "prioritariamente
exportadores".5 Sin embargo, las autoridades aduaneras no han definido los
porcentajes requeridos para declarar un proyecto como prioritariamente exportador.
Encontramos, que la falta de fijación de dichos porcentajes, ha dado lugar a que
algunos de los usuarios de las Zonas Francas, presenten relaciones de exportaciones
con índices bajos, que no permiten cumplir o en ocasiones pueden ir en contravía del
objeto previsto en la legislación aduanera para el funcionamiento de las Zonas.
3. ZONAS FRANCAS EXISTENTES
En la actualidad6, en Colombia existen doce Zonas Francas Industriales de Bienes y
Servicios autorizadas por el Ministerio de Comercio Exterior:
4 Ley 109 de 1985, Art. 2°. 5 Ibidem, Art. 2° y 6°. Decreto 2131 de 1991, Artículos 5° y 6°. Decreto 2233, Artículo 2°. Decreto 918 de 2001, Considerando y Artículo 1°. 6 Octubre de 2001
20
La Zona Franca de La Candelaria se encuentra ubicada en la ciudad de Cartagena,
Departamento de Bolivar, en el norte colombiano a orillas del mar Caribe, en el sector
de Mamonal, en donde se encuentran ubicadas empresas dedicadas principalmente a
la actividad petroquímica, de alimentos, química y energética.7
Cuenta con una extensión aproximada de setenta y dos (72) Hectáreas de las cuales 50
están destinadas para la ubicación de industrias manufactureras y empresas
prestadoras de servicios.
El área de esta Zona fue autorizada por medio de la Resolución 095 de 1993, como
“ZONA FRANCA DE LA CANDELARIA” de carácter privado, la cual ha funcionado por
medio del Usuario Operador “SOCIEDAD CENTRO INTERNACIONAL CARTAGENA
DE INDIAS”. Dos meses después, mediante la Resolución 423, el Ministerio otorgó el
permiso de funcionamiento al “CENTRO INTERNACIONAL CARTAGENA DE INDIAS.8
La Zona Franca de Cartagena se encuentra ubicada en el municipio de Cartagena, en
el Departamento de Bolívar, a 300 Metros del puerto principal de la ciudad, “Sociedad
Portuaria Regional de Cartagena “.
Cuenta con una extensión aproximada de setenta y una (71) Hectáreas. Esta Zona está
dividida en dos sectores importantes: el sector Industrial y el sector Comercial. Las
7 www.colombiaexport.com/zfcgena.htm
21
principales actividades desarrolladas en su interior son las de procesamiento de
productos Agroindustriales y Petroquímicos.9
El área de esta Zona Franca venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona
Franca Industrial y Comercial de Cartagena” hasta 1994, año en el cual la Zona entró
en liquidación, y fue posteriormente privatizada y declarada “ZONA FRANCA
INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE CARTAGENA S.A.” por la Resolución
0977 del 20 de junio de 1994.
El proceso de convocatoria pública que se abrió para la selección de Usuario Operador
se declaró desierto, razón por la cual, el Ministerio de Comercio Exterior, de acuerdo
con el Decreto 1131 de 1994, declaró esta área como Zona Franca Industrial de Bienes
y de Servicios, además de seleccionar de forma directa como Usuario Operador a la
“SOCIEDAD OPERADORA ZONA FRANCA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DE
CARTAGENA DE INDIAS S.A.” (ZOFRANCA S.A.). Hoy en día el Usuario Operador, es
una empresa privada autorizada por el Estado colombiano para desempeñar la
dirección, administración y operación de esta Zona. Actualmente este usuario se
denomina “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y SERVICIOS DE CARTAGENA
S.A.”.10
8 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995. 9 www.colombiaexport.com/zofranca.htm 10 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995.
22
La Zona Franca de Barranquilla creada en 1958 por la Ley 105 del mismo año, se
encuentra ubicada en la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico, en la Costa
Atlántica, al norte de Colombia, sobre el costado occidental del Río Magdalena. Esta
Zona Franca se encuentra ubicada en los Municipios de La Soledad y Barranquilla.
Tiene una extensión aproximada de ciento ochenta (180) Hectáreas.
Se considera el centro de operaciones industriales y comerciales de la región en vista
de su ubicación estratégica y su cercanía a todos los centros poblacionales de la malla
urbano-regional, convirtiéndose en uno de los focos de desarrollo más importante de la
Costa Atlántica.
El área de esta Zona venía siendo operada por el Establecimiento Público Zona Franca
Industrial y Comercial de Barranquilla hasta 1994, año en el cual entró en liquidación y
fue declarada “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE
BARRANQUILLA S.A.” por la Resolución 0978 del 20 de junio de ese año.
El proceso de convocatoria pública que se abrió para le selección de Usuario Operador
se declaró desierto, razón por la cual la misma resolución designó de forma directa a la
“SOCIEDAD OPERADORA DE ZONAS FRANCAS S.A.” (SODEZONA S.A.), quien en
la actualidad administra la Zona.11
11 Ibídem.
23
La Zona Franca de Santa Marta se encuentra ubicada en el Municipio de Santa Marta,
Departamento del Magdalena. Tiene una extensión aproximada de treinta y cuatro (34)
Hectáreas. Está dividida en dos grandes áreas: La Industrial ubicada a un costado de la
carretera Troncal del Caribe con 340.000 metros cuadrados y 5 del puerto y el área
Comercial situada al lado de la Zona Portuaria y Ferroviaria de Santa Marta.12
El área de esta Zona que venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona
Franca Industrial y Comercial de Santa Marta” hasta 1994, fue declarada por el
Ministerio de Comercio Exterior como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE
SERVICIOS DE SANTA MARTA” por medio de la Resolución 1060 del 29 de junio del
mismo año, al declarase desierta la convocatoria pública que se había abierto para la
selección del Usuario Operador. Razón por la cual designó como Usuario Operador
transitorio de esta Zona a la “FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO EXTERIOR
S.A.” (FIDUCOLDEX), “FIDEICOMISO “ZONA FRANCA DE SANTA MARTA-
FIDUCOLDEX”, la cual solo contaría con funciones administrativas y de ninguna forma
de inversión. Después de muchas negociaciones, se logró que los dos únicos
proponentes de la convocatoria se unieran, ya que por separado ninguno contaba con
los requisitos exigidos y formaran la Sociedad Usuario Operador, hoy encargada de la
administración de la Zona.13
12 www.colombiaexport.com/zfstamta.htm 13 Op.cit.
24
La Zona Franca de Cúcuta se encuentra ubicada en el Municipio de San José de
Cúcuta, Departamento de Norte de Santander, sobre la Avenida “Los Libertadores”,
Corregimiento “El Salado”. Cuenta con una extensión aproximada de veinticinco (25)
Hectáreas.
El área de esta Zona que venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona
Franca Industrial y Comercial de Cúcuta” hasta 1994,fue declarada por el Ministerio de
Comercio Exterior como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DE BIENES Y
DE SERVICIOS DE CUCUTA” por medio de la Resolución 1059 del 29 de junio del
mismo año, al declarase desierta la convocatoria pública que se había abierto para la
selección del Usuario Operador. Razón por la cual también designó como Usuario
Operador de esta Zona a la “SOCIEDAD FIDUCIARIA EXTEBANDES S.A.”, la cual solo
contaría con funciones administrativas y de ninguna forma de inversión. 14
Recientemente la administración de ésta Zona Franca fue entregada a la sociedad Zona
Franca de Bogotá.
La Zona Franca de Rionegro se encuentra ubicada a 30 kilómetros de la ciudad de
Medellín en el Municipio de Rionegro, paraje de Chachafruto, Departamento de
Antioquía, cuya ubicación equidistante la hace uno de los centros de consumo más
14 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995
25
importantes del país. Cuenta con una extensión aproximada de veintiocho (28)
Hectáreas .15
El área de esta Zona fue autorizada por medio de la Resolución 0094 de 1993, como
“ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS” de carácter privado la
cual ha funcionado por medio del usuario operador “SOCIEDAD PROMOTORA
NACIONAL DE ZONAS FRANCAS S.A.”16
La Zona Franca Industrial de Bienes y Servicios de Bogotá se encuentra ubicada en
el sector de Fontibón en la ciudad de Bogotá, Distrito Capital, a 2 kilómetros del
Aeropuerto Internacional “El Dorado”. Cuenta con una extensión aproximada de sesenta
y ocho (68) Hectáreas en donde se han instalado empresas manufactureras y de
servicios.17
El área de esta Zona fue autorizada por medio de la Resolución 0934 de 1993, como
“ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS DE BOGOTÁ” de
carácter privado que venía siendo operada por la “SOCIEDAD ZONA FRANCA DE
BOGOTÁ S.A.”. En septiembre de 1993, el Ministerio de Comercio Exterior, otorgó el
permiso de funcionamiento al Usuario Operador “SOCIEDAD ZONA FRANCA DE
BOGOTÁ”, mediante la Resolución 1140.18
15 www.colombianet.com.co/zonafranca 16 Op.cit. 17 www.colombiaexport.com/zfbogota.htm 18 Tesis de Grado, “Zonas Francas Privadas de Colombia, Verdaderos Polos de Desarrollo en el fortalecimiento del Comercio Exterior”, Pahola Garrido Molina, 1995
26
La Zona Franca de Palmaseca se encuentra ubicada en el Municipio de Palmira,
Departamento del Valle del Cauca. Tiene una extensión aproximada cincuenta y cinco
(55) Hectáreas.
El área que venía siendo operada por el Establecimiento Público “Zona Franca
Industrial y Comercial de Palmaseca fue declarada como la “ZONA FRANCA
INDUSTRIAL DE BIENES Y DE SERVICIOS MANUEL CARVAJAL SINISTERRA S.A”
por la resolución 0835 de junio de 1994.19
La Zona Franca del Pacífico se encuentra ubicada a pocos Kilómetros de
Buenaventura, principal Puerto del Océano Pacífico, Departamento del Valle del Cauca.
Tiene una extensión aproximada de cincuenta (50) Hectáreas.
Esta área fue declarada como “ZONA FRANCA INDUSTRIAL DE BIENES Y DE
SERVICIOS DEL PACíFICO”, por medio de la Resolución 1035 de 1993, teniendo como
Usuario Operador a la “SOCIEDAD CIUDADELA INTERNACIONAL DEL PACÍFICO
S.A.”, cuyo funcionamiento fue autorizado mediante la Resolución 1271 del 5 de octubre
de 1993.
Las Zonas Francas de Quindío, Ciudadela Salud y Arauca aún se encuentran en
proceso de construcción.
27
Igualmente han sido autorizadas cuatro Zonas Francas Industriales de Servicios
Turísticos, que aun se encuentran en proceso de construcción. Estas son las Zonas
Francas de Barú Beach y Tierra Caribe, ubicada en Cartagena Distrito Turístico;
Pozos Colorados, ubicada en la ciudad de Santa Marta y Centro Turístico
Internacional, y El Candil ubicado en el Departamento del Tolima.20
4. RÉGIMEN ACTUAL
Las Zonas Francas surgieron en Colombia desde la expedición de la Ley 105 de 1.958
con la cual se dio inicio a la Zona Franca de Barranquilla y se autorizó la creación de la
Zona Franca de Cartagena, entre otras.
Posteriormente, en la década de los setenta, el legislador colombiano autorizó la
creación y entrada en funcionamiento de otras Zonas Francas, debido al auge que en
ese momento presentaron las operaciones de comercio exterior. Dichas Zonas fueron:
la Zona Franca de Buenaventura, Santa Marta, Cúcuta y Palmaseca.
Con respecto a este tema, se expidió la Ley 48 de 1983, que sentó las bases para la
organización de las Zonas Francas como instrumento promotor de las exportaciones,
19 Ibídem 20 www.mincomex.gov.co
28
determinando a su vez, los principios respecto de los cuales el gobierno debía darle
desarrollo a las mismas.
En diciembre de 1985 durante el gobierno de Belisario Betancourt, el Congreso expidió
la Ley 109, por la cual se estableció el Estatuto de las Zonas Francas, creó un marco
general de referencia para su desarrollo y derogó tácitamente la organización de las
Zonas Francas de la cual se había ocupado la Ley 48 de 1983.
Adicionalmente, la Ley 109 de 1985 derogó en forma expresa el antiguo Estatuto fijado
en la Ley 47 de 1981, el cual ya había sido declarado inconstitucional por la Corte
Suprema de Justicia en Sentencia del 15 de julio de 1982.21
En 1991 se expide la Ley 7°, la cual en su artículo 30 derogó a su vez la Ley 109 de
1985 “ en lo pertinente”. Sin embargo, no es claro que se entiende como “lo pertinente”
para determinar que se encuentra derogado.22
Entendemos que con el término “lo pertinente” se deroga todo aquello que contraríe lo
regulado por la nueva ley. Es así como la Ley 109 de 1985 sigue vigente respecto a las
disposiciones que sean compatibles con lo establecido en la Ley 7° de 1991.
21 Chahín Lizcano, Guillermo, Comercio Exterior, Parte General e Importaciones. Segunda Edición, 1998. Pag. 232. 22 Araujo Segovia, Ramiro, Compendio de Normas de Comercio Exterior.
29
De acuerdo a lo establecido en la Ley 7° de 1991 y los Decretos 2111 de 1992 y 1125
de 1993, se procedió a una reestructuración del régimen de las Zonas Francas y se
entregó su administración al sector privado.
Es importante destacar la previsión consagrada en el parágrafo del artículo 6° de la Ley
7° de 1991, acerca de la posibilidad de transformación de las Zonas Francas
establecidas hasta el momento como Establecimientos Públicos, en Sociedades de
Economía Mixta o en Zonas Francas de carácter privado, pero en todo caso, gozando
de los beneficios establecidos en el mismo régimen legal que regía las ya existentes.23
Al enfrentar el proceso de globalización de la economía y encontrarse las Zonas
Francas en manos del sector privado, se hizo nuevamente necesaria una adecuación
de dicho régimen a las nuevas tendencias del comercio mundial, por lo cual se
expidieron los Decretos 2131 de 1991 y 2233 de 1996.
El Decreto 2131 de 1991 fue derogado en su totalidad salvo en lo referente a las Zonas
Francas Turísticas y Tecnológicas por el inciso segundo del artículo primero del Decreto
2233 de 1996, el cual establece el régimen de las Zonas Francas Industriales de Bienes
y de Servicios. De esta manera interpretamos como una derogatoria tácita el postulado
del inciso segundo del artículo primero del Decreto 2233 de 1996 respecto al Decreto
2131 de 1991.
30
En 1999, se expide el Estatuto Aduanero, Decreto 2685, el cual modifica la legislación
aduanera y deroga los artículos 34 al 50 del Decreto 2233 de 1996 referentes al
régimen de comercio exterior de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de
Servicios; este último fue modificado por el Decreto 727 de 1997 en lo relativo al
Comercio Exterior de servicios y al reconocimiento del CERT.
Tanto el Estatuto Aduanero como las disposiciones vigentes del Decreto 2233 han sido
modificados a su vez por el Decreto 918 de 2000 y regulados por la Resolución Número
5170 del 8 de junio de 2001.
5. NATURALEZA JURÍDICA
Desde la expedición de la Ley 105 de 1958, las Zonas Francas se venían concibiendo
como Establecimientos Públicos del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio independiente, sin ánimo de lucro, ubicadas en terrenos de
utilidad pública. Este régimen destacó el objeto de las Zonas Francas como un servicio
público.
Al expedirse la Ley 109 de 1985, considerada el Estatuto de Zonas Francas, se
mantuvo tal consideración acerca de la naturaleza jurídica de las Zonas.
23 Op.cit. Pag. 248.
31
Actualmente, la naturaleza jurídica no se predica de la Zona Franca en si misma
considerada, sino del Usuario Operador, toda vez que las Zonas Francas se consideran
simples áreas geográficas delimitadas dentro del territorio nacional, carentes de
personería jurídica, con objeto social propio e incapaces de ejercer derechos, contraer
obligaciones y ser representadas.24
Sin embargo, la Ley 7 de 1991 hace suponer la existencia de la Zona Franca como un
ente jurídico distinto de los usuarios, lo cual lleva a confusiones ya que normalmente el
Usuario Operador adopta en su razón social el nombre de la Zona Franca.
La Constitución Política de 1991 propuso la privatización de las Zonas Francas
Públicas, que eran todas las existentes hasta ese momento y dejó abierta la posibilidad
de crear Zonas Francas Privadas. Lo anterior fue desarrollado por la Ley 7 de 1991 la
cual permite la constitución de las Zonas bajo el esquema público, privado o mixto.
El artículo 20 Transitorio de la Constitución Política de 1991, facultó al Gobierno para la
expedición del Decreto 2111 de 1992, por el cual se ordenó la supresión de los
Establecimientos Públicos que operaban las Zonas Francas y dispuso su liquidación.
Al encontrar el Gobierno que las Zonas Francas se habían convertido en
infraestructuras productivas, que consolidaban mercados competitivos orientados a
mercados externos, se vio en la necesidad de expedir el Decreto 2480 de 1993 que les
24 XX Jornadas Colombianas de Derecho Tributario
32
dio un régimen de Zona Franca Industrial, de Bienes y de Servicios a las Zonas Francas
de naturaleza Industrial y Comercial existentes en proceso de liquidación; tales Zonas
fueron: la de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta, Cúcuta, y
Palmaseca. Tal régimen se dispuso con el fin de garantizar la continuidad de las
actividades que se desarrollaban en las Zonas durante el proceso de liquidación de las
mismas.
Al mismo tiempo, el Gobierno encontró necesario establecer el sistema privado como
mecanismo eficiente de administración bajo criterios de conveniencia y modernización
de los instrumentos de apoyo al comercio exterior y fue así como se vio en la necesidad
de crear la figura del Usuario Operador como aquella persona con experiencia,
capacidad de operación, solvencia financiera, entre otros, encargada del cumplimiento
de los objetivos de las Zonas Francas.
Fue así como la Ley 7 de 1991 y el Decreto 2350 de 1991, autorizaron al Ministerio de
Comercio Exterior para crear Zonas Francas de naturaleza privada y para convertir las
ya existentes en Sociedades de Economía Mixta o en Sociedades de Derecho Privado,
con base en los requisitos determinados en el Decreto 2131.
33
En cualquier evento, se estableció que, las Zonas Francas seguirán gozando de los
mismos beneficios en materia tributaria, cambiaria, aduanera, de comercio exterior y de
inversión de capitales.25
La entrega formal de la administración de las Zonas a los particulares se realizó
mediante convocatoria pública para selección de los Usuarios Operadores. La apertura
de esta convocatoria se realizó mediante la Resolución número 290 de 1994, del
Ministerio de Comercio Exterior.
El Decreto 2480 de 1993, autorizó al Ministerio de Comercio Exterior para realizar la
convocatoria y fijar los términos y condiciones mínimas para proponer solicitudes.
Siguiendo las indicaciones del Decreto 2990 de 1994 el Ministerio de Comercio Exterior
convocó por cada Zona Franca a los interesados en ser Usuarios Operadores.
Es bueno advertir que no existen leyes posteriores que se pronuncien respecto de la
naturaleza jurídica de las Zonas Francas.
Dentro de las Zonas que entraron en proceso de privatización encontramos la Zona
Franca de Barranquilla, Santa Marta, Cartagena, Cúcuta y Palmaseca. Las Zonas
Francas de Rionegro, Bogotá, La Candelaria, Pacífico y las turísticas de Barú Beach
Resort, Pozos Colorados y Eurocaribe de Indias fueron creadas y entregadas a la
dirección y administración de sociedades comerciales privadas.
25 Parágrafo, Artículo 6° , Ley 7 de 1991
34
6. CLASES
En nuestro país, de acuerdo con la legislación aduanera las Zonas Francas pueden
clasificarse ya sea por su objeto o bien por su duración. Dentro de las primeras
encontramos las Zonas Francas Industriales, las Zonas Francas Comerciales y las
Mixtas; según su duración pueden ser Permanentes o Transitorias de acuerdo con la
Ley 109 de 1985.
La misma Ley en sus artículos 5° y 6° diferencia las Zonas Francas Industriales de las
Comerciales con relación a su objeto, siendo las Industriales aquellas que tienen por
objeto promover y desarrollar el proceso de industrialización de aquellos bienes
destinados principalmente a los mercados externos; a diferencia de las Comerciales
que son aquellas que deben promover y facilitar el comercio internacional de aquellos
artículos producidos dentro o fuera del territorio nacional.
Si bien en la Ley 109 de 1985 se clasificó a las Zonas Francas como Industriales y
Comerciales, acerca de éstas últimas no se ha pronunciado el legislador, restándoles
importancia frente a las de carácter Industrial. Los Decretos 2131 de 1991, modificado
por el Decreto 2233 de 1996, y 918 de 2001, solamente le han dado desarrollo a las
Zonas Francas Industriales, dejando vacíos respecto de las Comerciales que al parecer
se encuentran vigentes, por ser ésta la naturaleza de las Zonas Francas Transitorias
desarrolladas en el Decreto 1177 de 1996.
35
Dentro de las Zonas Francas Industriales encontramos las Industriales de Bienes y
Servicios, las Industriales de Servicios Turísticos y las Zonas Francas Industriales de
Servicios Tecnológicos de acuerdo a los Decretos 2131 de 1991, y 2233 de 1996. Pero
debe destacarse que de acuerdo con el artículo 17 del Decreto 2233 de 1996, puede
aceptarse la instalación de cualquier Usuario Comercial dentro de la Zona Franca
Industrial de Bienes y de Servicios.
6.1. Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios
Según el Decreto 2233 de 1996, las Zonas Francas Industriales de Bienes y de
Servicios son áreas delimitadas del territorio nacional, que tienen por objeto la
promoción y el desarrollo del proceso de industrialización de bienes y la prestación de
servicios con destino preferentemente a mercados externos.26
En dichas Zonas Francas se encuentran autorizadas las actividades de producción,
fabricación, transformación y el ensamble de bienes y la prestación de servicios.27
6.1.1. Requisitos de creación
Quien pretenda solicitar la declaración de existencia de una Zona Franca Industrial de
Bienes y de Servicios al Ministerio de Comercio Exterior de acuerdo con lo establecido
26 Decreto 2233 de 1996. Art. 2° 27 Ibídem. Artículos. 15 y 17
36
en la Ley 7° de 1991, deberá contar con un área continua no inferior a veinte (20)
hectáreas, que tenga aptitud para ser dotada de la infraestructura básica exigida por la
ley, en donde no se estén realizando las mismas actividades planteadas en la solicitud.
Dichas actividades que se proyectan realizar en la Zona deberán ser inversiones
nuevas.28
Además, se debe cumplir con el procedimiento establecido en el Decreto 918 de 2001,
artículo 7°, el cual consiste en diligenciar una solicitud que contenga:
a. Estudios de factibilidad técnica, económica, financiera y de mercado que sustenten
la aptitud del proyecto de instalación de la Zona Franca para llevarse a cabo, de
acuerdo con las especificaciones que establezca el Ministerio de Comercio Exterior.
b. Planos topográficos que ilustren el área delimitada para la Zona Franca que se
desea crear.
c. Plan maestro de desarrollo de la Zona Franca, cuyo contenido básico será
determinado mediante resolución por el Ministerio de Comercio Exterior.
d. Programa de sistematización que permita un control de inventarios por parte del
usuario operador y de las autoridades aduaneras y el correspondiente cronograma
de montaje.
e. Certificación expedida por el Municipio o Distrito correspondiente a la jurisdicción en
donde se pretenda instalar la Zona Franca, que demuestre la concordancia del
proyecto con el plan de desarrollo Municipal o Distrital.
28 Ibídem. Art. 3°
37
f. Títulos jurídicos de los terrenos sobre los cuales se desea desarrollar el proyecto de
Zona Franca, que prueben la disposición y el uso que se tiene sobre los mismos.
g. Certificados de registro sobre la situación jurídica de los terrenos que conforman el
área.
h. Documentos que acrediten que tiene el área puede dotarse de servicios públicos
domiciliarios.
Así mismo, dependiendo de si el Usuario Operador está o no constituido deberá
presentar unos documentos adicionales.
El usuario constituido deberá adjuntar certificado de existencia y representación legal
expedido por la Cámara de Comercio de su domicilio principal, copia de sus estatutos
vigentes, estados financieros del último período contable y referencias bancarias y
comerciales.
El usuario no constituido tendrá que entregar una minuta del contrato social de
constitución de los usuarios operadores y una referencia bancaria y comercial de
quienes soliciten la declaración.29
38
6.1.2. Declaratoria de Existencia
El Ministerio de Comercio Exterior es el encargado de admitir o rechazar la solicitud de
declaratoria de una Zona Franca. Podrá negarla, cuando así lo considere conveniente
por motivos de inconveniencia técnica, financiera, económica o de mercado, de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2233 de 1996. Para dicha decisión
dispone de un término no superior de treinta (30) días desde la radicación de la
solicitud.30
Una vez admitida la solicitud, el Ministerio dispone de sesenta (60) días prorrogables
por un período igual dentro del cual debe solicitar el concepto a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en todos los casos y, cuando lo considere
pertinente, al Comité Asesor Regional de Comercio Exterior (CARCE31), de existir en el
Departamento, cuyo concepto no será vinculante.
29 Decreto 918 de 2001. Artículo 7°. 30 Ibídem. Art. 6° 31 El Decreto 2350 de 1991, que estructuró el Ministerio de Comercio Exterior y dictó otras disposiciones, ordenó la creación de los Comités Asesores del Ministerio de Comercio Exterior, entre los cuales encontramos el de Desarrollo de Exportaciones, el de Negociaciones Comerciales Internacionales, el de Transporte y el de Facilitación de Trámites. Además autorizó la creación de otros Comités Asesores de carácter regional o nacional para apoyar al sector privado y a los agentes económicos en las operaciones de comercio exterior. De acuerdo con el artículo 36 del Decreto comentado la composición de estos comités depende de su carácter nacional o regional. Si bien este Decreto fue modificado en algunos asuntos por el Decreto 2553 de 1999, respecto de los CARCES no existe ningún cambio. Estos hacen parte del subsistema mixto del sector de comercio exterior junto con la Comisión Mixta de Competitividad y Comercio Exterior. Es así que para el caso de los CARCES regionales, estos estarán integrados por representantes de las entidades gubernamentales de la región a la que pertenece. Estos deben ser personas competentes en los temas a tratar por ellos. También estarán integrados por un delegado del Corpes regional y por tres (3) empresarios del sector privado de la región que cuenten con reconocida experiencia en las materias de cada comité. En todo caso será el Ministro quien designará los representantes del sector privado, definirá en qué regiones se organizarán comités asesores y expedirá los respectivos reglamentos para su funcionamiento.
39
Los conceptos emitidos por el Ministerio de Comercio Exterior, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales y el Comité Asesor Regional de Comercio Exterior
serán sometidos a consideración del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de
Comercio Exterior32 quien se pronunciará con las recomendaciones del caso.33
Finalmente, el Ministerio de Comercio Exterior declara o no la existencia de la Zona
Franca de acuerdo a los estudios acerca del impacto que ésta puede generar en la
región, de tal manera que contribuya o no a la modernización de los procesos
productivos, incremente su competitividad y diversifique la oferta exportable del país.
Tal decisión la plasmará en una resolución motivada que contenga el objetivo dispuesto
para la Zona Franca, su duración no superior a treinta años y la delimitación del área
geográfica.34
El mismo Decreto determinó que los Comités Asesores Regionales estarán presididos por el Director Regional del Instituto Colombiano de Comercio Exterior de la zona. Contando con el apoyo de las Direcciones del Ministerio y de las áreas del Instituto competente en los asuntos asignados a cada comité. 32 Decreto 2350 de 1991, Artículo 29. INTEGRACION DEL COMITE DE ASUNTOS ADUANEROS, ARANCELARIOS Y DE COMERCIO EXTERIOR. El Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior estará integrado por los siguientes miembros: El Viceministro de Comercio Exterior, quien lo presidirá. El Viceministro de Hacienda y Crédito Público. El Viceministro de Desarrollo Económico. El Viceministro de Agricultura. El Viceministro de Minas y Energía. El Subjefe de] Departamento Nacional de Planeación. El Director General de Aduanas. El Director del Instituto Colombiano de Comercio Exterior. Los Asesores del Consejo Superior de Comercio Exterior. Parágrafo. Cuando se trate de la modificación de los niveles de los mecanismos de devolución de impuestos o de temas relacionados con exportaciones, se invitará al Presidente del Banco de Comercio Exterior o a su delegado. 33 Ibidem. Art. 8° Inc. 2° 34 Ibídem, Parágrafo, Art. 4°.
40
6.2. Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos
Las normas vigentes en materia de Zonas Francas Turísticas se encuentran contenidas
principalmente en el Decreto 2131 de 1991, que ha sido modificado parcialmente por el
Decreto 971 de 1996 y por la Ley General de Turismo, Ley 300 de 1996. Los Decretos
mencionados, se aplican a dichas Zonas debido a la expresa remisión que hace el
artículo 1° del Decreto 2233 de 1996.
De igual forma, consideramos que resultan aplicables las disposiciones del título I del
Decreto 918 de 2001, en la medida en que hacen referencia a las Zonas Francas en
términos generales.
Consideramos que al haber sido definidas por el legislador como Zonas Francas
Industriales de Servicios, les será aplicable el Decreto 2131 de 1991, en el capítulo
correspondiente a Zonas Francas Turísticas, así como los artículos que se refieren a
Zonas Francas Industriales en forma genérica.
El artículo 5°del Decreto 2131 de 1991 define las Zonas Francas Industriales de
Servicios Turísticos o "Zonas Francas Turísticas", como áreas geográficas delimitadas
del territorio nacional, encargadas primordialmente de promover y desarrollar la
prestación de servicios en la actividad turística, es decir, aquellos servicios de
alojamiento, agencias de viajes, organización de eventos, transporte, actividades de
deporte, cultura y recreación.
41
Tales servicios deberán estar destinados primordialmente al "turismo receptivo",
entendido como el ingreso de turistas extranjeros y nacionales que residen en el
exterior y, de forma subsidiaria al turismo nacional.35
De igual forma podrán los Usuarios de Servicios Turísticos, realizar las actividades de
venta de mercancías al por menor, a particulares, por medio de aquellos almacenes que
se encuentren autorizados por el Usuario Operador. Las mercancías que se expendan y
los almacenes, se encuentran sometidos a la legislación vigente para el resto del
territorio nacional, no siendo beneficiarios del régimen especial de Zona Franca.36
La Ley 300 de 1996 destaca la importancia de la industria turística para el desarrollo de
las entidades territoriales en donde esta actividad se lleve a cabo y fija los principios
dentro de los cuales deberán actuar los prestadores de servicios turísticos.
6.2.1. Requisitos de Creación
Es pertinente advertir que la legislación existente en materia de Zonas Francas
Industriales de Servicios Turísticos, no ha indicado el procedimiento necesario para
solicitar la declaración de una Zona Franca de este tipo; por consiguiente podemos
afirmar que hay una remisión al Decreto 918 de 2001, en lo que no esté regulado de
manera expresa para las Zonas Francas Turísticas.
35 Decreto 2131 de 1991, Art. 5°. 36 Decreto 971 de 1993, Art. 20. Parágrafo
42
El Decreto 2131 de 1991, artículo 66, establece que el área disponible para el
establecimiento de una Zona Franca Turística debe ser como mínimo de cincuenta (50)
hectáreas.
A su vez el Decreto 971 de 1993, artículo 26, adiciona como parágrafo al artículo 66 del
Decreto 2131 de 1991, una disposición excepcional respecto de aquellas Zonas
Francas Turísticas situadas en territorios insulares, caso en el cual el área disponible
será determinada por aquella autoridad que otorgue el respectivo permiso, de acuerdo
con el concepto que haya proferido el Viceministerio de Turismo; función que antes de
la expedición de la Ley 300 de 1996 se encontraba a cargo de la Corporación Nacional
de Turismo.
6.2.2. Declaratoria de Existencia
De acuerdo con el artículo 19 de la Ley 300 de 1996, la resolución de declaratoria de
existencia de la Zona franca de Servicios Turísticos deberá llevar la firma de los
Ministros de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico. Deducimos de lo anterior,
que la solicitud de declaratoria ha sido previamente analizada por dichos entes.
La Ley 300 de 1996 prevé la existencia del Comité de Zonas Francas Turísticas, el cual
está conformado por el Ministro de Comercio Exterior, el Ministro de Desarrollo
43
Económico, el Ministro de Hacienda, el Director de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales y el Director Nacional de Planeación o sus respectivos delegados,
con el objeto de determinar la política de promoción, funcionamiento y control de las
Zonas Francas Turísticas.
6.2.3. Disposiciones Especiales
a. Vehículos Automotores
No se considerará importación el ingreso de vehículos automotores que tengan por
objeto el transporte de turistas, con capacidad mínima de ocho pasajeros, que transite
en el interior de la Zona Franca, y entre ésta y el puerto, aeropuerto o terminal de
transporte.37
Como consecuencia de lo anterior, los vehículos que no cumplan con las condiciones
descritas por la ley, y que ingresen al territorio de Zona Franca, están sometidas al
régimen general previsto por el arancel de aduanas para la importación de vehículos.
b. Transporte Aéreo
Las empresas que ejercen la actividad de transporte aéreo comercial podrán realizar,
de acuerdo con el artículo 64 del Decreto 2131 de 1991, servicios de transporte
44
internacional no regular, sin limitación respecto del número de vuelos en aquellos
aeropuertos de los cuales se sirven las Zonas Francas Turísticas, siempre que cumplan
con los requisitos que se exigen para llevar a cabo dicha operación.
Estos aeropuertos deben ser determinados previamente por la Aeronáutica Civil a
solicitud del usuario operador. Así mismo le corresponderá a la autoridad aeronáutica
verificar el cumplimiento de los requisitos para la realización de vuelos no regulares. 38
c. Yates y otros
No se considera importación la introducción, a las Zonas Francas Turísticas, de naves
cuya destinación sea el transporte de turistas y la prestación de servicios turísticos.
También podrá hacerse la introducción temporal de las naves de los turistas.39
6.3. Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos
Las Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos o "Zonas Francas
Tecnológicas", son aquellas áreas geográficas del territorio nacional que se encuentran
debidamente delimitadas, y que primordialmente tienen por objeto la promoción y
37 Ibídem, Art. 63. 38 Op.cit, Art. 64 Parágrafo 2°. 39 Decreto 971 de 1993, Art.65.
45
desarrollo de mínimo diez empresas de base tecnológica, cuya producción se destine
principalmente a los mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional.40
Para todos los efectos, el Decreto 2131 de 1991 define la Empresa de Base
Tecnológica como aquellas unidades de producción que se han constituido con el
objeto de adelantar cualquiera de las actividades señaladas en el Artículo 2° del
Decreto 591 de 1991:
"Artículo 2° Para los efectos del presente Decreto, entiéndase por actividades
científicas y tecnológicas las siguientes:
1. Investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos
productos y procesos, creación y apoyo a centros científicos y tecnológicos y
conformación de redes de investigación e información.
2. Difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación,
divulgación y asesoría en ciencia y tecnología.
3. Servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de
planes, estudios, estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la
homologación, normalización, metrología, certificación y control de calidad; a la
prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento
40 Ibídem, Art. 6°
46
territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de
seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como a la
promoción y gestión de sistemas de calidad total y de evaluación tecnológica.
4. Proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación, generación,
apropiación y adaptación de la misma, así como la creación y el apoyo a
incubadoras de empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base
tecnológica.
5. Transferencia tecnológica que comprende la negociación, apropiación,
desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas tecnologías
nacionales o extranjeras.
6. Cooperación científica y tecnológica nacional e internacional."
6.3.1. Requisitos de Creación
La legislación que rige las Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos, no
establece un procedimiento especial para solicitar la declaración de una Zona Franca
de este tipo; de esta forma, concluimos que hay una remisión al procedimiento y
requisitos que se establecen en el Decreto 918 de 2001.
47
Sin embargo, el Decreto 2131 de 1991 establece una disposición especial respecto del
área del territorio a delimitar para el establecimiento de una Zona Franca Tecnológica,
pudiendo ésta ser inferior a veinte (20) hectáreas.
6.4. Zonas Francas Transitorias
La legislación aduanera con la idea de promover la realización de eventos que revistan
gran importancia para la economía y el comercio con respecto a otros países, como
ferias, exposiciones, congresos y seminarios de carácter internacional,41 establece las
Zonas Francas de carácter Transitorio, otorgándoles beneficios especiales a los
Usuarios y Expositores que lleven a cabo la actividad que la ley determina al interior de
éstas.
Las Zonas Francas Transitorias de carácter Comercial y de Servicios son áreas
delimitadas del territorio nacional dispuestas para la celebración de eventos como los
anteriormente mencionados, cuyo funcionamiento temporal ha sido autorizado por el
Ministerio de Comercio Exterior, conforme al Decreto 1177 de 1996.
48
6.4.1. Requisitos de Creación
Esta clase de Zonas Francas tienen como elemento de su esencia el carácter temporal,
debido a la finalidad de ser espacios para eventos que de forma transitoria se presentan
en el territorio nacional.
Con el fin de solicitar la declaración de existencia de una Zona Franca de este tipo, el
representante legal del ente administrador deberá tramitar una solicitud ante el
Ministerio de Comercio Exterior acompañada de una serie de documentos que el
Decreto 1177 de 1996 ha establecido, y contar con un área rodeada de cercas,
murallas, vallas o canales de tal manera que se delimiten las puertas destinadas a la
entrada o salida de personas, vehículos y mercancías42.
Por lo menos cuatro meses antes de la fecha de celebración del evento, el
representante legal del ente administrador deberá adjuntar a la solicitud según lo
establecido por el artículo 4° del Decreto 1177 de 1996:
a. La prueba de existencia y representación legal de la entidad que vaya a administrar
el área que se solicita sea declarada Zona Franca Transitoria.
b. Los linderos y la delimitación del área.
41 Decreto 1177 de 1996, Art.1°. 42 Ibídem, Artículos 3° y 4°.
49
c. La descripción del evento que se va a realizar, exponiendo la importancia que éste
reviste para la economía y el comercio internacional.
d. Las clases de mercancías que ingresarán a la zona.
e. La duración que tendrá el evento, así como el tiempo para el cual se solicita la
autorización.
6.4.2. Declaratoria de Existencia
Una vez estudiada la solicitud presentada por el ente administrador, será el Ministerio
de Comercio Exterior quién proferirá la resolución que declara o niega la conformación
de la Zona Franca Transitoria de carácter comercial y de servicios, dentro de los quince
días siguientes al recibo de la solicitud.43
Si el Ministerio declara la existencia de la Zona Franca, de acuerdo con el artículo 5° del
Decreto 1177 de 1996, la resolución debe contener como mínimo la delimitación del
área sobre la cual se ejercerá la actividad prevista, la designación del ente o usuario
administrador y el período por el cual se tomará dicha área como Zona Franca en forma
Transitoria. El período destinado para la realización del evento incluye un período previo
hasta de tres meses y uno posterior hasta de seis (6) meses prorrogables por otros
seis.
43 Op.cit, Art. 5°
50
Si se hace la declaratoria, el Ministerio deberá enviar copia de la resolución a la
Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales, dentro de los cinco (5) días siguientes.44
7. USUARIOS
Las diferentes clases de Zonas Francas poseen regulaciones especiales acerca de las
personas que en ellas operan, determinando las funciones y obligaciones que a ellos
compete.
Es así como en el caso de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios
encontramos al Usuario Operador, al Usuario Industrial de Bienes, al Usuario Industrial
de Servicios , al Usuario Comercial y se otorga una categoría especial de Desarrollador
a aquella persona jurídica ya sea nacional o extranjera que se haya establecido
legalmente en Colombia, con número de identificación tributaria, que se encargue de
adelantar las obras de urbanización, construcción e infraestructura de servicios y
edificaciones dentro de una o varias Zonas Francas. Dicha categoría es otorgada por el
Usuario Operador.45
44 Ibídem, parágrafo Art. 5° 45 Decreto 2233 de 1996, Artículo 13°
51
En las Zonas Francas Industriales de Servicios Turísticos e Industriales de Servicios
Tecnológicos, existen las mismas categorías de usuarios, pero con algunas
disposiciones especiales en vista del objeto establecido para estas zonas.46
Las Zonas Francas Transitorias de carácter Comercial y de Servicios, tienen dos clases
de usuarios; el Administrador y el Expositor.47
7.1. Usuarios en las Zonas Industriales de Bienes y de Servicios
7.1.1. Usuario Operador
El Usuario Operador es aquella persona jurídica, nacional o extranjera, que se ha
constituido legalmente en Colombia, con número de identificación tributaria cuyo objeto
se circunscriba al territorio de la Zona Franca.48
Su calidad se adquiere en el momento en el cual el Ministerio de Comercio exterior
expide el permiso para iniciar actividades, dentro de los diez días siguientes a los
cuales el usuario operador haya acreditado el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la resolución de declaración de la Zona Franca.49
46 Decreto 2131 de 1991, Art. 7°. 47 Decreto 1177 de 1996, Art. 6°. 48 Decreto 918 de 2001, Art.9° 49 Decreto 2233 de 1996, Art. 10° y Decreto 918 de 2001, Art. 9° parágrafo 2°.
52
Una vez obtenga la declaratoria por parte del Ministerio de Comercio deberá constituir
dentro de los dos (2) meses siguientes a su ejecutoria, dos garantías expedidas por una
compañía de seguros o por una entidad bancaria, por un término no inferior al de
duración de la Zona Franca más tres (3) años. Una de las garantías se constituirá a
favor del Ministerio de Comercio Exterior para asegurar el cumplimiento del régimen de
Zonas Francas por un valor de 5.000 salarios mínimos legales mensuales; la otra será a
favor del Ministerio del Medio Ambiente para garantizar la observancia de normas
existentes en materia de protección ambiental por el mismo valor de la anterior.50
Así mismo, deberá velar por el cumplimiento del régimen de Zonas Francas y de las
normas aduaneras según lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 9° del Decreto 918
de 2001.
Para efectos de velar por el cumplimiento de las normas, una de las obligaciones del
Usuario Operador consiste en la contratación por lo menos de manera semestral, de
una auditoría externa de los inventarios de todos los usuarios, con el fin de verificar su
concordancia. Dicho informe deberá remitirlo al Ministerio de Comercio Exterior y a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales según lo establecido en el artículo 14
del Decreto 918 de 2001.
Se han venido presentando diferentes discusiones acerca de los beneficios que la
legislación aduanera le ha concedido al Usuario Operador ya que éste no realiza en
50 Ibídem, Art. 8°.
53
forma directa, actividades de comercio exterior. Lo anterior debido a que el Usuario
Operador simplemente se dedica a administrar el área geográfica dispuesta como Zona
franca y a velar por el cumplimiento de la normatividad vigente.
Consideramos, que a pesar de que este usuario no realiza en estricto sentido las
actividades de procesamiento e industrialización de bienes y servicios con destino a
mercados externos prioritariamente, sí promueve la creación y desarrollo de las Zonas
Francas que son focos de progreso en las regiones donde se establecen. Por esta
razón, es válido el otorgamiento de beneficios a su favor como una herramienta
indirecta para incentivar el establecimiento de este mecanismo territorial.
7.1.1.1. Funciones
De acuerdo con el Decreto 918 de 2001, las funciones del Usuario Operador consisten
en:
a. La promoción, dirección, administración y operación de una o varias Zonas Francas.
b. La adquisición, arrendamiento o disposición de inmuebles a cualquier título,
destinados para el establecimiento de las Zonas Francas.
c. La construcción directa o por intermedio de Desarrolladores, de la infraestructura de
la Zona Franca, de acuerdo con el plan maestro de desarrollo.
d. La calificación de aquellas personas que pretendan instalarse en una Zona Franca.
54
e. Hacer efectiva la pérdida de la calidad de usuario para los eventos contemplados
por la Ley.
f. Llevar el control y autorizar las operaciones de ingreso y salida de mercancías e
inventarios de bienes de los Usuarios Industriales y Comerciales, por medio de un
sistema computarizado y de inspecciones físicas cuando así lo considere
conveniente, o cuando lo solicite el Ministerio de Comercio Exterior o la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales.
g. Expedir el certificado de integración de las materias primas e insumos nacionales o
extranjeros utilizados en el proceso de producción o transformación de los bienes
dentro de la Zona Franca.51
h. Prestar los servicios de agua, energía eléctrica, gas, telecomunicaciones, aseo,
vigilancia y mantenimiento de la guardería, capacitación, atención médica, agencias
de empleo, transporte de empleados, pesaje, cargue y descargue de mercancías y
centros de convenciones y de exposiciones, si así lo considera conveniente. Para
estos efectos, la prestación de los servicios se hará de acuerdo con las normas
pertinentes y no tendrá el tratamiento especial que cobija a las actividades objeto de
la Zona Franca. Esta enumeración es taxativa ya que la prestación de servicios
diferentes solo se podrá hacer con previa autorización del Ministerio de Comercio
Exterior.
55
7.1.1.2. Infracciones
En el desarrollo de su actividad, los Usuarios Operadores de las Zonas Francas
Industriales de Bienes y de Servicios deben observar las obligaciones a las cuales
están sujetos en virtud de las disposiciones que los rigen. De esta forma, al incurrir en
alguna falta respecto a sus deberes, se harán sujetos pasivos de las sanciones
pecuniarias previstas en el artículo 488 del Decreto 2685 de 1999, para las infracciones,
bien sean gravísimas, graves o leves.
El Decreto 918 de 2001, en su artículo 19°, hace algunas modificaciones al régimen de
infracciones de los Usuarios Operadores de las Zonas Francas Industriales de Bienes y
Servicios estableciendo diferentes cuantías para efectos de las multas a imponer según
cada infracción. Por lo tanto, cuando la falta sea considerada gravísima, la multa será
equivalente a setenta (70) salarios mínimos legales mensuales vigentes; si se trata de
una infracción grave, la sanción será de cuarenta (40) salarios mínimos legales
mensuales vigentes y si se trata de falta leve, la cuantía será de quince (15) salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
7.1.1.2.1. Gravísimas
a. Modificar o sustraer mercancías que estén dentro de las instalaciones.
51 Decreto 2685 de 1999, Art. 401
56
7.1.1.2.2. Graves
a. Impedir sin razones que lo justifiquen, el ingreso de mercancías consignadas o
endosadas en el documento de transporte a un usuario de la Zona.
b. Dejar ingresar a la Zona Franca, mercancías extranjeras, no consignadas o
endosadas a nombre del usuario.
c. Permitir el ingreso de mercancías en libre disposición o de disposición restringida
sin el cumplimiento de los requisitos. Las primeras son aquellas que se
encuentran libres de restricciones aduaneras y las segundas son las que para su
circulación, enajenación o destinación, deben observar ciertas restricciones
aduaneras.52
d. Permitir la salida de mercancías hacia el resto del territorio nacional o hacia el
exterior sin tener en cuenta los requisitos y formalidades contempladas en las
normas aduaneras.
e. No informar a la autoridad aduanera los datos relacionados con la recepción de
las mercancías que entregue el transportador.
f. No presentar ante la autoridad aduanera el acta de inconsistencias entre la
información de la planilla de envío y la mercancía efectivamente recibida, o
adulteraciones a dicho documento, o mal estado de los empaques, embalajes o
recintos aduaneros, o recibir mercancías por fuera de los términos establecidos en
el decreto 2685 de 1999.53
52 Ibídem, Art. 1°. 53 Op.cit, Art. 113.
57
g. Expedir con inexactitudes, errores u omisiones, el certificado de integración de las
materias primas e insumos nacionales o extranjeros, siempre que tal defecto
implique obtener como resultado una menor base gravable para efectos de
determinar la liquidación de los tributos aduaneros.
h. Entregar errores o inexactitudes en la información relacionada con el peso o la
cantidad de mercancías a granel.
i. No registrar la entrada y salida de mercancías de la Zona Franca de acuerdo a las
exigencias de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.
j. No contar con suficiente infraestructura de seguridad, cómputo y
telecomunicaciones para conectarse al sistema informático aduanero.
k. No informar acerca de los hurtos, pérdidas o sustracciones, de las mercancías que
se encuentren en los recintos de la Zona Franca objeto de control aduanero,
dentro de los tres días siguientes a la ocurrencia del hecho o a su detección.
l. Destruir mercancías sin estar presente la autoridad aduanera.
m. No informar a la autoridad aduanera acerca de las autorizaciones para
procesamiento parcial fuera de la Zona Franca, de materias primas, insumos o
bienes intermedios o, para reparación, revisión, o mantenimiento de bienes de
capital fuera de la misma.54
58
7.1.1.2.3. Leves
a. No contar con el área necesaria para la realización de inspecciones físicas de las
mercancías y demás actuaciones de la autoridad aduanera.
b. Restringir la práctica de las diligencias ordenadas por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales. En este caso, será ésta la entidad encargada de informar los
hechos al Ministerio de Comercio Exterior, con el fin de que éste proceda a
imponer las sanciones pertinentes.
7.1.2. Usuario Industrial de Bienes
El artículo 15 del Decreto 2233 de 1996 describe al Usuario Industrial de Bienes como
aquella persona jurídica de carácter nacional o extranjero, legalmente constituida en
Colombia, con número de identificación tributaria, cuyo objeto a desarrollar
exclusivamente dentro de la Zona Franca, consista en la fabricación, producción,
transformación o ensamble de bienes para su venta a los mercados externos
prioritariamente.
7.1.3. Usuario Comercial
Según el artículo 17 del Decreto 2233 de 1996, el Usuario Comercial es la persona
jurídica nacional o extranjera, que se haya constituido legalmente en Colombia, con
54 Decreto 2685 de 1999, Artículos 406 y 407.
59
número de identificación tributaria propio, cuya actividad dentro de la Zona Franca,
consista en el almacenamiento, conservación, manipulación, distribución, empaque,
reempaque, clasificación o limpieza de bienes, destinados ya sea al mercado nacional o
al extranjero.
7.1.4. Usuario Industrial de Servicios
Según el Decreto 2233 de 1996 el Usuario de Servicios de la Zona Franca Industrial de
Bienes y de Servicios es aquella persona jurídica nacional o extranjera, legalmente
establecida en Colombia, con Número de Identificación Tributaria, que realice
actividades exclusivamente en la Zona Franca consistentes en la prestación de
servicios con destinación prioritaria a mercados externos así como actividades
científicas y tecnológicas. El parágrafo del artículo 16 del mencionado Decreto, dispuso
la prohibición para estos usuarios, de prestar el servicio de almacenamiento de
mercancías a terceros.
Es importante tener en cuenta que la calidad de Usuario Industrial de Servicios
solamente se adquiere con el acto de calificación que otorga el Usuario Operador de la
respectiva Zona Franca.
60
7.1.5. Procedimiento de calificación de los Usuarios Industriales de Bienes, de
Servicios y Usuarios Comerciales
La calificación como Usuarios Industriales de Bienes, de Servicios y de Usuarios
Comerciales de la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios es una de las
funciones que le compete al Usuario Operador. Es éste el encargado de evaluar las
solicitudes, verificar los requisitos y emitir finalmente, un acto de calificación.55
Los Usuarios que pretendan obtener la calificación deberán adjuntar a su solicitud un
mínimo de información, tal como lo establece el artículo 18 del Decreto 2233 de 1996
modificado en dicho aspecto por el Decreto 918 de 2001. Dicha información será:
a. El nombre o razón social y el domicilio de los solicitantes.
b. La descripción del proyecto que se pretende llevar a cabo.
c. Los estudios de factibilidad económica, financiera y de mercado que demuestren la
capacidad para alcanzar las metas exportadoras propuestas dentro de las
proyecciones, en el caso de los usuarios industriales.
d. Composición del capital que soporte el proyecto, indicando su origen nacional o
extranjero.
e. Si es pertinente, de acuerdo al tipo de proyecto, un concepto favorable sobre el
impacto ambiental que pueden generar las actividades.
55 Decreto 918 de 2001, Art. 11°
61
f. Si el solicitante se encuentra constituido deberá adjuntar el certificado de existencia
y representación legal, expedido por la cámara de comercio de su domicilio principal,
estados financieros, copia de los estatutos y referencias bancarias y comerciales.56
g. Si el solicitante no se encuentra constituido deberá presentar la minuta del contrato
social de constitución del usuario operador y referencias bancarias y comerciales.57
Adicionalmente, el Usuario Operador podrá exigir la información que considere
pertinente para efectos de expedir la calificación. De igual forma, fijará los parámetros
bajo los cuales se deban realizar los estudios de factibilidad económica, financiera y de
mercado antes mencionados.58
Una vez obtenga la información que acompañe la solicitud, podrá expedir al acto de
calificación especificando, según el artículo 11 del Decreto 918 de 2001, el Usuario y su
calidad, el término durante el cual tendrá dicha calidad, la delimitación del área a
ocupar, así como las actividades que puede realizar dentro de la Zona Franca.
Dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto de calificación, según el
parágrafo 1° del Decreto 918 de 2001, el Usuario Operador deberá remitir copia del
acto de calificación tanto al Ministerio de Comercio Exterior como a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
56 Decreto 2233 de 1996, Art. 5°, Num. 9° 57 Ibídem, Num. 10°
62
En el acto de calificación, el Usuario Operador exigirá al usuario solicitante, la
inscripción en el registro de comercio exterior de usuarios de Zonas Francas que lleva
el Ministerio de Comercio Exterior.59 Desde la fecha de radicación de solicitud del
registro, el Ministerio contará con diez (10) días para pronunciarse sobre esta solicitud,
para lo cual tendrá en cuenta los objetivos del proyecto y el cumplimiento de las
disposiciones legales a que haya lugar. De encontrar alguna razón para negar la
inscripción en el registro, lo hará saber al Usuario Operador, quien tendrá que hacer
efectiva la pérdida de la calidad al usuario solicitante.60
7.1.6. Sanciones aplicables a los Usuarios Industriales o Comerciales
El artículo 12 del Decreto 918 de 2001 establece la consecuencia aplicable para los
casos en que los Usuarios Industriales o Comerciales incumplan las disposiciones
provenientes del régimen de Zonas Francas o las obligaciones de tipo contractual que
hayan adquirido con el Usuario Operador, previo fallo judicial que así lo determine.
Es necesario aclarar que tales sanciones proceden sólo en caso de los incumplimientos
antes mencionados. Como consecuencia, cuando se trate de infracciones al régimen
aduanero, cambiario o tributario, el tratamiento será diferente al que establece el
Decreto 918 de 2001; tal régimen será objeto de control y fiscalización por parte de la
58 Decreto 918 de 2001, Parágrafo, Art. 10° 59 Decreto 2553 de 1999, Art. 5°, Num. 18 60 Op.cit, Parágrafo 2°, Art. 11
63
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales61, sin perjuicio de lo que en materia
aduanera le corresponda al Usuario Operador.
El Ministerio de Comercio Exterior será el encargado de imponer la sanción que
consiste en la cancelación o suspensión en el registro de comercio exterior. Cuando se
trate de cancelación, el Usuario Operador deberá hacer efectiva la pérdida de la calidad
de Usuario, razón por la cual éste no podrá volver a operar por un término de cinco
años en ninguna Zona Franca.62
Si se trata de inconsistencias en el inventario de bienes de un Usuario, el Ministerio de
Comercio Exterior, por intermedio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
cobrará mediante resolución motivada, una multa a favor del Tesoro Nacional, por un
valor de sesenta (60) salarios mínimos legales vigentes; si el Usuario reincide en la
práctica, se le cancelará el registro y quedará inhabilitado para ejercer actividades
dentro de cualquier Zona Franca por un término de cinco (5) años. Lo anterior sin dejar
a un lado las sanciones aduaneras a las que haya lugar.63
Cuando la sanción consiste en la cancelación del registro, el Usuario tendrá tres meses
para finalizar el régimen de Zona Franca de los bienes de procedencia extranjera. De
esta forma, decidirá si los importa, los exporta o los vende a otro Usuario. El término
61 Decreto 1071 de 1999, Art. 5°, Inc. 3° 62 Decreto 918 de 2001, Art. 12 63 Ibídem
64
comenzará a contarse desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo que decide la
cancelación.
Es pertinente aclarar que el procedimiento que se debe observar con el fin de
determinar las sanciones, es el dispuesto por el Código Contencioso Administrativo64,
según lo dispone el parágrafo 2° del artículo 12 del Decreto 918 de 2001.
7.1.7. Desarrollador
De acuerdo con el Decreto 2233 de 1996, artículo 13°, el desarrollador es aquella
persona jurídica, nacional o extranjera, que se haya establecido legalmente en
Colombia, con Número de Identificación tributaria propio, que se encargará de realizar
las obras de urbanización, construcción e infraestructura de las edificaciones y servicios
de una o varias Zonas Francas.
Le corresponde al Usuario Operador otorgar la calidad de Desarrollador a aquella
persona que se postule como tal, y lo hace por medio de un acto de calificación. Dicho
64 El procedimiento es el indicado en el Libro Primero del Código Contencioso Administrativo. Su iniciación puede ser de oficio, dando apertura a la investigación respectiva. La autoridad competente para adelantar dicho trámite deberá pronunciarse respecto de continuar o no con la misma. La respectiva decisión deberá ser motivada de acuerdo con el artículo 35° del C.C.A y debidamente notificada. En caso de así decidirlo, se dará inicio al proceso y a la etapa probatoria. Los interesados podrán solicitar o aportar pruebas en cualquier tiempo. También puede la autoridad realizarlo de oficio. Una vez agotada esta etapa se da inicio a los alegatos y a los respectivos descargos. De acuerdo con el artículo 44° del código en mención, deberá hacerse notificación personal, al interesado o a su representante, al igual que las demás notificaciones de este procedimiento en particular. De igual forma, estas etapas deben realizarse con observancia del principio de informalidad, de los principios que orientan la actividad administrativa, artículo 3° C.C.A., y de todos los principios constitucionales.
65
acto deberá contener como mínimo el término de duración de la calidad de
Desarrollador que no sea superior al de existencia de la Zona Franca y las actividades
que éste puede realizar dentro de la misma. Dentro de los cinco días siguientes a la
expedición del acto, el Usuario operador deberá remitirlo al Ministerio de Comercio
Exterior y a la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales.65
Es preciso anotar que analizando la legislación vigente, el Usuario Desarrollador no
accede a ningún beneficio, contrario a lo dispuesto para los usuarios de las Zonas
Francas.
7.2. Usuarios de las Zonas Francas Turísticas
Por ser la Zona Franca Turística una Zona de Servicios, todo lo comentado respecto de
los usuarios de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios contenido en el
Decreto 2233 de 1996 tendrá aplicación inmediata sin perjuicio de las regulaciones
especiales contenidas en el Decreto 971 de 1993 y en el Decreto 2131 de 1991.
7.3. Usuarios de las Zonas Francas Tecnológicas
La regulación de los Usuarios de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de
Servicios, en términos generales, tiene aplicación para los Usuarios de las Zonas
Francas de Servicios Tecnológicos. Sin embargo, dentro de las disposiciones vigentes
65 Decreto 2233 de 1996, Art. 20
66
del Decreto 2131 de 1991 encontramos regulaciones especiales relacionadas con los
Usuarios Operadores y con los Usuarios Industriales de Servicios Tecnológicos de este
tipo de Zonas Francas.
Es así como dentro de su objeto, el Usuario Operador deberá realizar aquellas
actividades encaminadas al desarrollo tecnológico y científico, de acuerdo con el
Decreto 591 de 1991, mencionadas en el apartado referente a las clases de Zonas
Francas. No obstante, este usuario tendrá a su cargo las actividades de promoción
dirección y administración de la Zona.66
En materia de Usuarios Industriales de Servicios Tecnológicos, dispone el Decreto 2131
de 1991,artículo 69, que éstos deberán acreditar ante el Usuario Operador que mínimo
del treinta (30) por ciento de los empleados contratados sean profesionales de las
carreras de Ingeniería o Ciencias Básicas.
7.4. Usuarios de las Zonas Francas Transitorias
El capítulo tercero del Decreto 1177 de 1996, establece el régimen de Usuarios de las
Zonas Francas Transitorias y los organiza en Usuarios Administrador y en Usuario
Expositor.
67
7.4.1. Usuario Administrador
Es aquella persona jurídica de naturaleza pública, privada o mixta con capacidad legal
para organizar eventos de carácter internacional. Esta entidad es la encargada de
administrar el área de la Zona Franca, además de desarrollar actividades de promoción
y dirección de la misma.67
El artículo 9° del mismo Decreto, establece la responsabilidad del Usuario
Administrador frente a la Nación, por los tributos aduaneros y las sanciones en caso de
pérdida o retiro de mercancías de la Zona Franca, sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la legislación aduanera.
El Decreto 1177 de 1996, lo otorga las siguiente funciones:
a. Promover y dirigir los eventos internacionales por los cuales se haya solicitado la
declaración de la Zona franca.
b. Desarrollar la infraestructura requerida para el evento que se va a realizar.
c. Autorizar el ingreso de los usuarios expositores, además de celebrar con éstos los
contratos necesarios para la realización de los respectivos eventos.
d. Autorizar la entrada y salida de mercancías a la Zona Franca Transitoria de carácter
Comercial y de Servicios.
66 Decreto 2131 de 1991, Art. 68. 67 Decreto 1177 de 1996, Art. 7°
68
e. Velar por que se cumplan las normas y reglamentos de funcionamiento de la Zona
Franca, especialmente en el tema de importación de mercancías al territorio
nacional.
f. Las demás que tengan relación con las actividades de las Zona Franca Transitoria.
7.4.2. Usuario Expositor
El Usuario Expositor es aquella persona que con ocasión de la celebración de un
evento de carácter internacional, celebra un contrato con el Usuario Administrador, para
tener una participación en éste, presentando y comercializando sus bienes y/o servicios.
Es mediante el vínculo contractual, que adquiere la calidad de expositor y se
determinan los términos y condiciones de su relación.68
8. OPERACIONES
8.1. Operaciones en Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios
El Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999, ha establecido un régimen especial de
tributos aduaneros para el ingreso de bienes procedentes del resto del mundo a las
Zonas Francas de Bienes y de Servicios, por parte de los usuarios.
68 Ibídem, Art. 10°.
69
Toda entrada y salida de mercancías de la Zona Franca, ya sea en forma temporal o
definitiva, debe ser autorizada por el Usuario Operador, sin el cumplimiento de los
demás requisitos exigidos por la legislación aduanera para las demás operaciones.
Para efectos de la autorización, ésta se concede mediante el diligenciamiento del
formulario que para dichos efectos ha dispuesto el Ministerio de Comercio Exterior y la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.69
8.1.1. Operaciones desde el resto del mundo hacia la Zona Franca
La legislación aduanera ha dispuesto que la entrada de bienes y servicios provenientes
del resto de mundo a la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios no tiene el
carácter de importación y por consiguiente no genera los efectos que esta operación
trae consigo.
De esta forma el único requerimiento necesario para dicha introducción es el de la
presentación del documento de transporte el cual debe estar consignado a nombre de
un usuario de la respectiva Zona Franca o en su defecto, endosado en favor de uno de
ellos.70
69 Decreto 2685 de 1999, Art. 393. 70 Ibídem, Art. 394.
70
Cuando se trate de endoso, éste deberá hacerse antes de registrarse el manifiesto de
carga respectivo y antes de la autorización del tránsito o, antes de la expedición de la
planilla de envío para el traslado a Zona Franca.
Los bienes con destino a la Zona Franca, deben ser entregados por el transportador al
usuario operador en las instalaciones de la respectiva Zona, a más tardar dentro de los
dos días hábiles siguientes al descargue en el aeropuerto, o dentro de los cinco , si el
descargue se realizó en puerto.
El Usuario Operador recibirá la planilla de envío, ordenará el descargue y confrontará la
cantidad, el peso y el estado de los bultos, con lo declarado en el documento. si
encuentra concordancia en la información, hará el respectivo registro en el sistema
informático de la Aduana. De lo contrario, sin perjuicio de la responsabilidad que le sea
imputable, deberá elaborar el acta correspondiente, la cual debe ser suscrita por el
transportador y por el usuario operador. Además se remitirá en forma inmediata, por el
sistema informático, a las autoridades aduaneras.71
8.1.2. Operaciones de Zonas Francas hacia el resto del mundo
Las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios se han constituido en una
herramienta muy importante que facilita la salida de bienes hacia mercados externos.
Desde este punto de vista, la salida definitiva de los bienes y servicios producidos,
71
transformados, elaborados o almacenados en Zona Franca ha sido considerada como
exportación solamente para efectos de la aplicación de las normas de origen, el
cumplimiento de los compromisos de exportación adquiridos en Convenios
Internacionales y las exenciones contenidas en el Estatuto Tributario, artículos 479 y
481 literal a.
La operación de salida de bienes o servicios al resto del mundo no constituye
exportación por lo cual no se somete a los trámites consagrados para la misma. Sin
embargo, con el fin de estimular y no privar a los usuarios del desarrollo de estas
operaciones, el legislador les ha otorgado todos los beneficios de venta, como si se
tratara de una exportación.
Para la operación de salida de bienes y servicios que realiza el Usuario Industrial y
Comercial hacia el resto del mundo desde una Zona Franca Industrial de Bienes y de
Servicios, debe diligenciarse el formulario de Movimiento de Mercancías en Zona
Franca y la autorización del Usuario Operador quien tendrá que enviar la copia
respectiva a la Dirección de Servicios al Comercio Exterior o a la dependencia que haga
sus veces. Toda esta información se deberá transmitir por el Sistema Informático
Aduanero.72
71 Decreto 2685 de 1999, Parágrafo, Art. 394 y Artículos 113 y 114. 72 Resolución 7002 de 2001, Art. 83
72
Cuando esta operación se produzca por una aduana diferente a la que se encuentra en
la jurisdicción de la Zona, deberá presentarse la respectiva declaración del tránsito
aduanero conforme con la Resolución 7002 de 2001, expedida por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
Cuando se trate de esta operación, sin que ello implique cambio de jurisdicción
aduanera, el respectivo Usuario Operador diligenciará la Planilla de Traslado de las
mercancías que se llevarán hasta la Zona Primaria Aduanera. Esta planilla debe ser
entregada por el Usuario Industrial y Comercial, a la autoridad aduanera del aeropuerto
o puerto. Lo anterior, lo hace responsable ante la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales por el pago de los tributos aduaneros. En el transcurso de las setenta y dos
(72) horas siguientes a la salida de las mercancías al exterior, el Usuario Industrial o
Comercial deberá entregar a la División de Servicio al Comercio Exterior o a la
dependencia que haga sus veces, el manifiesto de carga que haya expedido el
transportador respectivo.73
La citada Resolución, otorgó un tratamiento especial a la operación de salida de bienes
de la Zona Franca de Bogotá hacia el resto del mundo, por el Aeropuerto Internacional
El Dorado, de modo que no se requiere Declaración de Tránsito Aduanero de tal
manera que se hace la operación, tal y como si no implicara cambio de jurisdicción
aduanera.
73 Ibídem
73
La legislación ha dispuesto que por esta operación no se adquiere el derecho a recibir
el Certificado de Reembolso Tributario.
8.1.3. Operaciones del Territorio Aduanero Nacional hacia la Zona Franca
El Decreto 2685 de 1999 en su artículo 396 dispone que el envío de materias primas,
partes, insumos y bienes terminados nacionales o en libre disposición, desde el resto
del territorio nacional a un Usuario ubicado en la Zona Franca, es considerado como
exportación definitiva, para efectos de determinar los beneficios e incentivos tributarios.
Dicha entrega debe ser efectivamente recibida por el usuario, para lo cual se requiere la
presentación de la Solicitud de Autorización de Embarque y de la Declaración de
Exportación.
El mismo artículo establece que aquellas exportaciones temporales que se realicen
desde el resto del territorio nacional a la Zona Franca con el fin de someter el bien a un
proceso de perfeccionamiento, no tendrán los beneficios previstos para las
exportaciones definitivas.
Adicionalmente, no será considerada exportación la introducción en el mismo estado, a
Zona Franca, de mercancías de origen extranjero, que se encontraban en libre
disposición en el país.
74
Para el caso de los regímenes suspensivos, el artículo 397 del citado Decreto, ha
establecido que los bienes de capital sometidos a importación temporal de corto o largo
plazo para reexportación en el mismo estado, al igual que los bienes sometidos a
importación temporal en desarrollo de Sistemas Especiales de Importación-Exportación,
podrán finalizar su régimen con la reexportación a una Zona Franca, consignada a
nombre de un Usuario Industrial y Comercial.
Aquellos materiales necesarios para el normal desarrollo de las actividades de los
usuarios de Zona Franca, que ingresen a ésta, tales como combustibles, alimentos,
bebidas, elementos de aseo, entre otros, para su consumo o utilización, no constituirán
exportación siempre que no hagan parte de su objeto social.
Para el ingreso de mercancías a la Zona, el Usuario Comercial debe diligenciar el
Formulario de Movimiento de Mercancías en Zona Franca, además de requerir la
respectiva aprobación por parte del Usuario Operador.74
Una vez hayan ingresado las mercancías a la Zona, el Usuario Operador debe
comunicar por escrito o por medio del Sistema Informático Aduanero, la información
contenida en el Formulario de Movimiento de Mercancías en Zona Franca. Sólo de esta
forma, se entenderá finalizado el régimen de exportación. El número del citado
formulario es importante para efectos de diligenciar el respectivo manifiesto de carga,
de acuerdo con la Resolución 7002 de 2001.
75
El Usuario Operador siempre deberá enviar copia del formulario a la División de
Servicio al Comercio Exterior de la Administración Aduanera por la que se realizó la
exportación, antes de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la entrada de las
mercancías a la Zona.
No requerirá formalidad alguna el ingreso transitorio de bienes tales como, sillas de
ruedas, equipos médicos, equipos de cómputo etc, cuyos propietarios sean los
particulares que van a acceder al servicio, desde que se registre el ingreso y salida en
la portería de la Zona.
Conforme a la mencionada Resolución 7002 de 2001, para que una mercancía que se
encuentra en el resto de Territorio Aduanero Nacional, ingrese a la Zona a nombre de
un Usuario Industrial, éste último debe presentar a la autoridad aduanera, por medio del
Sistema Informático Aduanero o por escrito, el Formulario de Movimiento de
Mercancías en Zonas Francas. Este tiene gran relevancia, ya que hace las veces de
Autorización de Embarque y una vez las mercancías se encuentren en la Zona con la
autorización del Operador, se considera la Declaración de Exportación definitiva.
No obstante lo anterior, las exportaciones, para un Usuario Industrial, podrán ser objeto
de la Solicitud de Autorización de Embarque Global, con cargues parciales de acuerdo
con el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999.
74 Ibídem, Art. 84
76
8.1.4. Operaciones de Zona Franca hacia el resto del Territorio Aduanero
Nacional
El ingreso de bienes procedentes de la Zona Franca al resto del territorio aduanero
nacional, es considerado importación y estará sometido a las normas pertinentes en
materia de importaciones tal como lo indica el decreto 2685 de 1999.
Quien introduzca los bienes deberá diligenciar la Declaración de Importación,
consignando en la casilla del número de manifiesto de carga, el número del Formulario
de Movimiento de Mercancías.
Cuando se trate de mercancías de origen extranjero que estaban almacenadas en Zona
Franca, en la casilla del número de transporte, se debe consignar el número del
documento de transporte con el que ingresó la mercancía a la Zona.
Cuando se trate de mercancías elaboradas o transformadas en la Zona Franca, deberá
consignarse en la casilla del número del documento de transporte, el número del
certificado de integración expedido por el Usuario Operador.
Cuando se vaya a realizar el retiro de mercancías de Zona Franca, se cumplirá con el
mismo procedimiento de levante de mercancías en el caso de los depósitos habilitados;
tal procedimiento debe ser autorizado por la autoridad aduanera, y a través del sistema
informático, se imprimirá la declaración de Importación con el número de levante
77
asignado. El declarante o quien esté autorizado, deberá entregar la declaración de
importación al Usuario Operador, quien asume las mismas obligaciones consagradas
para el depósito habilitado; de esta forma deberá entregar la mercancía autorizada en el
levante, previa verificación del pago de los tributos aduaneros a que haya lugar.
En el caso de importación de mercancías producidas, elaboradas, transformadas o
almacenadas por un Usuario de Zona Franca, los derechos de aduana se liquidarán y
pagarán sobre el valor de aduana, teniendo en cuenta que de tratarse de bienes
elaborados o transformados en la Zona se liquida el gravamen arancelario
correspondiente a la subpartida del bien final, sobre el valor en aduana de las materias
primas e insumos extranjeros que se hayan utilizado. Si se trata de mercancías de
origen extranjero almacenadas en la Zona, se liquidará el gravamen arancelario de
acuerdo a la clasificación arancelaria del bien sobre el valor en aduana de las
mercancías.75
Será el usuario Operador quien expida el certificado de integración de las materias
primas de origen nacional o extranjero utilizadas en la producción de los bienes,
constituyéndose en soporte de la declaración de importación. Para estos efectos deben
entenderse como de origen nacional las materias primas, insumos y bienes intermedios
que provengan de otros países y que se encuentran desgravados en desarrollo de
75 Ibídem, Art. 400
78
acuerdos de libre comercio celebrados con nuestro país, cuando cumplan con los
requisitos de origen que exige la ley aduanera.76
8.1.4.1. Operación de salida de bienes desde Zona Franca Industrial de
Bienes y de Servicios hacia Zona Franca Transitoria
La salida de bienes producidos por un Usuario Industrial de una Zona Franca con
destino a una Transitoria, con fines de exhibición, se hará previa autorización del
Usuario Operador de la Zona Franca Industrial y de la Administración de Aduanas de la
jurisdicción de la Zona Franca Industrial.
Cuando dicho traslado se dirija a una Zona Franca ubicada en una jurisdicción
diferente, el Usuario Industrial debe diligenciar el Formulario de Movimiento de
Mercancías en Zona Franca y deberá ser autorizado por el Usuario Operador y por la
División de Servicio al Comercio Exterior.
Dichos bienes deben regresar a la Zona Franca Industrial al terminar el período
establecido en el Decreto 1177 de 1996, artículo 5°, el cual comprende uno previo al
evento, cuya duración no sea superior a tres meses, el de duración del evento y uno
posterior de seis meses prorrogables una sola vez por otros seis meses.
76 Op.cit, Art. 402
79
Una vez hayan ingresado los bienes a la Zona Franca Transitoria, el Usuario
Administrador debe entregar o transmitir por medio electrónico, copia a la
administración aduanera que autorizó su salida, de la Planilla de Recepción y el
correspondiente Formulario de ingreso.
De encontrarse la Zona Franca Transitoria en una jurisdicción aduanera diferente a la
de la Zona Franca Industrial de Bienes y de Servicios, el Usuario Industrial o Comercial
deberá presentar una declaración de tránsito aduanero por medio del sistema
informático aduanero. Si se encuentra en la misma jurisdicción, el Usuario Operador
debe expedir una planilla de envío a través del sistema informático aduanero.
Una vez finalizado el evento, el Usuario Administrador de la Zona Franca Transitoria,
debe entregar o transmitir por medio electrónico a través del Sistema Informático
Aduanero, el Formulario de Salida, la Planilla de Envío o la Declaración de Importación,
o el Acta que acredite la destrucción o pérdida total de los bienes según el caso.
8.1.5. Operaciones entre Usuarios de Zonas Francas Industriales de Bienes y de
Servicios
El Estatuto Aduanero autoriza otro tipo de operaciones a los usuarios de las Zonas
Francas Industriales de Bienes y de Servicios, que sirven de herramienta para el
desarrollo de sus actividades.
80
Tales actividades consisten en la celebración de contratos de arrendamiento de
maquinaria y equipos y la compraventa de bienes. Así mismo podrán contratar con otro
usuario, la producción, transformación o ensamble de bienes, para lo cual solo se
requiere el diligenciamiento de los formularios establecidos para tal fin y la autorización
previa del Usuario Operador.77
Si el traslado de las mercancías implica cambio de jurisdicción aduanera, el usuario
Industrial o Comercial debe presentar una Declaración de Tránsito Aduanero. De no
presentarse cambio de jurisdicción, el Usuario Operador debe elaborar una planilla de
envío y el Formulario de Movimiento de Mercancías a través del Sistema Informático
Aduanero.78
8.2. Operaciones en Zona Franca Transitoria de Carácter Comercial y de
Servicios
Teniendo en cuenta que el objeto de la Zona franca Transitoria es principalmente el de
servir como asiento transitorio de aquellos bienes destinados a la exhibición en eventos
internacionales con carácter temporal, el Decreto 1177 de 1996 ha establecido un
régimen especial relativo al ingreso y salida de las mercancías.
77 Decreto 2685 de 1999,Art. 408 78 Ibídem, Resolución 7002 de 2001
81
Con el fin de dar cumplimiento a las actividades de los Usuarios Expositores, el
artículo13 del Decreto 1177 de 1996 dispone que estos podrán introducir a la Zona
Transitoria, mercancías de origen extranjero para el uso, consumo o distribución
gratuita. Tales bienes podrán ser: muestras sin valor comercial; impresos, catálogos y
demás material publicitario; materiales destinados a la decoración, mantenimiento y
dotación de los pabellones; artículos destinados exclusivamente a fines experimentales
de demostración dentro del recinto, que son destruidos o consumidos al efectuar dicha
demostración; alimentos y bebidas. Le corresponde a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, establecer mediante Resolución, el valor y la cantidad de estos
artículos.
Cuando estos bienes no hayan sido consumidos, distribuidos o utilizados dentro del
evento, deben ser reembarcados a otros países, a otra Zona Franca o al resto del
territorio nacional.79
8.2.1. Ingreso de bienes provenientes del resto del mundo
El Decreto 1177 de 1996 dispone que al ingresar a la Zona Franca aquellos bienes de
procedencia nacional o extranjera, con el objeto de ser almacenados para su exhibición,
serán considerados por fuera del territorio nacional para efectos del cobro de los
tributos aduaneros. Dicho ingreso deberá ser autorizado por el Usuario Administrador
79 Decreto 1177 de 1996, Inc. 3°, Art. 15
82
quien verificará que los bienes tengan una relación directa con el evento por el cual se
ha establecido la Zona Franca Transitoria.
Para la entrada de mercancías a la Zona Franca de carácter Transitorio se deben
observar los requisitos contenidos en el Decreto 2685 de 1999, los cuales son los
exigidos para cualquier introducción de mercancías al país.
Igualmente, de acuerdo con el parágrafo del artículo 12 del Decreto 1177 de 1996, se
requiere que los bienes descritos se encuentren destinados a la Zona Franca
Transitoria en el documento de transporte, o que dicho documento esté consignado o
endosado al Usuario Administrador de la Zona o al Usuario Expositor.
Aquellas mercancías que a la terminación del evento de exhibición se encuentren en
estado de destrucción o pérdida total, por motivo de fuerza mayor o caso fortuito que
haya ocurrido durante su estadía en la Zona y, que carezcan de valor comercial, no
estarán sujetas al pago de tributos aduaneros de acuerdo con el artículo 17° del
Decreto comentado.
El estado de tales bienes deberá constatarse por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales a solicitud del Usuario Administrador, por medio de un acta en donde se
consigne la cantidad y la subpartida arancelaria de las mercancías, entre otra
información.
83
De existir residuos con valor comercial, éstos deberán ser embarcados a mercados
externos o a otra Zona Franca, lo cual constituirá una exportación. Si son enviados al
resto del territorio nacional habrá una importación y deberá realizarse de acuerdo a las
disposiciones establecidas por la legislación aduanera.80
8.2.2. Ingreso de bienes provenientes de otras Zonas Francas
La legislación aduanera prevé el caso en el cual los bienes que se van a exhibir dentro
del evento, se encuentren en otras Zonas Francas ya sean Industriales de Bienes y
Servicios o en Zonas Francas Transitorias; en este caso, para el ingreso de las
mercancías a la Zona Franca Transitoria, además del cumplimiento de los requisitos
generales de introducción explicados, se requiere la autorización de salida por parte del
Usuario Operador o el Usuario Administrador de la Zona Franca en la cual se
encontraban dichas mercancías. Tal disposición está acorde con las funciones antes
expuestas para los Usuarios Operadores en el caso de las Zonas Francas Industriales
de Bienes y de Servicios y para el Usuario Administrador en el caso de las
Transitorias.81
Es importante anotar que aquellos bienes que han ingresado a la Zona Franca
Transitoria, para su exhibición, provenientes de otros países o de otras Zonas Francas,
deben salir de la misma, una vez se haya cumplido el término que para efectos de la
80 Ibídem, Art. 17° 81 Op.cit, Art. 12°.
84
Zona haya autorizado el Ministerio de Comercio Exterior. Por esta razón, deben ser
embarcados a otros países o a otra Zona Franca previa autorización del Usuario
Administrador y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o, importados al
territorio nacional previo cumplimiento de las formalidades aduaneras, so pena de ser
declarados en estado de abandono a favor de la Nación colombiana.82
8.2.3. Ingreso de bienes provenientes del resto del territorio nacional
La introducción a Zona Franca Transitoria de bienes de origen nacional o que se
encuentren en estado de libre disposición en el resto del territorio nacional, está
autorizada según lo dispuesto en el Decreto 1177 de 1996.83 Sin embargo no es
considerada como exportación y debe contar con la autorización de ingreso por parte
del Usuario Administrador.
8.2.4. Salida de bienes de Zona Franca Transitoria, con destino al resto del
territorio nacional
El artículo 16° del Decreto 1177 de 1996 dispone que la salida de los bienes que se
encontraban en la Zona Franca Transitoria hacia el resto del territorio nacional es
considerada una importación, por lo cual debe sujetarse a toda la normatividad
aduanera dispuesta para esta operación.
82 Decreto 1177 de 1996, Art. 15°. 83 Ibídem, Art. 14°.
85
9. BENEFICIOS
9.1. Tributarios
9.1.1. Impuesto de renta y complementarios
El Estatuto Tributario contempla como sujetos pasivos del impuesto de renta y
complementarios a determinados grupos de contribuyentes ya sean personas jurídicas
o naturales que cumplan con el hecho generador de la obligación, descrito por el
legislador como es el caso de recibir rentas o ingresos durante un ejercicio gravable que
sean susceptibles de enriquecer.
Las Zonas Francas por ser áreas geográficas delimitadas del territorio nacional, no son
señaladas como contribuyentes por no tener la calidad de personas jurídicas ni haber
sido asimiladas como tal por la Ley.
Los Usuarios de las Zonas Francas ya sean Industriales de Bienes o de Servicios, los
Usuarios Operadores y los Usuarios Administradores en principio no son considerados
sujetos pasivos de tal impuesto salvo cuando cumplan con el hecho generador de éste
gravamen.
Sin embargo, el Decreto 2233 de 1996 en el artículo 54 hace una remisión al artículo
213 del Estatuto Tributario, consagrando una exención de dicho impuesto para los
86
Usuarios Industriales de Bienes y de Servicios sobre la parte proporcional de los
ingresos que hayan obtenido por las ventas a mercados externos. Para obtener dicha
exención, se requiere que el Usuario haya cumplido con todos los requisitos de
establecimiento antes mencionados.
Por su parte el artículo 55 del citado Decreto remitiéndose al artículo 212 del mismo
Estatuto consagra una exención del impuesto de renta y complementarios a favor de los
Usuarios Operadores ya sean de naturaleza jurídica privada, mixta o pública, respecto
de los ingresos obtenidos en desarrollo de las actividades que se encuentren
autorizadas dentro de la Zona Franca.
Es pertinente anotar que el artículo 21284 del Estatuto Tributario, consagra como
beneficiario de la exención del impuesto de renta y complementarios, a la Zona Franca,
pero bajo el nuevo sistema de administración de las zonas establecido por la Ley 7° de
1991 y por los Decretos 2131 de 1991, 2233 de 1996 y 971 de 1993, la Zona Franca
como tal no es persona jurídica y por tanto no puede gozar de tal beneficio. Por el
contrario, al ser el Usuario Operador, bajo el nuevo régimen, quien adquiere la
personería jurídica, administración y representación de la Zona Franca, es a este a
quien debe aplicarse el beneficio haciendo una interpretación sistemática para que el
artículo citado del Estatuto Tributario surta efectos.
84 ARTÍCULO. 212 ET. Renta exenta de las zonas francas. Inc. 1. Derogado. L. 223/95, art. 285.
87
Los Usuarios Operadores deben presentar la declaración de renta y complementarios
de acuerdo con las disposiciones del Estatuto Tributario dentro de los plazos
determinados; el artículo 696 de tal ordenamiento dispone que la declaración debe
contener:
a. El formulario, debidamente diligenciado, que ha dispuesto la Dirección General de
Impuestos Nacionales.
b. Toda la información para la identificación y ubicación del contribuyente.
c. La discriminación de los factores necesarios para la determinación de la base
gravable.
d. La liquidación del impuesto, incluyendo el anticipo y las sanciones, si hay lugar a
ellas.
e. La firma del declarante.
f. Cuando se trate de contribuyentes obligados a llevar libros de contabilidad, la firma
del revisor fiscal.
Los Usuarios Industriales deben presentar anualmente la declaración de renta con
todos los datos que sean necesarios para determinar la base gravable.
El Usuario Industrial debe llevar contabilidad separada, debidamente soportada con
comprobantes internos y externos; dichos comprobantes serán tanto de los ingresos por
Inc. 2. Adicionado. L. 6/92, art. 115. Las Zonas Francas estarán exentas del impuesto sobre la renta y complementarios.
88
venta de bienes o de servicios al extranjero 85y de los costos imputables a los mismos,
como de los ingresos por venta de bienes o de servicios al mercado nacional y de los
costos imputables a los mismos, tal y como lo dispone el artículo 56 del Decreto 2233
de 1996.
Para efectos de determinar la renta gravable, cuando los costos y los gastos en que
haya incurrido el Usuario, afecten sin distinción a los ingresos provenientes de ventas a
mercados externos y nacionales siendo imposible su imputación a uno u otro, éstos
serán admisibles en la proporción que tengan los ingresos por ventas al mercado
interno dentro del total de los ingresos de las operaciones del ejercicio fiscal.86
9.1.2. Impuesto de remesas
De acuerdo con lo establecido en el artículo 322 del Estatuto Tributario, no se genera
impuesto de remesas respecto de los ingresos obtenidos en aquellas actividades
industriales realizadas por los usuarios en las Zonas Francas.87
85 De acuerdo con el Artículo 51, del Decreto 2233 de 1996, se consideran ventas de bienes a mercados externos: Las realizadas al extranjero, a otros usuarios, al resto del territorio nacional con cargo a Sistemas Especiales de Importación-Exportación, y las realizadas al resto del territorio nacional por entidades estatales en cumplimiento de contratos adjudicados por licitación pública internacional, salvo lo referente a importación de energía. De acuerdo con el Artículo 52, del Decreto 2233 de 1996, se consideran ventas de servicios a mercados externos: Las realizadas de la Zona Franca a un país diferente de Colombia, dentro de la Zona Franca a un consumidor con domicilio o residencia en país diferente de Colombia, dentro de la Zona Franca a otro Usuario Industrial de la Zona Franca y de la Zona Franca a empresas ubicadas en el resto del territorio Nacional con cargo a Sistemas Especiales de Importación-Exportación. 86 Decreto 2233 de 1996, parágrafo, Art. 56. 87 Ibídem, Art. 58 .
89
9.1.3. Retención en la fuente
Cuando los Usuarios Industriales de Zonas Francas realicen pagos, abonos en cuenta y
transferencias al exterior por concepto de intereses y servicios técnicos, que se
efectúen con el fin de realizar directa y exclusivamente las actividades industriales que
se desarrollen en la Zona, no se causa el impuesto de renta, el impuesto de remesas ni
se somete a retención en la fuente, de acuerdo con lo establecido en los artículos 54 y
322 del Estatuto Tributario.88
9.1.4. Impuesto de industria y comercio
El hecho de entender a las Zonas Francas como fuera del territorio nacional para
efectos aduaneros, no obsta para aplicar el resto de legislación colombiana vigente a
las mismas. Por lo tanto, en materia de impuesto de industria y comercio, la
normatividad depende de la autonomía de cada uno de los municipios en los cuales se
encuentren ubicadas las zonas.
Si la Zona Franca se encuentra ubicada en un Municipio en donde no exista un acuerdo
municipal que exonere del gravamen, los usuarios de las zonas francas deberán liquidar
el impuesto, tomando como base gravable aquellas actividades desarrolladas en la
zona con destino al territorio nacional, excluyendo de esta forma, todo ingreso que
provenga de ventas a mercados externos.
90
Lo mismo ocurriría en el caso del impuesto predial, valorizaciones y otros impuestos
municipales.
9.2. Aduaneros
9.2.1. Impuesto sobre las Ventas
9.2.1.1. Ingreso de bienes provenientes del exterior o del resto del territorio
nacional
De acuerdo con el artículo 420 Literal c del Estatuto Tributario, toda importación de
bienes corporales muebles, que no haya sido excluida en forma expresa, se considera
un hecho generador del Impuesto sobre las ventas.
De acuerdo con el artículo 394 del Estatuto Aduanero, el ingreso de bienes a Zona
Franca, provenientes del exterior o del resto del territorio nacional, por parte de los
usuarios de la Zona, no constituye importación; por lo tanto, al no ser considerada una
importación, tal operación no causa el impuesto sobre las ventas.
Por otra parte, el envío a un usuario de la Zona Franca, de materias primas, partes,
insumos y bienes terminados nacionales o en libre disposición, son considerados
88 Op.cit, Art. 57°.
91
exportación definitiva para efectos de aplicar los incentivos de carácter tributario propios
de las exportaciones.
Cuando las materias primas sean suministradas por un agente que se encuentra
ubicado en el resto del territorio aduanero nacional, éste tendrá derecho a la devolución
del IVA que se ha generado en la producción de la mercancía vendida.
9.2.1.2. Salida de bienes de la Zona Franca hacia mercados externos
En términos generales, la salida de bienes de la Zona Franca a mercados externos no
constituye una exportación, y por ende no cumple con los trámites establecidos para
este tipo de operación. No obstante, de acuerdo con el artículo 395 del Estatuto
Aduanero, se considera exportación la venta y salida de los bienes producidos,
transformados o almacenados por los usuarios industriales y comerciales a mercados
externos, pero sólo para la aplicación de las normas de origen, de convenios
internacionales, del crédito de exportación y de la exención del impuesto sobre las
ventas. De esta manera, se deduce que para el resto de efectos no se consideraría
exportación y por lo tanto no hay lugar a la aplicación de los gravámenes propios de las
exportaciones.
Entendemos que el legislador ha dado este especial tratamiento a la salida de bienes
de Zona Franca con destino a mercados externos, con el fin de incentivar esta actividad
92
otorgándole los beneficios propios de la exportaciones y evitándoles las cargas de
carácter aduanero que dicha operación comporta.
9.2.1.3. Operaciones dentro de la Zona Franca
Cuando dos usuarios realizan negocios de compra y venta de bienes o servicios,
dentro de la misma Zona Franca, quien responde por el pago del impuesto a las ventas,
no es el usuario que vende, sino aquel que compró89, como si se tratara de un acto de
enajenación, entendiéndose que todas las operaciones al interior de la zona se
encuentran sometidas al régimen general del IVA.
En el caso de las Zonas Francas Turísticas, la enajenación por parte de un usuario de
servicios turísticos, debe hacerse a través de almacenes debidamente autorizados,
quienes serán los responsables del pago del IVA.
89 ARTÍCULO. 437 E.T. Los comerciantes y quienes realicen actos similares a los de ellos y los importadores son sujetos pasivos. Son responsables del impuesto: a) En las ventas, los comerciantes, cualquiera que sea la fase de los ciclos de producción y distribución en la que actúen y quienes sin poseer tal carácter, ejecuten habitualmente actos similares a los de aquéllos; b) En las ventas de aerodinos, tanto los comerciantes como los vendedores ocasionales de éstos; c) Sustituido. L. 6/92, art. 25. Quienes presten servicios, y d) Los importadores. e) Adicionado. L. 223/95, art. 7. Los contribuyentes pertenecientes al régimen común del impuesto sobre las ventas, cuando realicen compras o adquieran servicios gravados con personas pertenecientes al régimen simplificado, por el valor del impuesto retenido, sobre dichas transacciones. La responsabilidad se extiende también a la venta de bienes corporales muebles, aunque no se enajenen dentro del giro ordinario del negocio, pero respecto de cuya adquisición o importación se hubiere generado derecho al descuento.
93
9.2.1.4. Prestación de servicios
En el caso de las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios, los usuarios se
hacen responsables del impuesto sobre las ventas, por todo servicio que hayan
prestado en el área de la Zona Franca o de la Zona Franca hacia el resto del territorio
aduanero nacional.
Lo mismo sucede para aquellas personas que presten servicios desde el territorio
nacional hacia la Zona Franca, pues la legislación especial no la consideró exportación
para la aplicación de los incentivos de carácter tributario; sólo le dio tratamiento especial
a la venta de bienes materiales.
9.2.2. Posibilidad de envío a otros países sin trámite de reexportación o reenvío.
De acuerdo con el artículo 395 del Decreto 2685 de 1999, la venta y salida de bienes
producidos, transformados elaborados, transformados o servicios prestados en la Zona
Franca Industrial de Bienes y de Servicios sólo se considera exportación para efectos
de aplicar las normas de origen, los convenios internacionales, los créditos de
exportación y la exención del impuesto de las ventas contenida en el Estatuto
Tributario.
94
Por tal razón, no es necesario el diligenciamiento de la declaración de exportación ni la
solicitud de autorización de embarque. Sólo requieren de la respectiva autorización del
usuario operador, quien a su vez debe incorporar la información en el sistema
informático aduanero y llenar el formulario con la información correspondiente a la
salida de bienes a mercados externos.90
9.2.3. Almacenamiento de mercancías por tiempo ilimitado
A diferencia de lo dispuesto para las empresas ubicadas en el resto del territorio
nacional, para las cuales el tiempo máximo de almacenamiento de las mercancías sin
nacionalizar es de 60 días, las empresas constituidas en Zona Franca no deben
obedecer a ningún plazo máximo de almacenamiento de tales mercancías.
9.2.4. No pago de arancel
Se ha entendido que el reingreso a Zona Franca de las mercancías que salieron de
forma temporal al territorio aduanero nacional, no constituye exportación para las
materias primas, insumos y bienes intermedios, siempre y cuando tal salida haya sido
autorizada. El único requisito que se deberá cumplir será el del diligenciamiento del
Formulario de Movimiento de Mercancías expedido por el Usuario Operador.
90 Decreto 2685 de 1999, Art. 395.
95
Por el contrario, si se trata del componente nacional incorporado en las mercancías en
el proceso industrial realizado en el resto del territorio aduanero nacional sí se
considera exportación, por lo cual deberá observar los procedimientos dispuestos para
tal actividad.
Cuando se trata de introducción de mercancías al resto del territorio nacional por parte
de un usuario de Zona Franca, sí se considera importación, según lo dispuesto en el
Decreto 2685 de 1999, Art. 399; por tal razón causa tributos aduaneros que se liquidan
sobre el valor aduanero del bien según se trate de bienes elaborados o transformados
en la zona o de mercancías de origen extranjero almacenadas en la Zona Franca.
Según el artículo 400 del Decreto 2685 de 1999, si son bienes elaborados o
transformados en la zona, el arancel se liquida aplicando el gravamen arancelario del
bien final sobre el valor aduanero de las materias primas e insumos extranjeros del
bien. Para el caso de las mercancías de origen extranjero almacenadas en Zona
Franca, el gravamen arancelario se aplicará según la clasificación arancelaria sobre el
valor de aduana de las mismas.
Para efectos de liquidar el impuesto sobre las ventas, el artículo 459 del Estatuto
Tributario, dispone que éste se liquidará determinando la base de la misma forma que
se hace en el caso de los derechos de aduana, adicionados con el valor de este
96
gravamen. Si se trata de mercancías cuyo valor involucre la prestación de un servicio o
resulte incrementado por la inclusión del valor de un bien intangible, la base gravable
será determinada aplicando las normas sobre valoración aduanera, de conformidad con
lo establecido por el Acuerdo de Valoración de la Organización Mundial de Comercio
(OMC), según lo dispone el parágrafo del artículo mencionado.
9.3. Financieros
El Decreto 2233 de 1996 consagra la posibilidad a instituciones financieras vigiladas por
la Superintendencia Bancaria, de vincularse a las Zonas Francas Industriales de Bienes
y de Servicios ya sea en forma de agencias o sucursales de alguna institución
financiera sin régimen de Zona Franca. Dichas instituciones financieras no pueden ser
almacenes generales de depósito, constituyéndose ésta en la única excepción.
El artículo 60 de tal Decreto, consagra la posibilidad para los Usuarios y para los
Desarrolladores de acceder a créditos en instituciones financieras del país, en las
mismas condiciones que lo hacen las empresas establecidas en el resto del territorio.
Siendo así, también pueden acceder al crédito para las exportaciones y a las líneas de
crédito ofrecidas por BANCOLDEX, ya que su actividad debe ser prioritariamente
exportadora.
97
Aquellos que tengan la calidad de usuarios exportadores con categoría de pequeños o
medianos exportadores, podrán acceder a un seguro de crédito por el cual
BANCOLDEX asume el riesgo del 70% de los préstamos contraídos.
9.4. Cambiarios
El Capítulo IV del Decreto 2080 de 2000 establece los derechos cambiarios y las
garantías que poseen los inversionistas de capital extranjero en Colombia, incluyendo a
las zonas Francas colombianas, por parte de personas no residentes en Colombia así
como aquellas que si residan.
En consecuencia establece el artículo 10, los derechos de los cuales goza el titular de la
inversión de capital extranjero, tales como la posibilidad de reinvertir las utilidades, o de
retener en el superávit las utilidades no distribuidas con derecho a giro; de capitalizar
las sumas con derecho a giro que sean producto de las obligaciones derivadas de la
inversión; de remitir al exterior en moneda libremente convertible, las utilidades netas
que generen las inversiones, de acuerdo con los balances de cada ejercicio y de remitir,
en moneda libremente convertible el dinero recibido ya sea por la enajenación de la
inversión en el país, la liquidación de la empresa o portafolio o la reducción de su
capital.
Así mismo, en procura del mantenimiento de la uniformidad de la legislación aplicable a
los inversionistas, el artículo 11 del citado decreto, dispone que las condiciones de
98
reembolso de la inversión y de la remisión de utilidades legalmente vigentes a la fecha
del registro de la inversión del exterior, no podrán ser variadas de tal forma que afecten
los intereses del inversionista, salvo el caso en que las reservas internacionales sean
inferiores a tres (3) meses de importaciones.
En lo referente a las divisas, el Decreto 8 de 2000 en su artículo 53, consagra que los
Usuarios Industriales de Bienes instalados dentro de la Zona no están en la obligación
de reintegrar al mercado cambiario, las divisas obtenidas en sus ventas a mercados o
en otras operaciones de cambio.
Así mismo, según establece el parágrafo del artículo citado, los usuarios industriales de
bienes podrán obtener financiación por parte de sus proveedores, de los intermediarios
del mercado cambiario y de entidades financieras del exterior con la finalidad de adquirir
mercancías, no siendo necesaria la constitución del depósito exigido para el
desembolso y la canalización de los créditos en moneda extranjera obtenidos por los
residentes en Colombia.
El artículo 54 del Decreto en mención, consagra la posibilidad de pagar las
importaciones y exportaciones de bienes y servicios realizadas entre residentes del país
y usuarios de bienes instalados en las Zonas Francas Industriales, ya sea en divisas o
en moneda legal colombiana.
99
9.5. Inversión Extranjera
El Decreto 2080 de 2000 por el cual se expide el Régimen General de Inversiones de
capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior, establece en su
artículo 1° que las inversiones de capital extranjero en territorio colombiano incluidas las
Zonas Francas colombianas, por parte de personas no residentes en Colombia, así
como las realizadas por un residente del país en el extranjero o en Zona Franca se
rigen por las prescripciones contenidas en el mismo.
Uno de los beneficios establecidos en Dicho Decreto, en el artículo 2°, consiste en la
importancia dada al principio de igualdad en el trato dada tanto a los inversionistas
nacionales como a los inversionistas extranjeros, razón por la cual, salvo lo consagrado
en regímenes especiales, no se pueden consagrar tratamientos discriminatorios que
den lugar a trato diferencial.
Así mismo, consagra el artículo 5° del Decreto mencionado, la posibilidad de invertir
capital del exterior en modalidades distintas tales como:
a. Importación de divisas libremente convertibles para inversiones en moneda nacional;
b. Importación de bienes tangibles tales como maquinaria, equipos u otros bienes
físicos, aportados al capital de una empresa como importaciones no reembolsables.
100
Igualmente, los bienes internados a zona franca y que se aportan a capital de una
empresa localizada en dicha zona;
c. Aportes en especie al capital de una empresa consistente en intangibles;
d. Recursos en moneda nacional con derecho a ser remitidos al exterior tales como
principal e intereses de créditos externos, sumas debidas por concepto de
importaciones reembolsables, utilidades con derecho a giro y regalías derivadas de
contratos debidamente registrados que se destinen a inversiones directas o de
portafolio;
e. inversiones suplementarias al capital asignado de las sucursales.
El artículo 6 por su parte, consagra que salvo lo previsto en regímenes especiales, los
inversionistas no deberán pedir ninguna autorización; sin embargo, deberán registrarlas
en el Banco de la República sin importar la cuantía que revistan.
10. CONCLUSIONES
a. Los objetivos de las Zonas Francas consisten fundamentalmente en agilizar las
operaciones de comercio exterior e incentivar las actividades industriales con
orientación prioritaria al exterior. Lo anterior de acuerdo con los beneficios que se
101
expusieron, y con el hecho de que las mercancías que ingresan a la zona pueden
permanecer un tiempo indeterminado en la misma, sin que deban ser nacionalizadas.
b. No obstante lo anterior, y de acuerdo a las cifras suministradas por la Subdirección
de Instrumentos de Promoción del Ministerio de Comercio Exterior, haciendo un análisis
objetivo acerca del comportamiento que están presentando actualmente las Zonas
Francas existentes en nuestro país, no se ve tan clara la utilización de las fortalezas
que ofrece un régimen tan favorable como el descrito en los capítulos anteriores, por lo
cual se hace pertinente entrar en estudio acerca de las posibles falencias del sistema
en general y así encontrar la causa de la situación actual que está viviendo este
mecanismo territorial de apoyo a las exportaciones.
c. Las Zonas Francas, como mecanismo para incentivar las actividades encaminadas a
la exportación de bienes y servicios al resto del mundo, así como para atraer
inversiones provenientes del resto del mundo y ser centros de desarrollo para las
regiones en donde se encuentran ubicadas, han sido tenidas en cuenta como sitios
estratégicos para efectos de facilitar las diferentes actividades propias del comercio
internacional.
En este sentido, el legislador se ha encargado de implementar y poner en
funcionamiento once (11) Zonas Francas dentro del Territorio Aduanero Nacional, que
en la actualidad ocupan un área total de 6.400.759 mt2, de la cual tan solo el 42.3% ha
sido desarrollada, es decir que cuenta con la infraestructura (servicios de acueducto,
102
alcantarillado, energía entre otros) requerida para la instalación de los diferentes
usuarios. Del área desarrollada, ha sido efectivamente ocupado un 29.69%, con lo cual
concluimos que del área total de las Zonas Francas, efectivamente está en
funcionamiento un 12.5%.
d. Conforme a lo anterior, es posible establecer las diferentes causas por las cuales las
Zonas Francas, como mecanismo territorial de promoción de las exportaciones, no está
siendo utilizado por los potenciales usuarios en la proporción en la cual el legislador
colombiano lo ha esperado conforme a las condiciones que para dichos efectos ha
dispuesto. En este sentido, las diferentes personas que poseen las condiciones
económicas para ejercer una actividad industrial y comercial, no están optando por
acogerse a este régimen que ofrece de una u otra forma mas ventajas que otros
campos de inversión dentro del Territorio Aduanero Nacional.
Cuatro pueden ser las razones atribuibles a tal situación; en primer lugar, la falta de
divulgación y publicidad por parte de los diferentes entes estatales encargados; de ser
esta la causa, deberán tomarse las medidas adecuadas, encaminadas a dar a conocer
tanto a los inversionistas nacionales como a los extranjeros los incentivos aduaneros,
cambiarios y tributarios que hacen de este mecanismo una herramienta facilitadora de
una actividad industrial y comercial exitosa y competitiva frente a los diferentes
estándares internacionales.
103
En segundo lugar, podría pensarse que los diferentes incentivos que ofrecen las Zonas
Francas no son suficientes como para que las personas que desean instalar sus
empresas opten por constituirse dentro de dichas áreas. Sin embargo, encontramos que
los diferentes beneficios que ofrecen estas áreas, en comparación con los existentes en
el resto del Territorio Aduanero Nacional, son lo suficientemente atractivos y
beneficiosos, teniendo en cuenta que existe un tratamiento legislativo especial, que ha
creado grandes ventajas en materia aduanera, cambiaria y tributaria procurando así la
reducción de costos de los productos que allí se procesan o almacenan, con el ánimo
de hacerlos competitivos en mercados externos. Dicha reducción de costos tiene por
causa el no pago de tributos aduaneros; en el mismo sentido, las utilidades que se
generan en el desarrollo de las actividades están exentas del impuesto de renta y
complementarios con lo cual el margen de ganancia del usuario es mas amplio.
En materia aduanera, el legislador ha procurado hacer una reducción significativa de los
diferentes trámites exigidos en condiciones normales para las actividades consistentes
en exportación o importación del Territorio Aduanero Nacional. Lo anterior, con el fin de
agilizar el transbordo y circulación de mercancías, facilitando así las actividades de los
usuarios instalados en las Zonas.
Dicha estrategia es una herramienta efectiva que por una parte ha erradicado aquellos
trámites que no resultan indispensables y que en dado caso pueden obstaculizar las
actividades de los usuarios dentro de las Zonas, y por otra parte, ha mantenido aquellos
cuya finalidad ha sido conservar ciertos niveles de control ejercido por parte del Estado,
104
encaminados a verificar la obtención lícita de los objetivos perseguidos con estos
mecanismos de promoción del comercio exterior.
En tercer lugar, la inseguridad legislativa por la cual se ha caracterizado el
ordenamiento jurídico colombiano, ha influido negativamente en la decisión de los
inversionistas. Esto, unido a la problemática de compatibilidad del régimen de las Zonas
Francas respecto de los compromisos internacionales.
Dicha situación es propiciada en parte por las exigencias y restricciones que en materia
internacional realiza la Organización Mundial de Comercio en relación con el desmonte
de los subsidios y subvenciones, entendidos como las diferentes ayudas que el Estado
propicia como estrategia para mejorar los niveles de productividad e industrialización de
su economía. Si bien estas restricciones no se han predicado directamente de las
Zonas Francas, si se refieren a la exención del impuesto de renta y remesas de los
ingresos percibidos por exportaciones obtenidos dentro del régimen, y al régimen
aduanero que permite la introducción de bienes de capital libres de aranceles.
Por último, es claro que la situación social por la que está atravesando el país no es
atractiva para el establecimiento de nuevas industrias y empresas.
d. En relación con los Usuarios instalados dentro de las Zonas Francas y de acuerdo a
las cifras suministradas, se concluye que han aumentado. De esta manera, y de
acuerdo con las cifras suministradas por el Consejo Superior de Comercio Exterior, a
105
diciembre 31 de 1994 el total de Usuarios tanto de Bienes, de Bienes y de Servicios
como de Servicios fue de 85. Para el año 2000 esta suma aumentó casi en un 100%
para llegar a un total de 165 Usuarios de estas calidades. Sin embargo, para este último
año no se tuvieron en cuenta los datos de las Zonas Francas de La Candelaria, Arauca
y Quindío.
Ahora bien, en lo que respecta a los Usuarios Comerciales, a diciembre 31 de 1994 se
encontraban instalados 28 y para el año 2000 la cifra aumentó a 183, sin incluir para
dicho cálculo los datos de las Zonas Francas de Arauca y Quindío.
Con lo anterior, queda claro que las cifras de aumento de los Usuarios carecen de
equivalencia con respecto al porcentaje del área ocupada y desarrollada de las Zonas.
Es dable concluir que si bien existe un número significativo de Usuarios instalados,
cada uno de éstos tiene una participación poco representativa dentro de las actividades
industriales, comerciales y operacionales propias de las Zonas Francas.
e. De otro lado, encontramos que para las once (11) Zonas Francas se tenía
proyectado una generación de empleo directo de 182.945. Sin embargo en el
transcurso de los años, encontramos que en realidad este ha sido acumulado en
porcentajes bastante inferiores. Por ejemplo para el año de 1.994 este fue de 10.090;
para 1.997 fue de 12.379 y para el año 2.000 fue de 15.436. Si bien este empleo
acumulado ha ido aumentando, no ha cumplido con las metas que se esperaban. Tal
hecho demuestra una inconsistencia de la realidad frente a los supuestos planteados
106
por el legislador en todos los ordenamientos referidos a las Zonas Francas, ya que
éstas deberían ser polos de desarrollo generadores de empleo en aquellas áreas en
donde se constituyan.
Una de las posibles explicaciones a tal fenómeno puede consistir en que al momento de
dar desarrollo a los proyectos dentro de las Zonas Francas, priman criterios distintos al
del empleo que éstos puedan generar y a que los niveles de producción proyectados no
corresponden a un porcentaje óptimo de utilización de mano de obra.
f. Con respecto a la salida de los bienes y/o servicios hacia el resto del mundo,
producidos dentro de una Zona Franca, conforme con las cifras suministradas por la
Subdirección de Instrumentos de Promoción del Ministerio de Comercio Exterior, se
enviaron a terceros países, en el año de 1994, US$ 79.114.865 FOB; en 1.997 US$
375.098.347 FOB y para el año 2000 fueron de US$364.438.432 FOB. Esta última cifra
demuestra un leve decaimiento en los últimos años de las cifras de productos
exportados hacia el exterior, incumpliendo una vez mas con los presupuestos
planteados por el legislador en relación con las Zonas Francas.
Durante 1999 las diferentes empresas que se encontraban instaladas dentro de las
Zonas Francas existentes, enviaron mercancías tanto al Territorio Aduanero Nacional
como hacia el resto del mundo por un valor cercano a los US$ 1.280.000.000. De este
valor, aproximadamente US$950.000.000 fueron enviados al Territorio Aduanero
Nacional y US$ 330.000.000 a terceros países.
107
g. De acuerdo con las cifras suministradas por el Consejo Superior de Comercio
Exterior, se ha podido determinar que los Usuarios Comerciales presentan una
vocación mayoritariamente importadora, ya que cerca del 90% de sus ventas, esto es,
US$800.000.000 estuvieron dirigidas al mercado nacional.
Los Usuarios Industriales a su vez, han orientado sus ventas al resto del mundo en casi
un 50%.
Al comparar las ventas realizadas por las Zonas Francas al resto del mundo en los
últimos años y su participación en las exportaciones totales colombianas, encontramos
que estas sólo representan un valor aproximado de 3%.
h. Esto hace pensar que a pesar de gozar los exportadores de las Zonas Francas de
beneficios y privilegios de los que no gozan los exportadores del resto del Territorio
Aduanero Nacional, como es el de la exención de impuestos de renta respecto de
aquellas utilidades obtenidas en el desarrollo de la actividad exportadora, la Zona
Franca sigue siendo un mecanismo poco utilizado, que está siendo desaprovechado tal
vez por la falta de información o por la inseguridad y desconfianza que existe
actualmente en nuestro país.
108
No obstante lo anterior, encontramos que el proceso de privatización de las Zonas
Francas se ha traducido en una nueva estructura de funcionamiento que ha aumentado
la eficiencia en su manejo y en la producción de bienes y servicios.
Así mismo, las ventajas del esquema de las Zonas Francas, representan una ventaja
competitiva y se constituyen en una garantía para el fortalecimiento del mecanismo.
109
II. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACIÓN
1. CONCEPTO
Las Zonas Económicas Especiales de Exportación han surgido históricamente, con la
idea de fortalecer el crecimiento económico dentro de ciertas regiones al interior de los
países, ideales ya sea por su ubicación geográfica estratégica o por ser potenciales
polos de desarrollo que puedan representar progreso al interior del territorio.
Es preciso definirlas como espacios geográficos en donde pueden constituirse
empresas que gocen de un régimen de condiciones especiales de excepción, con el fin
de acoger capitales privados cuya prioridad sea atraer la inversión extranjera y
fortalecer el proceso de exportación nacional.91
La Ley 677 de 2001, en su artículo 2° las define como espacios del territorio nacional en
donde se aplica un régimen jurídico especial en materia económica y social con el fin de
promover el desarrollo, beneficiando así el progreso nacional, mediante la exportación
de bienes y servicios.
91 Periódico La Opinión, Febrero 20 de 2000. Definición, Documento de la Cámara de Comercio de Cúcuta y Consejería Presidencial de Fronteras.
110
Es claro que la finalidad es atraer y generar nuevas inversiones para fortalecer el
proceso de exportación nacional mediante la creación de condiciones especiales que
favorezcan la concurrencia del capital privado y que estimulen y faciliten la exportación
de bienes y servicios producidos en el territorio colombiano.
Ambas definiciones traen consigo elementos comunes que permiten establecer cuando
se está al frente de una Zona Económica Especial de Exportación. Es preciso señalar la
necesidad de un territorio delimitado por el legislador, dentro del cual rijan incentivos de
tipo tributario, aduanero, laborales, entre otros, para aquellos que se establezcan con el
fin de adelantar proyectos industriales cuyo destino sea prioritariamente el mercado
externo y que redunde en beneficios para la comunidad.
2. FINALIDAD
El artículo tercero de la citada Ley que recoge a las Zonas Especiales Económicas de
Exportación, plasma como finalidad la de crear un espacio territorial en donde se
apliquen condiciones legales especiales para la promoción, desarrollo y ejecución de
procesos de producción de bienes y servicios destinados a mercados externos. Con lo
anterior queda clara la finalidad del legislador de incentivar las inversiones para así
fortalecer el proceso de exportación nacional, creando condiciones especiales para el
acceso de capitales privados y a su vez estimulando la exportación de bienes y
servicios que se produzcan en el territorio colombiano.
111
Creando espacios en donde se acojan los proyectos de inversión, se obtienen
beneficios consistentes en el fortalecimiento de la industria, fomentando la tecnología e
innovación, para que de esta forma se exporten bienes con mayor valor agregado
dentro del sector productivo y que los principales productos a exportar no se concentren
únicamente en los productos primarios.
3. ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE EXPORTACIÓN EXISTENTES
La Ley 677 de 2001 creó las Zonas Especiales Económicas de Exportación de
Buenaventura en el Departamento del Valle del Cauca; Cúcuta en el Departamento de
Norte de Santander; Ipiales en el Departamento de Nariño y Valledupar en el
Departamento del Cesar. Cada uno de estos municipios está delimitado por el
legislador.
Es pertinente anotar que la ubicación geográfica de las Zonas de Cúcuta e Ipiales
coincide con ser fronteriza lo cual la hace estratégica ya que abre las vías para
desarrollar el comercio con mercados externos; Por su parte, Buenaventura es
considerado un puerto de gran importancia por su ubicación sobre el Pacífico
colombiano y por ser el más próximo, de los puertos del Pacífico suramericano, al Canal
de panamá.
El artículo 14 de la Ley 677 de 2001, consagra un término de vigencia del régimen
especial previsto para las Zonas, de cincuenta (50) años, los cuales una vez finalizados
112
pueden ser prorrogados mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional. Lo
anterior, no obstante la obligación para la Nación, por medio del Ministerio de Comercio
Exterior, de hacer una evaluación previa del cumplimiento de los objetivos previstos
para la zona.
4. RÉGIMEN ACTUAL
Actualmente la Ley 677 de 2001 por medio de la cual se expiden normas sobre
tratamientos excepcionales para regímenes territoriales, regula todo lo referente a las
Zonas Económicas Especiales de Exportación. En dicho instrumento se definen las
zonas delimitándoles su ámbito geográfico de operación, los requisitos que deben
cumplir aquellas empresas que deseen constituirse dentro de las zonas, los principios
de funcionamiento, la vigencia que éstas tendrán, así como condiciones laborales
especiales que se establecieron con el fin generar empleo creando condiciones
laborales más flexibles para el empresario, lo cual reduce los costos de mano de obra,
creando un impacto positivo en las utilidades percibidas por las actividades industriales
que desempeñen.
De igual forma, la citada Ley en el parágrafo del artículo 1°, faculta al Gobierno
Nacional para extender los beneficios planteados en las Zonas, a otros municipios
fronterizos.
113
5. USUARIOS
La Ley 677 de 2001 en su artículo 6° consagra dos clases de usuarios según los
requisitos que cumplan para su ingreso a las zonas. Por una parte faculta a aquellas
personas jurídicas sean nacionales o extranjeras que celebren el contrato de admisión a
la respectiva zona; así mismo faculta a aquellas personas jurídicas nacionales o
extranjeras, legalmente establecidas en Colombia con número de identificación
tributaria propio cuya actividad dentro de la zona consista en el adelanto de obras de
urbanización, construcción e infraestructura de servicios básicos, tecnológicos y civiles
o formación del recurso y potencial humano especializado.
Según lo dispone el inciso final del artículo 7° de la Ley mencionada, los proyectos
presentados por los usuarios son objeto de calificación por parte de un Comité
compuesto por el Ministerio de Comercio Exterior, el Departamento Nacional de
Planeación así como del Alcalde del Municipio correspondiente. De tratarse de
proyectos cuyas materias primas sean agropecuarias el Comité, además, estará
integrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
114
5.1. Usuarios suscriptores del Contrato de Admisión
5.1.1. Procedimiento para acceder a los beneficios
La Ley 677 de 2001 en su artículo 5° consagra como beneficiarios a aquellos
inversionistas que pretendan desarrollar un proyecto industrial, de acuerdo con los
recursos y condiciones de cada una de las Zonas. Dichos proyectos deberán ser
prioritariamente exportadores, acordes con la finalidad planteada anteriormente y que
se mantenga en el tiempo ya que su duración no puede ser inferior a cinco (5) años. Por
lo anterior se determinan previamente unos porcentajes de cuotas de exportación.
Para el caso de los proyectos industriales que empleen materias primas agropecuarias,
dispone el artículo 5° de la citada Ley, que deberán exportar la totalidad de los bienes
obtenidos una vez inicien las actividades del proyecto.
Para obtener la calificación de proyecto elegible, los potenciales beneficiarios deben
observar el cumplimiento de ciertos requisitos tal y como lo dispone el artículo 7° de la
Ley 677 de 2001.
De tal manera, las inversiones que se vayan a llevar a cabo dentro de los municipios
declarados por el legislador como Zonas Económicas Especiales de Exportación, ya
sean de carácter nacional o extranjero, deberán ser nuevas, es decir, no deben consistir
115
en una relocalización de la industria y deben llevarse a cabo dentro del ámbito
geográfico delimitado por el legislador.
El legislador dispuso unos montos de inversión mínima que irán ascendiendo de
acuerdo al tiempo de vigencia de la ley creadora de las Zonas; es así como los
proyectos que se instalen durante los dos primeros años (2001-2003), deberán tener
una inversión superior a US$ 1 millón; a partir del tercer año la inversión deberá ser
superior a US$ 1,5 millones y en el cuarto año, éste límite se aumentará a US$ 2
millones; tal aspiración va en concordancia con el compromiso que deberán adquirir los
empresarios consistente en la materialización de la inversión en los primeros años del
proyecto, de acuerdo a lo pactado en el contrato de admisión.
Con el ánimo de hacer efectiva la finalidad pretendida con este mecanismo territorial,
como herramienta que sirve de incentivo a la inversión y al desarrollo de la industria, la
Ley consagra ciertos compromisos que deberá adquirir el inversionista de acuerdo a las
condiciones de su proyecto. Es así como deben destinar un mínimo del 80% de sus
ventas a los mercados externos. Dicha cuota pretende asegurar el esfuerzo de los
empresarios por conducir su actividad al apoyo de la actividad exportadora.
De igual forma, los inversionistas están comprometidos a generar empleos,
determinados en cantidad y calidad de acuerdo con las características del proyecto.
Será preciso incorporar tecnologías avanzadas, mantener contactos con la industria
116
nacional y permanecer dentro de la zona según los plazos acordados en el contrato de
admisión con vocación de permanencia.
Se quiere también una coordinación de los inversionistas tanto con el sector central
como con el descentralizado. Es así como deberán existir acuerdos interinstitucionales
entre todas las instituciones con el fin de hacer efectivas las condiciones necesarias
para el óptimo funcionamiento de los proyectos. El Gobierno conservará su facultad de
dictar disposiciones encaminadas a garantizar el cumplimiento de los compromisos y la
finalidad para la cual están dispuestas las zonas.
La Ley 677 de 2001 dispone en su artículo 8° que una vez los usuarios obtengan el
visto bueno otorgado por el Comité establecido por el Gobierno Nacional, es decir, que
se haya determinado que su proyecto es elegible, deberán suscribir el contrato de
admisión, el cual es el acuerdo de voluntades en donde se fijan las condiciones que
regirán el desarrollo de los proyectos, los términos e indicadores para evaluar el
cumplimiento de las metas acordadas, así como los compromisos asumidos por los
inversionistas. Para dichos efectos deberán crear una persona jurídica constituida bajo
la forma de sociedad comercial.
El Comité en mención es el encargado de aprobar o desaprobar el proyecto, para lo
cual cuenta con un término de treinta días.
117
Una vez aprobado el contrato, éste deberá ser firmado por el representante legal de la
sociedad, el Ministro de Comercio Exterior, el Director de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales y el alcalde del correspondiente municipio, teniendo en cuenta que
la duración del contrato no puede ser inferior a cinco años ni superior a veinte, según lo
establece el inciso 5° del artículo 8° de la Ley 677 de 2001. Existe así mismo, la
posibilidad de prorrogar la vigencia, siempre y cuando el Comité, haciendo un previo
análisis de la conveniencia, así lo determine.
Los proyectos se harán acreedores a las condiciones especiales propias de la zona
siempre y cuando mantengan sus compromisos y cumplan con la finalidad prevista para
las zonas
Los compromisos asumidos por los inversionistas se respaldarán con el otorgamiento
de una póliza de cumplimiento en favor del Ministerio de Comercio Exterior en nombre
de la Nación, por un monto equivalente al 10% del total de la inversión, según lo
dispone el artículo 9 de la Ley 677 de 2001.
Ahora bien, si para la realización del proyecto los inversionistas requieren la importación
de bienes de capital, maquinaria, equipos o sus partes, deberán constituir por una
vigencia igual a la de la permanencia de los bienes en la zona, una garantía bancaria o
de compañía de seguros a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
por un valor no inferior al 100% de los tributos aduaneros que se causarían si los bienes
118
se sometieran a la modalidad de importación ordinaria tal y como lo dispone el mismo
artículo citado anteriormente.
Lo anterior con el fin de asegurar el pago de los tributos aduaneros en el caso de que
los bienes que hayan ingresado a la zona no se sometan al proceso de reexportación o
importación o cuando no se les haya dado la destinación pactada en el contrato de
admisión.
El artículo mencionado anteriormente dispone que en el caso de que el inversionista
introduzca al territorio nacional, bienes que haya ingresado a la zona, sin el pago de
tributos aduaneros o cuando los enajene a una persona no autorizada por la legislación
aduanera o le de una destinación diferente a la establecida en el contrato de admisión,
los bienes serán objeto de decomiso por parte de la nación y de las sanciones
establecidas en la legislación aduanera.
5.2. Usuarios de infraestructura
Según dispone el artículo 7° de la Ley 677 de 2001 en su parte B, los proyectos
industriales presentados por los usuarios descritos como personas jurídicas cuyos
proyectos a desarrollar consistan en la formación del recurso y potencial humano
especializado, en la creación de infraestructura urbana, sistemas viales, redes de
servicios públicos e instalaciones que faciliten los mecanismos de transporte, deberán
hacer una descripción del proyecto, de tal manera que éste haga posible la instalación
119
de nuevas empresas que fortalezcan el proceso de inversión con destino a mercados
externos. Para dichos efectos los inversionistas deberán presentar proyectos de
factibilidad, financiera y económica que demuestren la solidez del proyecto.
Será necesario, igualmente, la determinación de la composición del capital que
conformaría a la sociedad, indicando su procedencia. Cuando el proyecto genere un
impacto ambiental, los inversionistas deberán obtener la respectiva licencia ambiental o
los requisitos pertinentes que para dichos efectos exija la legislación ambiental.
6. FUNCIONAMIENTO
La Ley 677 de 2001 dispone en su artículo 10, los principios bajo los cuales se van a
llevar a cabo las actividades dentro de las Zonas Económicas Especiales de
Exportación, teniendo en cuenta la finalidad para la cuál éstas están previstas.
En dicho artículo se hace referencia al supuesto de incumplimiento de las metas
propuestas por el inversionista en el contrato de admisión; en este caso, la ley consagra
la posibilidad para el empresario de solicitar un plazo adicional no superior a la tercera
parte del inicialmente pactado para retomar sus obligaciones; tal beneficio será decidido
por el Comité de selección. Cuando definitivamente no haya cumplimiento por parte del
empresario, a pesar del plazo otorgado, el Ministerio de Comercio Exterior determinará
la suspensión de los beneficios otorgados, por medio de una resolución motivada. De
igual forma se impondrá una multa cuya cuantía no supere el valor total de la garantía y
120
finalmente se le dará un plazo al empresario para que reexporte o someta a alguna
modalidad de importación, los bienes que haya ingresado a la zona sin el respectivo
pago de los tributos aduaneros.
Otro de los condicionamientos que establece la Ley en el artículo 10, es el consistente
en recibir los beneficios dependiendo del cumplimiento de las metas establecidas en el
contrato de admisión, con el fin de asegurar el cumplimiento eficaz de la finalidad
prevista para las zonas. Tales metas pueden consistir en la generación de cierto
volumen de empleos, de exportaciones, en la incorporación de tecnologías avanzadas,
la permanencia de algún tiempo determinado dentro de la zona y en general los
aspectos que ambas partes, nación y empresarios, consideren pertinentes de acuerdo
con las diferentes condiciones en que se genera el contrato.
Todas las actividades propias del desarrollo de los proyectos industriales, serán objeto
de evaluación posterior, en forma periódica, bajo la forma de auditorías externas, con el
fin de analizar si realmente se están generando ventajas en beneficio de todos los
sectores, tal y como lo dispone el numeral 4 del artículo 10 de la Ley en comento. En el
mismo sentido, dispone el artículo 12 del mismo instrumento, la obligación por parte de
los operadores de los proyectos de contratar con una empresa de reconocido prestigio,
una auditoría externa cuyo fin sea evaluar el cumplimiento de los compromisos
adquiridos en el contrato de admisión. El informe que presente la empresa debe
remitirse al Ministerio de Comercio Exterior y al Departamento Nacional de Planeación.
121
Entendemos por empresa de reconocido prestigio, aquella que desarrolle
profesionalmente la actividad de auditoría a empresas, de tal manera que se garantice
la seriedad del proceso de auditoría y haya una efectividad en la evaluación prevista.
Aparte de las exigencias consagradas en la Ley 677 de 2001, las autoridades públicas
no podrán exigir a los inversionistas requisitos adicionales para el desarrollo de sus
actividades dentro de la zona.92
La misma Ley autoriza la existencia, en cada una de las Zonas, de una Sociedad
Promotora, la cual de acuerdo con el artículo 17, tiene como función la de representar a
las Zonas en el Comité de Selección, además de promover y facilitar la operación del
régimen especial establecido para estas zonas.
7. BENEFICIOS
Las ventajas consagradas en la Ley 677 de 2001 y aquellas establecidas en
disposiciones posteriores contempladas en otras leyes, ordenanzas, acuerdos,
decretos, resoluciones u otros actos administrativos, según lo dispone el numeral 3 del
artículo 10 de dicha Ley, podrían ser aprovechadas por los inversionistas de las Zonas
Económicas Especiales de Exportación, con el objeto de incrementar la actividad
92 De acuerdo con el Artículo 10 de la Ley 677 de 2001 y con el artículo 84 de la Constitución Política de Colombia. Artículo 84C.P.: " Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio"
122
industrial de las zonas basada en proyectos industriales, agroindustriales, pesqueros,
entre otros, que tengan vocación exportadora y creen grandes estructuras que soporten
las actividades encaminadas a la exportación.
Con los beneficios se quiere otorgar herramientas para las regiones receptoras de los
proyectos de inversión, para convertirse en polos de desarrollo, de competitividad,
generadoras de exportaciones, divisas y plazas de trabajo.93
7.1. Laborales
Los inversionistas que lleven a cabo proyectos industriales dentro de las zonas podrán
acogerse a mecanismos más flexibles de vinculación laboral, de acuerdo con lo
estándares internacionales que están rigiendo actualmente, no obstante la sujeción, en
lo general, a los principios del Código Sustantivo del Trabajo, según lo establece el
artículo 15 de la Ley 677 de 2001
De esta forma, podrán adecuar y negociar con los trabajadores las jornadas de trabajo
sin que esto implique recargos por el horario o por el tiempo de servicio, con lo cual se
podrá utilizar mano de obra que satisfaga las labores pertinentes, sin que esto implique
mayores gastos. Es así como el artículo 15 de la Ley mencionada faculta a las
empresas que cuenten con dos o más turnos de trabajo, para reducir las jornadas de
trabajo a seis (6) horas diarias y treinta y seis (36) semanales, sin que por ello estén
123
obligadas a reconocer recargos por horas extras o nocturnas. El trabajador conserva su
derecho a obtener el salario mínimo legal vigente y a recibir un día de descanso.
Determina el artículo 15 de la Ley 677 de 2001, que los aportes establecidos por Ley,
en favor del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), del Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA) y de las Cajas de Compensación, que están a cargo de las
sociedades que hayan suscrito contrato de admisión se reducirán a un 50%, durante los
cinco años siguientes a la fecha en que se hayan establecido, sin que esto perjudique el
derecho de los trabajadores a recibir todas las prestaciones y servicios.
Las empresas que se hayan constituido dentro de la zona y que hayan suscrito contrato
de admisión, podrán pactar con sus trabajadores un salario integral siempre y cuando
este no sea inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, quedando
abierta la posibilidad de pactarse en el contrato, el reconocimiento de bonificaciones o
comisiones.
La Ley faculta a los trabajadores para constituir Empresas Asociativas de Trabajo, cuyo
objeto consiste en cubrir la demanda de trabajo de las empresas que hayan suscrito
contrato de admisión, las cuales podrán dedicarse a la producción, comercialización y
distribución de bienes y servicios, así como para la prestación de servicios individuales
o conjuntos.
93 Diario La Opinión, Junio 3 de 2000
124
Los trabajadores a su vez, tendrán derecho a recibir formación por parte del Servicio
Nacional de Aprendizaje o de otras entidades cuyo objeto sea la capacitación y el
recurso humano de las empresas, gracias a los convenios realizados por las empresas
que la Ley autoriza, con el fin de propiciar la capacitación de la mano de obra de la
región y adecuarla a las exigencias del proceso de industrialización.
Las sociedades que hayan suscrito contrato de admisión, podrán celebrar contratos de
trabajo con jornada limitada teniendo en cuenta las disposiciones del artículo 15 de la
Ley en mención:
" 1. Se podrán celebrar para laborar hasta dieciocho horas semanales sin que la
jornada pueda exceder de nueve horas diarias.
2. Las partes podrán convenir el valor de la remuneración por cada hora de trabajo. El
salario, además de retribuir el trabajo ordinario, compensará el valor de recargos por
trabajo festivo o dominical, el de las prestaciones y beneficios tales como las primas
legales, la cesantía y sus intereses, subsidios, excepto las vacaciones.
El valor mínimo de la hora diurna, será la octava parte del valor diario del salario mínimo
legal, incrementado en un 50 %, como retribución de los factores ya mencionados en el
numeral anterior.
125
3. El trabajo que se desarrolle en jornada nocturna, tendrá un recargo del 35% sobre el
valor de la hora ordinaria diurna.
4. Cuando la jornada se extienda mas de nueve horas diarias, o de dieciocho horas
semanales, el trabajo suplementario se liquidará con un recargo del 100% sobre el valor
de la hora ordinaria.
5. El contrato de trabajo de jornada limitada, no podrá coexistir con otro contrato de
trabajo con el mismo empleador, pero el trabajador podrá celebrar con otro u otros
empleadores, contrato de trabajo bajo esta modalidad, siempre y cuando se trate de
empresas sin vinculación económica o societaria.
6. El contrato de trabajo, se podrá celebrar bajo cualquiera de las modalidades previstas
en el Código Sustantivo del Trabajo y siempre tendrá que constar por escrito. La
indemnización por terminación unilateral sin justa causa por parte del empleador
comprende el lucro cesante y el daño emergente y será la siguiente:
6.1. Si se trata de un contrato a término fijo, o por duración de la obra, o labor
contratada, se aplicará lo dispuesto en el numeral tercero del artículo 64 del Código
Sustantivo del Trabajo, subrogado por el numeral 3° del artículo 6° de la Ley 50 de
1990.
126
6.2. Si se trata de un contrato a término indefinido, la indemnización se determinará
multiplicando por tres el valor de las horas semanales pactadas, por cada año de
servicios, y proporcionalmente por fracción.
7. La Seguridad Social en Salud y Riesgos Profesionales del trabajador y su familia, se
cubrirán con sujeción a lo regulado por la Ley 100 de 1993 o por otras modalidades de
protección, previo visto bueno del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
8. Los aportes al sistema de seguridad social en pensiones serán realizados por las
horas efectivamente trabajadas; cada cuarenta y ocho horas equivalen a una semana.
9. El empleador deberá llevar un registro de los trabajadores vinculados, en el cual
anotará el nombre completo, la identificación, las horas trabajadas, los salarios
pagados, las vacaciones disfrutadas.
El Gobierno podrá determinar otras anotaciones que deba hacer el empleador en el
registro previsto en este numeral.
10. El trabajo consecutivo en sábado, domingo y lunes festivo, podrá extenderse hasta
27 horas semanales, sin exceder de nueve horas diarias y sin que en este caso haya
lugar al recargo del numeral 5 de éste artículo.
127
11. El contrato de trabajo por horas con jornada limitada sólo podrá celebrarse
directamente entre el empleador y el trabajador. Las empresas de servicios temporales
y las empresas asociativas de trabajo no podrán contratar trabajadores en misión bajo
este tipo de contrato.
PARAGRAFO: Todo lo contenido en este artículo es de aplicación exclusiva para las
empresas que hayan suscrito contrato de admisión a las Zonas Especiales Económicas
de Exportación."
7.2. Fiscales
Los estímulos para los proyectos industriales94 calificados como elegibles, desarrollados
dentro de las Zonas Económicas Especiales de Exportación se basan principalmente en
los consagrados para los Usuarios Industriales de Bienes y de servicios de las Zonas
Francas tal y como lo consagra la Ley 677 de 2001 en su artículo 16.
7.2.1. Tributarios
En materia tributaria se dispone la exención del impuesto de renta y complementarios,
sobre la parte proporcional de los ingresos obtenidos por ventas a mercados externos.
De igual forma, por los pagos, abonos en cuenta y transferencias al exterior por
128
concepto de intereses y servicios técnicos no habrá lugar a retención en la fuente ni
causan impuesto de renta y remesas, siempre que estos estén directa y exclusivamente
vinculados a las actividades industriales que desarrollan las sociedades constituidas en
la zona.
Para el caso de los proyectos de infraestructura calificados como elegibles en las
zonas, se consideran exentos del impuesto de renta y complementarios, los ingresos
que obtengan en desarrollo de las actividades que se les autorizó desarrollar en la
Zona.
7.2.2. Aduaneros
El régimen en materia aduanera es el establecido para los usuarios industriales de
bienes y de servicios de una Zona Franca, con observancia de los compromisos
adquiridos en el marco del Acuerdo de Cartagena y especialmente, aquellos orientados
al desarrollo y aplicación de la Política Agropecuaria Común Andina (PACA).95
94 Parágrafo del artículo 16 de la Ley 677 de 2001, define los proyectos industriales como aquellas actividades destinadas a fabricar, producir, transformar o ensamblar bienes para su venta, así como la prestación de servicios. 95 www.comunidadandina.org Política Agropecuaria Común Andina. "En noviembre de 1990, reunidos en La Paz, Bolivia, los Presidentes Andinos señalaron como elementos de la Política Agropecuaria Común la igualación de las condiciones de competencia en los mercados subregionales, el mayor impulso a los programas conjuntos de desarrollo, la adopción de posiciones únicas en los foros internacionales y de un régimen común para el tratamiento de las donaciones de alimentos, la armonización de los incentivos y de la política de exportación y de los mecanismos de estabilización del costo de las importaciones provenientes de terceros, la eliminación progresiva de los factores que originan distorsiones de los precios, la consolidación de la zona de libre comercio y el fortalecimiento de las actividades sanitarias.
129
A pesar de ser éste un régimen nuevo del cual no es posible analizar su desarrollo y
repercusión en la economía colombiana, consideramos que en la medida en que se
conozcan sus ventajas frente a otros mecanismos, puede llegar a representar una
herramienta líder en las operaciones de comercio exterior.
8. CONCLUSIONES
Es preciso tener en cuenta que las Zonas Económicas Especiales de Exportación son
un mecanismo territorial de promoción y apoyo al comercio exterior, de reciente
creación.
El legislador creó éste mecanismo como una herramienta que puede llegar a
representar grandes ventajas, significativas frente a otros incentivos, toda vez que
ofrece, además de los beneficios otorgados a los Usuarios Industriales de Bienes y de
Servicios instalados en las Zonas Francas Industriales de Bienes y de Servicios,
incentivos de carácter laboral, entre otros.
El principal beneficio que es preciso destacar de estas zonas, es el régimen laboral
flexible, el cual garantiza al empresario la posibilidad de adecuar las condiciones de
contratación a las necesidades que surjan de acuerdo a los recursos que maneje. En
este sentido, la legislación, además de facilitar su actividad, permite la reducción de
Con tal fundamento, actualmente están en vigencia un conjunto de instrumentos comunitarios de política".
130
costos de mano dando lugar a la generación de mayores márgenes de utilidad y
aumentando las plazas de empleo.
El mecanismo descrito resulta ser innovador, teniendo en cuenta que es la primera vez
que en Colombia se utiliza la flexibilización del régimen laboral como herramienta de
apoyo, tanto al sector del comercio exterior colombiano, como a la comunidad en
general. Lo anterior, teniendo en cuenta que el desarrollo de las condiciones
económicas y sociales de las regiones se encuentra ligado al crecimiento industrial que
dentro de éstas se pueda producir.
Este régimen en términos generales es atractivo, toda vez que es el que más ventajas
ofrece; en la medida en que se deriven sus ventajas, se podrá concluir si en realidad le
permite a los empresarios instalados ser más competitivos de tal manera que resulte
más benéfico optar por este mecanismo antes que por otro.
En todo caso, la difusión que se realice de las condiciones especiales que rigen para
estas Zonas, resulta de fundamental importancia para la efectividad que esta pueda
representar, lo cual se llega a analizar desde el punto de vista de la repercusión
económica que presente.
131
III. PUERTO LIBRE DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA
1. CONCEPTO
Los Puertos Libres han sido concebidos como áreas generalmente ubicadas dentro de
ciudades portuarias, en donde se perciben o embarcan mercancías procedentes o con
destino al resto del mundo. En tal área, no existen gravámenes para la introducción o
reexportación de bienes; dicho tratamiento aduanero resulta atractivo para quienes
deseen desarrollar actividades industriales sobre los bienes que llegan al puerto, en
especial sobre las materias primas que ingresan libres de gravámenes lo cual reduce
los costos de producción y facilita la competitividad con respecto a otros mercados.96
2. FINALIDAD
El tratamiento especial dado a los puertos libres en general, tiene por finalidad la
activación de los mercados con el resto del mundo, teniendo en cuenta la ubicación
estratégica que poseen y la facilidad para recibir y enviar bienes, sin que ello implique
grandes costos.
132
El objetivo se logra toda vez que los potenciales usuarios de los beneficios utilicen los
incentivos dados en estos territorios y los encaminen a desarrollar una actividad
industrial que produzca réditos e impacto positivo a la comunidad.
En el caso de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en donde pueden ingresar
mercancías que son objeto de restricciones para su importación al resto de Colombia, el
objeto es estimular y sobre todo reactivar la economía de estas islas en vista de que por
diversas circunstancias ha decaído, introducir los víveres que por razones
agroindustriales no se pueden producir, así como fomentar la actividad turística, la cual
se ha convertido en la principal fuente de sustento de este Departamento.97
3. PUERTOS LIBRES EXISTENTES
En Colombia, el único territorio que goza de la calificación de Puerto Libre es el
Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
4. RÉGIMEN ACTUAL
La constitución Política de Colombia, consagra la posibilidad para el legislador de dictar
normas especiales aplicables al Departamento de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina, en materia administrativa, fiscal, de comercio exterior, cambiaria y de fomento
96 Arango Londoño, Gilberto. Estructura Económica Colombiana, Octava edición, Editorial Mac Graw Hill. 97 Ibídem
133
económico, entre otros.98 Lo anterior, teniendo en cuenta las características que
particularizan la vida económica del puerto cuya reactivación depende del comercio y el
turismo como actividades primarias de sustento.
El Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999, señala un tratamiento especial para el
territorio de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en lo referente a disposiciones
aduaneras, constituyéndolo en un puerto libre con caracteres distintivos en materia de
importación y tránsito de mercancías, producción local, tráfico postal y envíos urgentes,
salida temporal de ciertos bienes, libertad en la exportación de mercancías99 e
introducción de mercancías desde el puerto libre hacia el resto del territorio aduanero
nacional.
Por último, la Ley 677 de 2001 establece la posibilidad de equiparar, para efectos de
acceder a los beneficios, a los comerciantes establecidos en el puerto libre con aquellos
inversionistas que hayan calificado como proyecto industrial dentro de las denominadas
Zonas Económicas Especiales de Exportación.
98 Constitución Política de Colombia, Art. 310. 99 Decreto 2685 de 1999. Artículo 422.
134
5. OPERACIONES
5.1. Importación de mercancías al Puerto Libre de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina
Se entiende por ésta, la introducción de todo tipo de mercancías al Puerto libre de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina. Se exceptúan los bienes prohibidos por
disposiciones legales o en convenios internacionales, bienes cuyo ingreso requiera de
autorización especial y ésta no se haya diligenciado y aquellos que vayan contra la
moral o las buenas costumbres.100
Dichas importaciones estarán libres del pago de tributos aduaneros, y sólo causarán un
impuesto del 10% (de su valor CIF) a favor del Departamento del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y santa Catalina. El Estatuto Aduanero excepciona a ciertos bienes
del pago de dicho impuesto en vista de la finalidad para la cual están destinados.101
Las importaciones mencionadas, podrán efectuarse por los importadores, quienes serán
comerciantes establecidos en el territorio del Departamento, inscritos en la Cámara de
Comercio y en el registro de industria y comercio, que diligencien la Declaración de
Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia; no deberán obtener licencia
100 Ibídem. Artículo 411. 101 Op.cit. Artículo 411.
135
de importación ni ningún otro requerimiento por parte de la Administración de Impuestos
y Aduanas Nacionales. No obstante, los declarantes deberán conservar los documentos
que soporten sus operaciones.102
Los extranjeros requieren de un requisito adicional consistente en la reciprocidad
legislativa en su país de origen, sobre actividades de comercio para los nacionales
comerciales.103
Si se trata de introducir vehículos ensamblados en el país, las empresas
ensambladoras debidamente reconocidas, podrán venderlos en el Puerto Libre,
únicamente pagando el impuesto al consumo, presentando la declaración de
importación mediante la modalidad de franquicia. Una vez el propietario del vehículo lo
traslade al resto del territorio aduanero nacional, para su libre disposición, deberá
presentar una modificación de la Declaración de Importación Simplificada, bajo la
modalidad de franquicia y pagar los correspondientes tributos aduaneros, descontando
el impuesto al consumo cancelado por la introducción del vehículo al puerto libre. 104
5.2. Mercancías en tránsito
El Puerto Libre podrá recibir mercancías en tránsito provenientes de puertos nacionales
o extranjeros. Para dicho efecto se tramitará la declaración en la Administración de
102 Decreto 2685 de 1999. Artículos 412 y 413 103 Decreto 2685 de 1999. Artículo 412.
136
Aduanas de San Andrés, presentando el conocimiento de embarque o guía aérea y la
factura comercial o proforma.105
5.3. Depósitos públicos para distribución internacional
Consisten en el almacenamiento de mercancías extranjeras sometidas a la modalidad
de reembarque en un término máximo de un año, contado desde su llegada al territorio
nacional.
Serán Depositarios las personas jurídicas domiciliadas e inscritas en la Cámara de
Comercio del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que
observen, además de éste, el cumplimiento de otros requisitos (Decreto 2685 de 1999,
Artículo 49).
A su vez, los Depositantes deberán constituir una garantía bancaria o de compañía de
seguros a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas del Departamento, equivalente
al patrimonio neto requerido en el mismo decreto y al 1.5% del valor en aduana de las
mercancías almacenadas durante el año inmediatamente anterior, si se trata de
renovación de la garantía.106
104 Ibídem, Artículo 414. 105 Op.cit. Artículo 415.
137
5.4. Producción Local
Los artículos producidos dentro del territorio considerado Puerto Libre, en los cuales se
haya empleado materia prima extranjera, podrán introducirse al resto del territorio,
pagando los tributos que correspondan a la materia prima extranjera empleada en su
elaboración.107
El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, deberá
llevar un registro correspondiente a la producción agrícola y certificar su origen. Por su
parte la Administración de Aduanas, llevará un registro de las empresas industriales
establecidas en el territorio que contenga las condiciones en que realicen su
producción.108
5.5. Tráfico postal y envíos urgentes
Los envíos de correspondencia, los paquetes postales y los envíos urgentes
procedentes del Puerto Libre tendrán igual tratamiento aduanero al de los procedentes
del exterior.109
106 Decreto 2685 de 1999. Artículo 416 107 Ibídem, Artículo 419 108 Op.cit, Artículos 417-418 109 Decreto 2685 de 1999. Artículo 420
138
5.6. Salida temporal
Consiste en la extracción de medios de transporte terrestre y marítimos del territorio
insular con unos fines determinados en la ley por un término máximo de tres meses
prorrogables por otros tantos con razones que lo justifiquen, sin pagar los impuestos
aduaneros correspondientes por importación al resto del territorio nacional.110
Quien saque los bienes del territorio insular para dichos fines deberá constituir una
garantía a favor del la Nación, por el 100% de lo que le correspondería pagar por
impuesto de ser una importación regular.111
5.7. Introducción de mercancías desde el Puerto Libre de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, hacia el resto del Territorio Nacional Aduanero
Las mercancías provenientes del Puerto Libre podrán introducirse al territorio aduanero
nacional por la modalidad de viajeros o mediante envío. Dichos procedimientos estarán
sujetos a los controles y fiscalización por parte de las autoridades aduaneras del
departamento.112
La introducción de ciertas mercancías adquiridas por los viajeros, durante su estancia
en el Puerto Libre, como artículos para uso personal o doméstico al territorio nacional
110 Ibídem. Artículo 421 111 Ibídem
139
aduanero, no generará el pago de tributos aduaneros, siempre y cuando su valor no
supere los US$2.500 y en el caso de menores US$1.250.
Ciertos artículos que éstos introduzcan al Puerto Libre como cámaras o equipos
similares importantes por su valor, deberán constar en la Declaración Simplificada de
Exportación, con el fin de que se consideren parte del equipaje y no afecten el cupo
mencionado en el párrafo anterior.113
Así mismo, cuando las personas adquieren mercancía del Puerto Libre, por un valor
inferior a US$20.000, desde el resto del territorio aduanero en donde la mercancía
ingresa como carga (salvo que se trate de vehículos), dicho ingreso causará tributos
descontando del impuesto a las ventas que se cause por la operación respectiva, el
porcentaje del impuesto al consumo que se haya causado en la importación de dicho
bien al departamento; dicho impuesto tendrá una tarifa del 10% según lo dispone la Ley
677 de 2001.
Si quienes adquieren las mercancías son comerciantes, el descuento del impuesto a las
ventas se realizará por el valor total del IVA causado sin tener en cuenta el descuento.
Si posteriormente exportan dichas mercancías no tendrán derecho a la devolución del
IVA.114
112 Decreto 2685 de 1999. Artículos 424-425 113 Decreto 2685 de 1999. Artículos 426-228
140
6. BENEFICIOS
6.1. Aduaneros
La importación de mercancías al Puerto de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
está exenta del pago de tributos aduaneros. el único gravamen que causará será un
impuesto del 10% (de su valor CIF) a favor del Departamento del Archipiélago de San
Andrés, Providencia y santa Catalina. Sin embargo, en este caso, el Estatuto Aduanero
consagra una excepción cuando se trate de comestibles, materiales para la
construcción, maquinarias y elementos destinados a la prestación de los servicios
públicos en el Departamento, la maquinaria, equipo y repuestos destinados a fomentar
la industria local y la actividad pesquera, las plantas eléctricas en actividades no
comerciales, los medicamentos, las naves para el transporte de carga común o mixta y
de pasajeros que circulen habitualmente por el Puerto y las mercancías extranjeras
llegadas en tránsito para su futuro embarque.115
De igual forma, para la operación de importación mencionada, no se deberá obtener
licencia de importación ni ningún otro requerimiento por parte de la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales.
114 Ibídem. 115 Op.cit.
141
En relación con la introducción de vehículos ensamblados en el país que se vendan en
el puerto libre, dicha operación sólo causará el pago del impuesto al consumo,
presentando una Declaración de Importación Simplificada.116
La legislación aduanera consagra, para efectos de la salida al resto del territorio
aduanero nacional de ciertos medios de transporte terrestre y marítimos cuya finalidad
sea la establecida por el legislador, siempre y cuando tal operación no se efectúe por un
término superior a tres meses prorrogables por otros tantos con razones que lo
justifiquen, la ventaja consistente en que tal hecho no genere los impuestos aduaneros
correspondientes por la importación al resto del territorio nacional.
Finalmente, la introducción al resto del territorio aduanero nacional, de ciertas
mercancías adquiridas por los viajeros, durante su estancia en el Puerto Libre, como
artículos para uso personal o doméstico al territorio nacional aduanero, no generará el
pago de tributos aduaneros, siempre y cuando su valor no supere los US$2.500 y en el
caso de menores US$1.250.
Así mismo, cuando las personas adquieren mercancía del Puerto Libre, por un valor
inferior a US$20.000, desde el resto del territorio aduanero en donde la mercancía
ingresa como carga (salvo que se trate de vehículos), dicho ingreso causará tributos
descontando del impuesto a las ventas que se cause por la operación respectiva, el
porcentaje del impuesto al consumo que se haya causado en la importación de dicho
116 Decreto 2685 de 1999. Artículo 414
142
bien al departamento; dicho impuesto tendrá una tarifa del 10% según lo dispone la Ley
677 de 2001.
6.2. Almacenamiento de mercancías
Dispone el Decreto 2685 de 1999, que se podrán almacenar mercancías extranjeras
sometidas a la modalidad de reembarque en un término máximo de un (1) año, contado
desde su llegada al territorio nacional. De tal manera, no se requerirá el trámite de
nacionalización de mercancías exigido en condiciones normales por la Administración
de Aduanas una vez arriben mercancías al territorio nacional.
6.3. Tratamiento equivalente a proyectos industriales
La Ley 677 de 2001 dispone en su artículo 27, que aquellos comerciantes domiciliados
en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, podrán
acceder a los mismos beneficios establecidos para los proyectos industriales calificados
como elegibles para efectos de constituirse dentro de las Zonas Económicas especiales
de Exportación.
Lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento que deban dar a todos los requisitos
establecidos en el artículo 7 de la Ley 677 de 2001 exigidos para que los proyectos
obtengan la calificación de elegibles. No obstante lo anterior, el legislador los exonera
del cumplimiento de los siguientes:
143
a. Que la inversión sea nueva y por lo tanto no consista en la relocalización de
industria nacional o extranjera.
b. Que la inversión mínima sea de un millón de dólares de los Estados Unidos de
Norteamérica (US$1.000.000) durante los primeros dos años, cifra que se aumenta
a un millón y medio de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica
(US$1.500.000) en el tercer año y por último, a dos millones de dólares de los
Estados Unidos de Norteamérica (US$2.000.000) en el cuarto año.
c. Que, como mínimo, un ochenta por ciento (80%) de las ventas de la empresa sean
destinadas a los mercados externos.
7. CONCLUSIONES
La legislación que determinó que el puerto de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
se convirtiera en Puerto Libre, resultó ser muy ambiciosa al otorgarle a esta zona un
tratamiento especial cuyo objeto sería la conversión del Puerto en un instrumento
importante y representativo dentro de las operaciones de comercio exterior, de tal
manera que pudiere establecerse como un proyecto motor.
Este tratamiento especial pudo tener su fundamento en la búsqueda de una solución al
problema social, político y económico que actualmente se vive dentro del archipiélago.
Es claro que la actividad turística ha sido el soporte de la economía de estas islas, no
existiendo así ninguna otra fuente de enriquecimiento ostensible que lidere la actividad
144
industrial de las mismas. Dado lo anterior, es claro que el Gobierno quiso buscar una
herramienta legal cuya utilización resultara efectiva al momento de conseguir
resultados.
Al ver los resultados, de acuerdo con las cifras suministradas por la Superintendencia
General de Puertos, se concluye que la comunidad sanandresana ha dependido de la
actividad hotelera y turística, así como de la comercialización de productos provenientes
de otros lugares del mundo.
En consecuencia, la actividad registrada de comercio exterior del puerto, solo tiene
repercusión desde el punto de vista de las importaciones, las cuales, para el año de
1998, fueron de 66.995.00 toneladas y para el año de 1.999 ascendieron a 110.068.03
toneladas. Esto es importante teniendo en cuenta que el costo aproximado de movilizar
una tonelada de carga suelta actualmente es de US$120 y que en el caso de este
puerto tratamos de embarques relativamente pequeños.
Comparando esta cifra con el movimiento de otros puertos colombianos117,
encontramos que el puerto de San Andrés Providencia y Santa Catalina, participa en un
porcentaje mínimo en la actividad comercial colombiana, registrando tan solo
actividades de importación lo cual de una u otra forma puede llegar a constituirse en un
problema. Lo anterior, teniendo en cuenta que la mayoría de los productos que entran a
145
la zona son bienes terminados y no de materia prima o de capital que puedan llegar a
fortalecer la industria nacional.
Analizando esta situación, entendemos que se otorgó este régimen a una zona que, a
pesar de no tener relevancia desde el punto de vista del tráfico del comercio exterior
colombiano, a través de los años ha despertado el orgullo nacional, por lo cual, el
legislador, en su afán de “sacarla adelante”, de hacer presencia y de estimular el
crecimiento de la misma, creó tratamientos especiales, que de aprovecharse, pueden
implicar la consolidación del mecanismo como líder de los estímulos a la actividad del
comercio exterior en nuestro país.
Es cierto que este mecanismo podría llegar a tener mayor repercusión en el caso de
implantarse en puertos con mayor movimiento e importancia desde el punto de vista
económico, pero en la medida en que en el archipiélago se vaya consolidando una
cultura industrial, este podrá ser modelo para la creación de otros proyectos aduaneros.
117 Por ejemplo, el comercio exterior de la Sociedad Portuaria Regional Barranquilla en el año de 1.999 fue de 1.396.160.00 tn, mientras para la San Andrés Port Society este fue de 110.068.03 tn. Datos
146
IV. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL
1. CONCEPTO
Las Zonas de Régimen Aduanero Especial están reguladas principalmente en el
Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999 y en la Resolución 4240 de 2000. Sin
embargo, dichas normas no definen estos instrumentos. A partir de lo anterior se ha
entendido que dichas Zonas son áreas delimitadas que para efectos aduaneros no se
entienden parte del resto del territorio aduanero nacional, dado que en ellas se aplican
beneficios aduaneros y tributarios especiales con relación a las operaciones que se
realizan en territorio colombiano.
2. FINALIDAD
A pesar de no estar consagrada por el legislador la finalidad de dichos mecanismos,
entendemos que han sido dispuestos con el objeto de promover el desarrollo
económico y social en aquellas zonas apartadas y en ciertos casos, olvidadas del
territorio colombiano que a pesar de contar con los recursos físicos adecuados para la
suministrados por la Superintendencia General de Puertos y Transporte.
147
instalación de cualquier industria, no han sido suficientemente promocionadas y
explotadas por inversionistas de diferentes sectores.
3. RÉGIMEN ACTUAL
El Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999 es el principal ordenamiento que regula
las Zonas Aduaneras Especiales, determinando básicamente las operaciones que
dentro de ellas se pueden realizar y señalando los beneficios a los que acceden
quienes en ellas se constituyan. Dicho ordenamiento se complementa con las
disposiciones de las Resoluciones 4240 de 2000, 7002 de 2001 de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, las cuales adicionan y explican en forma detallada
algunos de los postulados del citado Decreto.
En lo que respecta a la Zona Aduanera Especial de Maicao, Uribia y Manaure, el
ordenamiento consta adicionalmente del Decreto 1197 de 2000 y finalmente la recién
expedida Ley 677 de 2001.
4. ZONAS DE RÉGIMEN ADUANERO ESPECIAL EXISTENTES
El Decreto 2685 de 1999 consagra la existencia de tres Zonas de Régimen Aduanero
Especial, dentro de las cuales tienen aplicación las disposiciones especiales de acuerdo
con cada uno de los territorios señalados por la ley.
148
Dichas Zonas son: La Zona de Régimen Aduanero Especial de la región de Urabá,
Tumaco y Guapí; La Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y
Manaure; y la Zona de Leticia.
4.1. Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure
La principal norma que hace referencia a las Zonas de régimen Aduanero Especial es el
Estatuto Aduanero, Decreto 2685 de 1999. Sin embargo, el 3 de Agosto de 2001, se
expidió la Ley 677 la cual se encarga de complementar algunas disposiciones relativas
a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure. El artículo 19
del citado ordenamiento dispone la creación del Fondo de Desarrollo para la Guajira.
Dicho fondo será una cuenta especial sin personería jurídica adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y tendrá como fin la administración de los recursos
provenientes del impuesto al ingreso a la mercancía. Tal labor estará a cargo de un
Consejo Superior integrado por un delegado del Ministerio de Hacienda, un delegado de
la Contraloría General de la República, el Gobernador del departamento de la Guajira,
los alcaldes de los respectivos municipios que conforman la Zona de Régimen
Aduanero, un representante de los comerciantes de la región y un representante de los
indígenas.
En cuanto a su estructura, el artículo 444 del Estatuto Aduanero, dispone que ésta Zona
de Régimen Aduanero Especial, está conformada por los municipios de Maicao, Uribia y
Manaure en el Departamento de la Guajira. La Administración de Impuestos y Aduanas
149
Nacionales habilitó el Puerto de Bahía Portete para llevar a cabo el correspondiente
ingreso y salida de mercancías del territorio aduanero nacional. Las mercancías
importadas, que ingresen a la Zona por dicho Puerto, serán objeto de los beneficios
consagrados por los Decretos 2685 de 1999 y 1197 de 2000, lo cual es reiterado por la
citada Ley 677.
4.1.1. Operaciones
4.1.1.1. Importación de mercancías
Bajo el régimen de Territorio Aduanero Especial, podrán introducirse a la Zona, toda
clase de mercancías. Sin embargo, el Decreto 1197 de 2000 en su artículo 2°,
excepciona a aquellos bienes o servicios que consistan en armas, publicaciones que
atenten contra la moral y las buenas costumbres, productos precursores en la
elaboración de narcóticos, estupefacientes o drogas no autorizadas por el Ministerio de
Salud. Así mismo se prohíbe la importación de armas químicas, biológicas y nucleares,
así como de residuos y desechos tóxicos, según lo dispone el artículo 81 de la
Constitución Política.
En el mismo sentido, en virtud de la suscripción de convenios internacionales por parte
de Colombia, se podrá establecer limitación a la importación de las mercancías
consagradas en tales instrumentos.
150
La Ley 677 de 2001 relativa a los diferentes tratamientos excepcionales para regímenes
territoriales, dedica el capítulo II a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao,
Uribia y Manaure. Dentro del mismo, establece nuevas disposiciones y reitera otras
anteriormente contempladas en el Decreto 2685 de 1999. En materia de importación de
mercancías a la Zona de Régimen Aduanero, señala que éstas sólo estarán sujetas al
pago del impuesto de ingreso a la mercancía y su beneficiario final será el
Departamento de la Guajira. En el mismo sentido, señala que la finalidad de lo
recaudado será la de apoyar las obras de inversión social dentro del territorio.
Las tarifas aplicadas variarán de acuerdo a la fecha en que se produzca el hecho
generador del impuesto; de tal manera, desde el 1° de julio de 2000 hasta el 30 de
Noviembre de 2001, la tarifa será el 4% sobre el valor en aduana de la mercancía;
desde el 1° de Diciembre de 2001 hasta el 30 de Noviembre de 2002, será el 7% y
desde el 1° de Diciembre de 2002 la tarifa será el 10%.
El mencionado impuesto, se aplicará sin perjuicio del impuesto al consumo, el cual se
cancelará en puerto, sobre los productos gravados que se introduzcan a la zona de
Régimen Aduanero, tal y como lo contempla el Parágrafo 2 del artículo 18 de la Ley 677
de 2001. No obstante lo anterior, el mismo parágrafo dispone que cuando se trate de
productos extranjeros gravados con dicho impuesto que se ingresen a la Zona
aduanera con el fin de ser destinados a terceros países, no darán lugar a dicho
gravamen.
151
Las importaciones de bienes de capital, maquinaria y equipos, destinados a la
prestación de obras públicas de infraestructura o a la ejecución de obras para el
desarrollo económico y social, cuyo uso se efectúe exclusivamente dentro de la Zona,
gozarán de franquicia de tributos aduaneros. Accederán al mismo beneficio aquellos
bienes de capital cuyo destino sea el establecimiento de nuevas industrias o el soporte
para el crecimiento de las ya existentes.118 La misma disposición la consagra la Ley 677
de 2001 en su artículo 20, la cual a su vez reitera las obligaciones que deben cumplir
los comerciantes situados en las Zonas Aduaneras.
Según el parágrafo del artículo 3° del decreto 1197 de 2000, para las mercancías que
requieran registro sanitario, bastará con el expedido en su país de origen, salvo si se
trata de alimentos, para los cuales se deberá adjuntar el registro sanitario.
Todos los bienes mencionados gozarán del tratamiento especial derivado del
establecimiento en las Zonas de Régimen Aduanero especial. Sin embargo, el artículo
4° del Decreto mencionado, dispone que los vehículos clasificados en los capítulos 86,
87, 88 y 89 del Arancel de Aduanas, no tienen este tratamiento especial, por lo cual su
introducción a la Zona, se hará observando los requisitos dispuestos para toda
importación, lo cual les confiere el tratamiento de bienes en libre disposición. La misma
disposición la acoge la Ley 677 de 2001 en su artículo 22.
118 Decreto 1197 de 2000, Art. 3°
152
4.1.1.1.1. Importadores
Los comerciantes que ejerzan sus actividades dentro de la Zona Aduanera Especial,
son los únicos facultados por la Ley para introducir mercancías a la Zona de acuerdo al
régimen establecido para dichos efectos. Se considerarán comerciantes aquellas
personas inscritas en la Cámara de Comercio y en la Administración de Aduanas de la
jurisdicción de la Zona.119
Cuando dichos comerciantes establecidos en Zona Aduanera deban actuar ante la
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, deberán hacerlo por medio de una
Sociedad de Intermediación Aduanera, en vista de no estar incluidos por el artículo 11
del Decreto 2685 de 1999, en el grupo de declarantes cuya actuación se puede
desarrollar en forma directa sin requerir las Sociedades de Intermediación Aduanera.
4.1.1.1.1.1. Obligaciones
El artículo 19 del Decreto 1197 de 2000 dispone las obligaciones generales que deben
observar los comerciantes instalados en la Zona de Régimen Aduanero Especial. De tal
manera, la primera de las obligaciones que debe observar, previo al desarrollo de
cualquier actividad dentro de la Zona, es la de inscribirse ante la Administración de
Aduanas de la correspondiente jurisdicción.
153
Cuando se trate de la importación de bienes de capital, maquinaria o equipos, los
comerciantes tendrán por obligación, la de inscribirse ante la administración aduanera
de la jurisdicción de la zona y constituir una garantía bancaria o de compañía de
seguros de 30% sobre el valor FOB de las mercancías, por un término no inferior a un
año y tres meses más, prorrogable por un término igual. Es bueno advertir que la
finalidad de tales mercancías debe ser la mencionada del artículo 3° del Decreto 1197
de 2000. En el mismo sentido se pronuncia la Ley 677 de 2001 quien aclara que el
objeto de la garantía mencionada deberá ser la de asegurar que los bienes de capital,
maquinaria, equipos y sus partes sean destinados a la finalidad dada por el legislador.
Para la importación del resto de mercancías, los comerciantes, según el artículo 5° del
Decreto 1197 de 2000, deberán diligenciar y presentar la Declaración de Importación
Simplificada bajo la modalidad de franquicia y cancelar el gravamen arancelario único.
Estos requisitos se deberán observar mínimo quince días antes de la llegada de las
mercancías a la Zona.120
Dispone el artículo 8 del Decreto anteriormente citado, que el gravamen arancelario
único, es aquel que se debe liquidar y cancelar en vista de la introducción de las
mercancías a la Zona. Su porcentaje depende de la época de introducción de acuerdo
como se mencionó en el aparte 4.1.1.1. de este trabajo.
119 Ibídem, Art. 15. 120 Op.cit, Art. 7° .
154
Además de los requisitos anteriormente mencionados, el Importador debe cumplir con
ciertas formalidades de tipo aduanero referentes al procedimiento de recepción y el
registro de los documentos de viaje, según lo dispone el artículo 9° del Decreto en
mención. De esta forma, cuando se trate de arribo por vía marítima, mínimo veinticuatro
horas antes de la llegada del medio de transporte a la Zona, deberá informarse tal
hecho a las autoridades aduaneras; por el contrario, cuando sea por vía aérea, el
tiempo necesario será un mínimo de tres horas. Es preciso aclarar que tal arribo deberá
hacerse por los lugares habilitados para dichos efectos por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales y antes de iniciarse el descargue de las mercancías, el
transportador deberá entregar los documentos de viaje.
De existir alguna inconformidad entre las mercancías relacionadas en los documentos
de viaje, es decir, si se encuentran faltantes o excesos, el artículo 99 del Decreto 2685
de 1999 dispone que la justificación de tal hecho, en el caso de excesos, el
transportador deberá hacerlo en dos días; si se trata de faltante, tendrá que hacerlo en
dos meses, término en el cual podrá demostrar que la mercancía llegará en otro
embarque.
La única causal aceptada para la existencia de excesos, es que las mercancías estén
destinadas a otro lugar o que su embarque haya surgido a último momento. Dicha
155
situación se debe demostrar con el respectivo documento de transporte, antes de la
salida del medio de transporte hacia el territorio aduanero nacional.121
Para el caso de los faltantes, éstos serán aceptables siempre y cuando se demuestre
su envío erróneo a un sitio diferente o la variación del lugar de embarque. En todo caso,
el transportador debe enviar la mercancía en un viaje posterior, a no ser que compruebe
ante la autoridad aduanera la rescisión del contrato o la modificación de las
obligaciones que surjan por la operación comercial.122
Existe, según el Decreto 2685 de 1999, artículo 100, un margen de tolerancia para el
caso de las mercancías a granel, en donde se aceptan excesos o defectos cuyo monto
no supere el 5% del peso de la mercancía. Tal inconsistencia deberá atribuirse a
fenómenos atmosféricos o físicos independientes de la voluntad del transportador.
Los comerciantes domiciliados en la Zona deberán expedir las facturas exigidas por la
legislación tributaria para las operaciones comerciales que realicen, con el lleno de los
requisitos señalados por el artículo 617 del Estatuto Tributario; liquidar y recaudar el
impuesto a las ventas y hacer la correspondiente consignación, así como llevar el libro
diario de registro de ingresos y salidas en el que consten todas las operaciones de
importación, compras y ventas lo cual sustituye la obligación de llevar contabilidad.
121 Decreto 2685 de 1999, Art. 99, Inc. 2° 122 Ibídem, Inc. 3°
156
Otra de las obligaciones de los importadores consiste en la obtención, presentación y
conservación por un período no inferior a cinco años, de ciertos documentos que han
soportado la operación, según lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 1197 de 2000.
Dichos documentos, de haber lugar a ellos, son:
a. Registro o licencia de importación;
b. Factura comercial;
c. Documento de transporte, en todos los casos;
d. Lista de empaque;
e. A falta de la existencia de un endoso aduanero, el mandato a favor de la Sociedad
de Intermediación Aduanera o de apoderado, en todos los casos;
f. Certificado de origen o certificado sanitario;
g. Declaración Andina del Valor y los documentos soporte;
El original de cada documento deberá llevar el número y la fecha de la Declaración de
Importación, tal y como lo dispone el parágrafo 1° del citado artículo.
Por último, respecto a las obligaciones de los comerciantes, el Decreto 1197 de 2000
dispone en su artículo 11, la de cancelar el impuesto sobre las ventas por el consumo
de mercancías dentro de la Zona. Este impuesto se liquidará ya sea al momento de
enajenación de las mercancías para el consumo o se les liquidará a los comerciantes
para su introducción al resto del territorio aduanero nacional.
157
Considera el citado Decreto como venta para el consumo interno, aquella realizada por
los domiciliados en la Zona o por los turistas o viajeros, cuyo fin sea el de consumir en
la Zona y no comercializar la mercancía. Igualmente son considerados como tal, los
retiros realizados para el consumo propio del importador.
Todas las ventas realizadas dentro de la Zona están gravadas por el impuesto sobre las
ventas, salvo aquellas efectuadas a los viajeros nacionales o las destinadas al exterior,
tal como lo dispone el parágrafo del artículo 11 del Decreto 1197 de 2000.
4.1.1.2. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional
Otra de las operaciones consagradas en el Decreto 1197 de 2000, es la de introducir
las mercancías que hayan sido importadas a la Zona de Régimen Aduanero, en el
resto del territorio aduanero nacional bajo la modalidad de envíos o bajo la modalidad
de viajeros.
La primera de las modalidades, es decir la de envíos, consiste en la posibilidad por
parte de los comerciantes domiciliados en el resto del territorio aduanero nacional, de
comprar mercancías que se encuentran en la Zona con un valor máximo de US$
20.000, límite establecido para cada uno de los envíos. En dicha operación, se debe
liquidar el impuesto sobre las ventas y los correspondientes derechos de aduana
generados por la importación, labor que le corresponderá al vendedor; sin embargo, al
realizar tal liquidación se deben descontar el impuesto sobre las ventas causado por la
158
operación, así como el porcentaje de gravamen arancelario único cancelado por la
importación del bien a la zona. 123
En el caso de aquellos comerciantes que hayan adquirido las mercancías conforme a
las disposiciones cobijadas por el Decreto 1197 de 2000, se les descontará el valor total
del impuesto sobre las ventas causado en la operación.
Previo al envío de la mercancía al resto del territorio aduanero nacional, es preciso
presentar y cancelar ante cualquier entidad autorizada por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, la factura de nacionalización de las mercancías. Los precios
establecidos en dicha factura no podrán ser inferiores a los preestablecidos por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en el caso de haberlo hecho.124
La segunda modalidad consiste en la posibilidad por parte de los viajeros procedentes
de la Zona de Régimen Aduanero Especial, de ingresar al territorio aduanero nacional,
en forma de equipaje acompañado, artículos nuevos cuyo valor no supere los US$
2.500, pagando únicamente un porcentaje sobre el valor en aduana de las mercancías
incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado al momento de
importar la mercancía a la zona; tal porcentaje varía de acuerdo a la época de
realización de la operación; de tal forma, cuando la introducción se realice entre el 1° de
julio de 2000 y el 30 de noviembre de 2001, el monto será del 12%; si la operación se
123 Decreto 1197 de 2000, Art. 13 124 Ibídem, art. 13 Inc. 4° y Parágrafo.
159
realiza entre el 1° de diciembre de 2001 y el 30 de noviembre de 2002, el porcentaje a
cancelar será de 9% y si se hace a partir del 1° de diciembre de 2002 será de 6%.125
El gravamen mencionado anteriormente, debe liquidarse y recaudarse por quien realice
la venta, en la correspondiente factura. Así mismo, el vendedor está encargado de
cancelar lo recaudado en una entidad bancaria autorizada por la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales, para lo cual deberá diligenciar y presentar el Recibo
Oficial de Pago de Tributos Aduaneros, de acuerdo a lo establecido por la entidad.126
4.1.1.3. Salida de mercancías a otros países
Las mercancías procedentes del extranjero que hayan ingresado a la Zona de Régimen
Aduanero Especial se podrán enviar a otros países, diligenciando la factura de
exportación en el formulario que para dichos efectos destine la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales, tal como lo dispone el artículo 16 del Decreto 1197 de 2000.
Dicha operación, según dispone el Decreto, no dará derecho a la devolución del
gravamen arancelario único cancelado al momento de importar la mercancía a la Zona.
Cuando se trate de enajenación de mercancías, el artículo 454 del Decreto 2685 de
1999, consagra la posibilidad de hacerlo ya sea a turistas extranjeros o a comerciantes
extranjeros. En el primer caso no se causará el impuesto sobre las ventas, siempre y
125 Op.cit, Art. 14. 126 Ibídem, Art. 15.
160
cuando el monto de la operación no supere el valor de US$ 2.000; por tal operación, el
vendedor deberá expedir una factura comercial. En el segundo caso la venta gozará del
mismo beneficio, teniendo en cuenta que la venta tenga por destino a un país diferente;
el vendedor en este caso, deberá expedir una Factura de Exportación conforme a las
disposiciones de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El resto de operaciones consistentes en salida de bienes de la Zona al extranjero,
deberá cumplir con los requisitos previstos en el Estatuto Aduanero para toda
exportación.
4.2. Zona de Régimen Aduanero Especial de la región de Urabá, Tumaco y
Guapí.
El Decreto 2685 de 1999 dispone en su artículo 430 que esta Zona está conformada por
los municipios de : Arboletes, San Pedro de Urabá, Necoclí, San Juan de Urabá, Turbo,
Apartadó, Carepa, Chigorodó, Mutatá, Acandí, Unguía, en los Departamentos de
Antioquía y Chocó. Y los Municipios de Tumaco en el Departamento de Nariño, y Guapí
en el Departamento del Cauca.
De esta forma, el citado Decreto delimita el territorio dentro del cual rigen las
disposiciones especiales en materia fiscal y aduanera.
161
Dicho territorio debe contar con el control necesario para el ingreso y salida de las
mercancías importadas que gozarán de tratamiento especial. Para estos efectos, el
artículo 430 del Decreto 2685 de 1999 establece los sitios por los cuales deben
efectuarse las operaciones señaladas para que tengan los beneficios consagrados por
el legislador.
En la Región de Urabá, el ingreso o salida de las mercancías debe hacerse por
determinados lugares dependiendo la vía que se utilice. Si es por vía marítima debe
hacerse por Turbo; si es por vía terrestre estas deberán realizarse por Arboletes, Mutatá
y San Pedro de Urabá; en caso de realizarse por vía aérea debe efectuarse por el
Aeropuerto de Apartadó, Turbo o Mutatá.
Las mismas consideraciones se han hecho para los Departamentos de Nariño y Cauca.
De ser en el primero, por vía marítima, el ingreso o salida debe realizarse por el Puerto
de Tumaco; por vía terrestre se debe hacer por Tumaco; y de hacerse por vía aérea,
por el Aeropuerto de dicha ciudad. En el caso del Departamento del Cauca, las
operaciones por la vía marítima deben realizarse por el Puerto de Guapí; por vía
terrestre por Guapí y por el Aeropuerto de Guapí si se trata de operaciones por vía
aérea.
162
4.2.1. Operaciones
4.2.1.1. Importación de mercancías a la Zona.
El Artículo 431 del Decreto 2685 de1999 ha dispuesto las mercancías que pueden ser
importadas a la Zona de Urabá Tumaco y Guapí con régimen Aduanero especial. Para
estos efectos toda clase de mercancías pueden ser objeto de importación teniendo un
tratamiento especial, salvo aquellas excluidas de los beneficios, tales como armas,
publicaciones que atenten contra la moral y las buenas costumbres, productos
narcóticos, estupefacientes o drogas no autorizados por el Ministerio de Salud.
Igualmente, será prohibido ingresar a dicho territorio, los bienes mencionados en el
artículo 81 de la Constitución Política, es decir, las armas químicas, biológicas y
nucleares y los residuos nucleares y desechos tóxicos. De igual forma, pueden ser
objeto de esta prohibición los bienes mencionados en convenios internacionales a los
que se haya adherido Colombia.
Por su parte, el artículo 432 del Decreto mencionado, establece unas excepciones para
la aplicación del régimen aduanero especial, en el caso de vehículos,
electrodomésticos, licores y cigarrillos.
El legislador ha facultado a la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales para limitar
la importación a la Zona, de las mercancías que según su criterio no deban ser
introducidas.
163
El Estatuto Aduanero, con el fin de promover el desarrollo económico y social de la
Zona, la infraestructura y modernización de las obras públicas y la prestación de
servicios en la misma, ha dispuesto que la importación de materiales, equipos,
maquinarias y sus partes, que sean de uso exclusivo en la zona, tienen el beneficio de
franquicia de tributos aduaneros, reduciendo así los costos y promoviendo la actividad
empresarial en la misma.
En todo caso será necesario el concepto del Corpes Regional o de la entidad que tenga
a cargo sus funciones, respecto de los proyectos que se lleven a cabo en la zona, para
revisar que sean compatibles con los planes de desarrollo regional y local aprobados.127
El importador de las mercancías que gozan del régimen especial, se encuentra obligado
a pagar solamente el impuesto sobre las ventas, sobre el valor en aduana de las
mercancías. Deberá diligenciar y presentar la Declaración de Importación Simplificada,
bajo la modalidad de franquicia, en el término establecido en el artículo 434 del decreto
2685 de 1999, el cual es de dos meses, desde la llegada de las mercancías al país, sin
ser necesario el diligenciamiento de la licencia de importación ni de alguna otra
autorización.
El Estatuto Aduanero, Artículo 435, es claro al indicar que el declarante debe obtener, y
conservar por mínimo cinco años, el original de la factura comercial si hay lugar a ella,
164
del documento de transporte, de la lista de empaque si es del caso, del Mandato si no
hay endoso aduanero, de la declaración de importación si se presenta por intermedio de
una sociedad de intermediario aduanera o apoderado, de la declaración andina del
valor y de los documentos soporte si es del caso por parte del declarante. Es importante
que estos documentos los consiga antes de la presentación de la declaración.
En cada uno de estos documentos, el declarante debe incluir el número y fecha de la
declaración de importación simplificada que corresponda. En todo caso la autoridad
aduanera podrá solicitar estos documentos dentro de los cinco años siguientes a la
presentación y aceptación de la declaración.
La declaración de importación bajo la modalidad de franquicia puede hacerla una
sociedad de intermediario aduanera, aquellas personas que actúan en nombre y por
encargo de otro, y quienes actúen directamente como los usuarios aduaneros
permanentes, los usuarios altamente exportadores, las personas jurídicas que sean
importadores, exportadores o se dediquen al tránsito aduanero que no superen el valor
FOB de mil dólares norteamericanos, las personas naturales con las mismas
características, los viajeros respecto de sus equipajes entre otras de acuerdo con el
artículo 11 del mismo Estatuto.
127 Decreto 2685 de 1999, Art. 433
165
Las mercancías que sean importadas de esta forma, quedarán bajo el régimen de
disposición restringida, sin perjuicio de las mercancías a las que se les confiere el
régimen de libre disposición.
La llegada de las mercancías al territorio, debe hacerse por los lugares habilitados por
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en las condiciones y términos que
ésta haya concedido. Es importante anotar que en todo caso se debe dar aviso de la
llegada a la administración de aduanas, con un anticipación de doce horas, si se trata
de transporte por vía marítima, y de una hora si es por vía aérea, de acuerdo con los
artículos 90 y 91 del Estatuto Aduanero.
De acuerdo con el artículo 441 del Decreto 2685 de 1999, el ingreso de mercancías a la
zona provenientes del resto del territorio nacional aduanero no es considerada una
exportación. Así, los controles aduaneros se realizan cuando se exporten las
mercancías o cuando se reintegren al resto del territorio nacional aduanero.
Cuando hablamos de controles, nos estamos refiriendo a las facultades de la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales para controlar y fiscalizar las mercancías y las
operaciones realizadas en este tipo de zonas, en especial tratándose de la introducción
al resto del territorio nacional de mercancías provenientes de la zona con cumplimiento
de la respectiva declaración de Viajeros o tratándose de reingreso al mismo territorio,
de la modificación de la declaración de Importación Simplificada bajo la modalidad de
166
franquicia. En estos casos las autoridades aduaneras deben dar cumplimiento a las
disposiciones explicadas.
4.2.1.2. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional.
El Estatuto Aduanero permite que todas aquellas mercancías que han sido introducidas
a la Zona Aduanera con régimen especial de Urabá, Tumaco y Guapí, bajo esta
regulación especial, pueden ser introducidas nuevamente al Territorio Aduanero
Nacional siempre que se realice bajo la modalidad de viajeros o presentando una
modificación de la Declaración de Importación Simplificada debidamente presentada.128
De llegarse a realizar la modificación a la Declaración de Importación, esta debe
realizarse a través del sistema informático aduanero a la Administración de Aduana que
sea competente, según o dispuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales.
Las personas que se encuentren domiciliadas en el resto del Territorio Nacional
Aduanero que adquieran mercancías en la Zona de régimen Aduanero Especial podrán
ingresarlas como carga pagando los derechos de aduana y presentando la modificación
de la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia, según lo
dispuesto en el artículo 438 del Decreto 2685 de 1999.
128 Ibídem, artículo 437.
167
Esta operación puede hacer la por medio de una Sociedad de Intermediación Aduanera
o directamente de acuerdo con lo señalado en el artículo 11 del mismo Decreto.
Es muy importante tener en cuenta que la modificación a la Declaración debe
presentarse, por el sistema informático, antes de realizarse el envío de la mercancía, y
cancelando los derechos de aduana en las entidades bancarias, autorizadas por la
DIAN, de la Zona de Régimen Aduanero Especial.
Igualmente se exige que previamente a la presentación de dicha modificación, el
declarante consiga y conserve el original del registro o licencia de importación que
ampara la mercancía objeto de la operación, el original de la factura comercial si es del
caso, del certificado de sanidad y otros documentos exigidos por normas de carácter
especial, y del mandato si no hubo endoso aduanero, a demás del original de la
modificación de la Declaración de Importación si se presenta a través de una Sociedad
de Intermediación Aduanera o apoderado. En cada uno de los documentos se debe
consignar el número y la fecha de la modificación de la Declaración de Importación con
franquicia correspondiente.
De acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 439 del Decreto 2685 de 1999, cuando se
trate de mercancías para las que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ha
fijado listas de precios, la declaración debe respetar los precios límite establecidos para
que sea aceptada.
168
4.2.1.2.1. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional por parte de
viajeros.
Cuando se trate de personas que están de viaje en la Zona de Régimen Aduanero
Especial, y que desean ingresar mercancías al resto del Territorio Nacional, pueden
hacerlo porque tiene un derecho personal e intransferible, sólo tratándose de equipaje
acompañado, de acuerdo con el artículo 440 del Decreto 2685 de 1999.
Para estos efectos, el viajero debe pagar únicamente el impuesto sobre las ventas. Si
se llega a tratar de artículos nuevos para uso personal o doméstico, estos no pueden
tener un valor superior a dos mil quinientos dólares norteamericanos. Las personas
menores de 18 años, tienen un cupo de equipaje limitado del cincuenta por ciento, es
decir hasta mil doscientos cincuenta dólares norteamericanos.
El mismo artículo ha expresado que en un mismo viaje y dentro del equipaje autorizado,
no se pueden traer mas de dos electrodomésticos de la misma clase, ni mas de seis
artículos de la misma clase que sean diferentes a electrodomésticos.
El sentido de la norma es precisamente que estas mercancías gocen de los beneficios
aduaneros por que son para el uso personal de los viajeros, y que en ningún caso van a
ser comercializadas.
169
4.2.1.3. Salida de mercancías de la Zona de Régimen Aduanero Especial hacia el
exterior por parte de viajeros.
Las personas que viajen desde la Zona de Régimen Aduanero de Urabá, Tumaco y
Guapí, con destino al exterior, pueden llevar como equipaje mercancías que se
encuentran en la zona, hasta por un valor de cinco mil dólares norteamericanos.
Se diferencian de los viajeros con destino al resto del territorio Aduanero Nacional, en
que estos tiene su límite de dos mil quinientos dólares de equipaje en cada viaje;
mientras que el límite para los viajeros con destino al exterior es anual.
Los viajeros pueden llevar estas mercancías, pagando el impuesto a las ventas
causado dentro de la zona, de acuerdo con el Estatuto Tributario.
4.2.2. Los comerciantes domiciliados en la Zona de Régimen Aduanero Especial.
Según el artículo 443 del Decreto 2685 de 1999, los comerciantes que tengan su
domicilio en la Zona de Régimen Aduanero Especial de Urabá, Tumaco y Guapí, deben
estar inscritos ante la Administración de Aduanas de la Zona.
De acuerdo con el mismo artículo, al realizar las operaciones de compraventa respecto
sus inventarios, deben expedir las facturas comerciales correspondientes, de acuerdo
170
con los requisitos exigidos por el artículo 617 de Estatuto Tributario129, a demás de
liquidar y recaudar el impuesto a las ventas en las enajenaciones que se realicen dentro
de la Zona. Los responsables del recaudo del impuesto, se hacen responsables de
realizar la consignación de las sumas recaudadas de acuerdo con el estatuto Tributario
y llevar un libro diario de registro de ingresos y egresos, importaciones, compras y
ventas, haciendo las veces de contabilidad para efectos aduaneros.
Si se llega presentar un atraso por más de quince días en los registros del libro de que
trata el párrafo anterior, el Estatuto Tributario, artículo 655, ha establecido una sanción
para dichos efectos.130
129 ART. 617. Sustituido. L. 223/95, art. 40. Requisitos de la factura de venta. Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: a) Estar denominada expresamente como factura de venta; b) Apellidos y nombre o razón y NIT del vendedor o de quien presta el servicio; c) Apellidos y nombre o razón social del adquirente de los bienes o servicios, cuando éste exija la discriminación del impuesto pagado, por tratarse de un responsable con derecho al correspondiente descuento; d) Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta; e) Fecha de su expedición; f) Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados; g) Valor total de la operación; h) El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura, e i) Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas. Al momento de la expedición de la factura los requisitos de los literales a), b), d) y h), deberán estar previamente impresos a través de medios litográficos, tipográficos o de técnicas industriales de carácter similar. 130 ART. 655 E.T. Sanción por irregularidades en la contabilidad. Sin perjuicio del rechazo de los costos, deducciones, impuestos descontables, exenciones, descuentos tributarios y demás conceptos que carezcan de soporte en la contabilidad, o que no sean plenamente probados de conformidad con las normas vigentes, la sanción por libros de contabilidad será del medio por ciento (0.5%) del mayor valor entre el patrimonio líquido y los ingresos netos del año anterior al de su imposición, sin exceder de veinte millones de pesos ($ 20.000.000) (hoy $ 269.900.000). Cuando la sanción a que se refiere el presente artículo se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado del acta de visita a la persona o entidad a sancionar, quien tendrá un término de un (1) mes para responder. PARÁGRAFO. No se podrá imponer más de una sanción pecuniaria por libros de contabilidad en un mismo año calendario, ni más de una sanción respecto de un mismo año gravable.
171
Los comerciantes también están obligados a conservar las copias de las facturas
expedidas en sus operaciones diarias, y copia de todos los documentos que soportan
las modificaciones realizadas a las Declaraciones de con franquicia, ya que la autoridad
aduanero podrá solicitarlos dentro de este término.131
4.3. Zona de Régimen Aduanero Especial de Leticia
El Decreto 2685 de 1999 ha dispuesto que las mercancías que ingresen al municipio de
Leticia, ubicado en el Departamento del Amazonas, por el Puerto de Leticia, por el
Aeropuerto Internacional Vásquez Cobo y por el paso de frontera entre Brasil y
Colombia sobre la Avenida Internacional, gozan de los beneficios del Régimen
Aduanero Especial dispuesto en el título XIII, del mismo decreto.
Dichas mercancías deben estar destinadas al consumo o utilización dentro de la misma
zona. Para estos efectos se entiende que son consumidas o utilizadas dentro de la
zona, cuando las mercancías son vendidas para el consumo interno tanto de las
personas domiciliadas en Leticia, como para los turistas o viajeros.
El Decreto ha dispuesto que también se consideran ventas para el consumo interno, los
retiros que realice el importador para su propio consumo.
131 Decreto 2685 de 1999, artículo 443.
172
Toda clase de mercancías pueden ser objeto de importación gozando de los beneficios
del régimen aduanero. El parágrafo del artículo 460 del Estatuto Aduanero enumera los
artículos que no pueden ser importados bajo este régimen especial, tales como armas,
productos narcóticos, estupefacientes o drogas no autorizados por el Ministerio de
Salud. Está prohibido ingresar a dicha zona, las armas químicas, biológicas y nucleares
y los residuos nucleares y desechos tóxicos, de acuerdo con el artículo 81 de la
Constitución Política. De igual forma, pueden ser objeto de esta prohibición los bienes
mencionados en convenios internacionales a los que se haya adherido Colombia.
4.3.1. Operaciones
4.3.1.1. Importación de mercancías a la Zona de Régimen Aduanero Especial.
El artículo 461 del Decreto 2685 de 1999, establece que la importación que se haga a la
zona de mercancías cuyo valor FOB sea superior a mil dólares norteamericanos, debe
diligenciarse y presentar la Declaración de Importación Simplificada, bajo la modalidad
de franquicia. Para estos efectos la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
pondrá a disposición los respectivos formatos.
La importación de mercancías a la Zona de Régimen especial, no causa el pago de
ningún tributo de carácter aduanero, sin importar el valor de esta. En ningún caso se
debe presentar registro o licencia de importación, ni autorización o certificación.
173
La recepción de los medios de transporte y registro de los documentos de viaje se rige
por las normas de carácter general establecidas en el artículo 90 y siguientes del
Estatuto Aduanero.
El declarante, de acuerdo con el artículo 462 del mismo estatuto, debe obtener antes de
la presentación de la Declaración de Importación, el original de la factura comercial, si
es del caso, del documento de transporte, de la lista de empaque si es del caso, el
original del mandato sino existe endoso aduanero o se presentó la Declaración de
Importación por medio de una Sociedad de Intermediación Aduanera o apoderado, y
original de la Declaración Andina del Valor y los documentos soporte si es del caso. En
todos los documentos debe estar el número y la fecha de la Declaración de Importación
correspondiente.
La declaración de Importación bajo la modalidad de franquicia debe presentarse de
acuerdo con lo establecido en los artículos 10 y 11 del Estatuto Aduanero, esto es, ya
sea mediante alguna Sociedad de Intermediación Aduanera o directamente, en caso de
encontrase en los supuestos consagrados en el artículo 11 del mencionado estatuto.132
132 Art. 11 Estatuto Aduanero: podrán actuar directamente ante las autoridades aduaneras como declarantes y sin necesidad de una Sociedad de Intermediación Aduanera: a. los Usuarios Aduaneros Permanentes, a través de sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para las importaciones, exportaciones y tránsitos aduaneros; b. los Usuarios Altamente Exportadores en las mismas condiciones y para los mismos efectos; c. las personas jurídicas que realicen importaciones, exportaciones y tránsitos aduaneros que individualmente no superen el valor FOB de US$1.000, personalmente o a través de su apoderado; d. las personas naturales en los mismos supuestos y condiciones del anterior literal, deberán hacerlo de manera personal; e. los viajeros, en los despachos de sus equipajes en los regímenes de importación y exportación; f. la Administración Postal nacional y los intermediarios inscritos ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en la modalidad de tráfico postal y envíos urgentes, en los regímenes de importación y exportación, para realizar los trámites de recepción y entrega, presentación de declaraciones consolidadas de pago y para
174
4.3.1.2. Introducción de mercancías al resto del Territorio Aduanero Nacional
El artículo 463 del Estatuto Aduanero dispone que aquellas mercancías que hayan sido
importadas a la Zona Aduanera, podrán ingresar como carga al resto del territorio
aduanero nacional, pagando los respectivos tributos aduaneros y presentando la
declaración de importación bajo la modalidad de franquicia aduanera. Dicha declaración
se deberá presentar por medio de una Sociedad de Intermediación Aduanera o
directamente de encontrarse en los supuestos consagrados en el artículo 11 del mismo
estatuto, los cuales se mencionaron para efectos de describir la operación consistente
en la importación a la Zona Aduanera.
El mismo artículo establece que en caso de presentarse alguna modificación en la
Declaración de Importación Simplificada, ésta deberá hacerse antes de enviar la
mercancía al resto del territorio aduanero nacional, ante la Administración de Aduanas
de Leticia, cancelando los respectivos tributos a una entidad bancaria que se encuentre
dentro de la jurisdicción.
el pago de tributos aduaneros; g. los turistas en la importación temporal de vehículos para turismo; h. los consignatarios de las entregas urgentes que ingresen como auxilios para damnificados de catástrofes o de siniestros, por su especial naturaleza o porque respondan a la satisfacción de una necesidad apremiante, quienes podrán actuar directamente o a través de apoderado; j. los agentes diplomáticos, consulares y los organismos internacionales acreditados en el país y los diplomáticos colombianos que regresen al término de su misión, quienes podrán actuar de manera personal o por medio de representante; k. las empresas transportadoras que se encuentren debidamente inscritas ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para las operaciones de cabotaje, a través de sus representantes o apoderados; i, las empresas transportadoras o la persona que según el documento de transporte tenga derecho sobre la mercancía para las operaciones de transbordo y los comerciantes importadores constituidos como tal en el Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
175
Antes de la presentación y aceptación de la modificación a la Declaración de
Importación Simplificada, bajo la modalidad de franquicia, para efectos aduaneros, tal y
como lo dispone el artículo 464 del Decreto 2685 de 1.999, el declarante está obligado
a obtener y a conservar por un período mínimo de cinco años contados a partir de la
presentación y aceptación de la declaración los siguientes documentos:
a) El registro o licencia de importación que ampare la mercancía si a ello hubiere lugar;
b) La factura comercial, en caso de existir;
c) Certificado de sanidad y documentos exigidos por normas especiales;
d) Mandato en el caso en que falte el endoso aduanero y cuando la modificación de la
Declaración de Importación con franquicia se presente a través de una Sociedad de
Intermediación Aduanera.
4.3.1.3. Introducción de mercancías al resto del Territorio Nacional por parte de
viajeros
El Estatuto Aduanero dispone en su artículo 465, que aquellos viajeros que se trasladen
por vía aérea desde la Zona Aduanera hasta el resto del territorio aduanero nacional,
podrán llevar, libres del pago de tributos aduaneros, como equipaje acompañado,
mercancías con un valor no superior a US$2.500, siempre y cuando no vayan a ser
objeto de comercialización y sean destinadas al uso personal. Cuando se trate de
menores de edad, éstos tendrán la misma prerrogativa pero disminuida en un 50%.
176
La misma disposición consagra ciertas restricciones en relación con la clase de
mercancías. En este sentido, en el cupo dispuesto para cada viajero, éste no podrá
introducir al territorio aduanero nacional mas de dos unidades de electrodomésticos de
la misma clase y cuando se trate de artículos diferentes a electrodomésticos, éstos no
podrán superar seis de la misma clase.
5. BENEFICIOS
5.1. Franquicia aduanera
La legislación aplicable a este tipo de Zonas, consagra que aquellos bienes de capital,
maquinaria, equipos y sus partes, cuya destinación exclusiva sea, la ejecución de obras
públicas de infraestructura, de obras privadas de desarrollo económico y social, de
prestación de servicios públicos en la Zona, estarán exentos del pago de tributos
aduaneros. Dicho beneficio se hace extensivo a aquellos bienes de capital destinados a
la creación de nuevas industrias o el abastecimiento y soporte de las ya existentes. Así
mismo, para la entrada de las mercancías a la zona, no se debe presentar ningún
registro o licencia de importación ni autorización o certificación de ningún tipo.
Respecto de la importación de mercancías a la Zona de Leticia, esta no causa ningún
tributo aduanero sin importar el valor. Tratándose de mercancías ubicadas en esta Zona
y que van a ingresar al resto del Territorio Aduanero Nacional estarán exentas del pago
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de tributos aduaneros siempre que se trate de mercancías no superiores a US$2.500,
para el uso personal y que no vayan a ser comercializadas.
5.2. Tributarios
5.2.1. Impuesto al consumo
En términos generales el impuesto al consumo se aplica a todos los productos que se
introduzcan a la Zona de Régimen Aduanero, cuya destinación sea el consumo por
habitantes, comerciantes o viajeros ubicados al interior de la Zona. Sin embargo,
cuando se trata de productos extranjeros gravados con dicho impuesto, que ingresen a
la Zona con el fin de ser destinados a terceros países, no será de aplicación dicho
gravamen.
5.2.2. Impuesto de ingreso
Todas las mercancías que ingresen a las Zonas Aduaneras Especiales, exceptuando
las beneficiadas con franquicia arancelaria, deberán cancelar únicamente el impuesto
de ingreso, o gravamen arancelario único cuyo objeto será el apoyo al desarrollo de
obras de inversión social dentro del territorio. Así mismo, se deberá diligenciar y
presentar la respectiva declaración de exportación simplificada bajo la modalidad de
franquicia, dentro del término establecido de acuerdo a la zona que se trate.
178
5.2.3. Impuesto al valor Agregado
5.2.3.1. Maicao, Uribia y Manaure
Todas las ventas que se realicen dentro de esta Zona, están gravadas por el impuesto
de I.V.A. Sin embargo, aquellas ventas que se hagan a viajeros colombianos o ventas
con destino a terceros países, están exentas de este pago.
Dicho impuesto no se causará en el caso de ventas a turistas extranjeros siempre y
cuando el monto de la operación no supere los US$2.000 o a comerciantes extranjeros
cuyas compras tengan por destino un tercer país.
Los comerciantes domiciliados en el resto Territorio Aduanero Nacional que deseen
comprar bienes cuyo valor sea inferior a US$20.000, ubicados en la Zona, podrán
hacerlo previo pago del I.V.A. descontando el vendedor el I.V.A causado por la venta y
el porcentaje del gravamen arancelario cancelado por la importación a la Zona.
5.2.3.2. Urabá, Tumaco y Guapí
El importador de aquellas mercancías que gozan de régimen especial, deberá pagar el
impuesto sobre las ventas sobre el valor de las mercancías en aduanas. Deberá
diligenciar y presentar la declaración de Importación de régimen Simplificado bajo la
modalidad de franquicia.
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La entrada de mercancías de la Zona Aduanera al resto del Territorio Aduanero
Nacional debe pagar únicamente el impuesto sobre las ventas. En todo caso debe
tratarse artículos para uso personal o doméstico que no superen de US$2.500
norteamericanos. Los menores de edad tienen este cupo limitado al cincuenta por
ciento. En caso de electrodomésticos, estos no pueden ser mas de dos de la misma
clase, ni mas de seis si son de otro tipo.
6. CONCLUSIONES
Las Zonas Aduaneras son mecanismos de carácter aduanero que por medio de un
régimen especial ofrecen ventajas comparativas, con el objeto de incentivar obras de
infraestructura y comercio al por menor, cuyos efectos macroeconómicos no se han
medido a nivel nacional a pesar de que la ley ordena un control estricto por parte de la
Autoridad Aduanera.133
Encontramos que las autoridades no tienen conocimiento ni de la estructura ni del
funcionamiento de este mecanismo, lo cual de alguna forma obstaculiza el
funcionamiento de este incentivo.
133 Para la realización de este trabajo acudimos a diferentes entidades estatales (DIAN, Aduanas Nacionales, Ministerio de Comercio Exterior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento de Planeación Nacional) con el objeto de recopilar los registros oficiales que ha este respecto se hubiera realizado, y encontramos que ninguna entidad se ha interesado por evaluar la situación de estas Zonas.
180
De alguna forma, el tratamiento especial en estas Zonas se debe al afán del Estado
colombiano de forjar programas piloto en lugares donde la población se encuentra
marginada de la actividad del comercio exterior.
Es de vital importancia promover este mecanismo de tal manera que sea conocido por
las autoridades y utilizado por los empresarios e industriales del sector. Sólo en ese
momento podremos hablar de este régimen como un verdadero incentivo a las
exportaciones, con incidencia en la economía nacional.
El registro que se tiene es del movimiento que se ha realizado por aduanas y no por las Zonas Aduaneras Especiales específicamente.
181
CONCLUSIONES GENERALES
Al evaluar los mecanismos expuestos en los anteriores capítulos, encontramos que las
Zonas Francas y las Zonas Económicas Especiales de Exportación, ofrecen una serie
de beneficios que los posesiona como líderes respecto de los demás mecanismos
territoriales de promoción del comercio exterior.
Las Zonas Francas han sido la herramienta más utilizada. Sin embargo, al entrar a
analizar las cifras de producción y participación de éstas en la economía nacional,
encontramos que dicha herramienta no ha sido lo suficientemente representativa, toda
vez que sigue siendo poco utilizada por industriales y empresarios. No obstante lo
anterior, es claro que el impacto actual de la actividad industrial instalada en Zona
Franca ha ido aumentando, de tal manera que de continuar así, el mecanismo puede
llegar a obtener una utilización óptima.
En el mismo sentido, las Zonas Económicas Especiales de Exportación, a pesar de ser
un mecanismo demasiado reciente e innovador, han creado grandes expectativas
respecto de la utilidad que pueden llegar a representar para aquellas personas que se
sometan al régimen.
182
Ambos mecanismos cuentan con una gran disponibilidad, de tal manera que cualquiera
que desee ejercer una actividad industrial o comercial con vocación prioritariamente
exportadora, puede acogerse a estos. Así mismo, es importante resaltar que ambos
sistemas cuentan con la infraestructura necesaria requerida para llegar a posesionarse
dentro de los mecanismos aduaneros territoriales y no territoriales existentes.
Por el contrario, los regímenes especiales de las Zonas Aduaneras Especiales y del
Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, son definitivamente
mecanismos menores, que no parecen estar llamados a tener una incidencia importante
en la promoción y jalonamiento del comercio exterior.
Dadas las condiciones en las que se crearon estos mecanismos, pensamos que
surgieron, en principio, para cubrir necesidades de tipo social, político y económico tales
como, la falta de empleo dentro de estas Zonas, el problema de los desplazados por la
violencia o, en los casos específicos de las zonas fronterizas, los problemas asociados
con el contrabando y sus implicaciones legales.
En el mismo sentido es posible afirmar que por tratarse de regiones olvidadas del
territorio nacional, el Gobierno quiso demostrar su interés, creando disposiciones
legales que de una u otra forma impulsaran el crecimiento dentro de las zonas, sin tener
en cuenta que está tratando problemas de diversa naturaleza con mecanismos
aduaneros que directamente no representan una solución.
183
Consideramos que en la medida en que estos problemas coyunturales desaparezcan,
estos regímenes también deberán hacerlo.
Salvo la creación de mecanismos que obedezcan a una política macroeconómica seria,
como es el caso de las Zonas Francas y el de las Zonas Económicas Especiales de
Exportación, no se deberían crear regímenes especiales producto de circunstancias
específicas que busquen solucionar otros problemas, que aunque de igual o mayor
importancia, podrían resolverse con políticas estatales, no necesariamente tocantes al
comercio exterior, debido a que lo único que se consigue es un manejo desordenado
del mismo que da lugar a confusión e inseguridad.
184
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